ПОСТАНОВА
Іменем України

18 квітня 2018 року 
Київ
справа №826/14016/16
провадження №К/9901/16046/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 826/14016/16
за позовом ОСОБА_1 до Генеральної прокуратури України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року, прийняту у складі головуючого судді - Мазур А.С., та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, постановлену у складі колегії суддів: головуючого - Вівдиченко Т.Р., суддів: Собківа Я.М., Сорочко Є.О.,
в с т а н о в и в :
У вересні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Генеральної прокуратури України в якому просив: 
визнати, що рішення відповідача від 29 серпня 2016 року № 05/3-14050-10 не містить перевірки факту заяви від 15 серпня 2016 року про те, що представники відповідача у судах роблять неправдиві заяви, а тому дане рішення є протиправним у цій частині; 
визнати, що відповідачем порушено приписи статті 18 Закону України «Про звернення громадян» щодо права особи, яка подала заяву чи скаргу особисто викласти аргументи особі, що перевіряла його заяву, що призвело до неправильного вирішення заяви позивача від 15 серпня 2016 року, а тому рішення відповідача від 29 серпня 2016 року № 05/3-14050-10 є протиправним; 
зобов'язати відповідача повторно розглянути заяву позивача № 39 від 15 серпня 2016 року.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що відповідач не провів перевірку фактів, викладених у заяві ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року та не надав відповідь по суті заявлених вимог. У зв'язку з чим, відповідь Генеральної прокуратури України від 29 серпня 2016 року № 05/3-14050-10 є необґрунтованою та протиправною.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року, позов задоволено частково. 
Визнано протиправною бездіяльність Генеральної прокуратури України, яка полягає у ненаданні в повному обсязі відповіді на заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№ 39).
Зобов'язано Генеральну прокуратуру України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№ 39). 
В іншій частині позову відмовлено.
Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", що набув чинності 15 грудня 2017 року (далі - КАС України), обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У касаційній скарзі представник відповідача, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення в частині визнання протиправною бездіяльності Генеральної прокуратури України, яка полягає у ненаданні в повному обсязі відповіді на заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№ 39) та в частині зобов'язання Генеральну прокуратуру України повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№39).
Постановити в цій частині нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити. В решті судові рішення залишити без змін.
Вимоги касаційної скарги обґрунтовує тим, що за результатами розгляду вказаного звернення, Генеральною прокуратурою України 29 серпня 2016 року надано відповідь ОСОБА_1 за № 05/3-14050-10. Зокрема, автору звернення повідомлено про те, що його доводи про притягнення представників Генеральної прокуратури України у зазначених спорах до відповідальності, перевірялися із витребуванням технічних записів судових засідань, за наслідком розгляду яких, встановлено, що будь-яких заходів процесуального примусу, передбачених статтею 269 КАС України, судом до представників не застосовувалося, а тому підстав для притягнення їх до відповідальності не встановлено.
Наведені фактичні обставини, на думку відповідача, засвідчують, що Генеральною прокуратурою України звернення позивача від 15 серпня 2016 року розглянуто на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, законних прав та інтересів ОСОБА_1 не порушено.
Касаційна скарга підлягає залишенню без задоволення з таких підстав.
Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, 15 серпня 2016 року позивач звернувся до Генеральної прокуратури України із заявою про недоліки в діяльності установи Генеральної прокуратури України, а також, викладено обставини звернення, зокрема, що уповноваженим представникам відповідача у судових засіданнях в адміністративних справах № 826/20859/15 та 826/5202/16 робилися зауваження.
За результатами розгляду заяви позивача від 15 серпня 2016 року, Генеральна прокуратура України надала позивачу відповідь листом від 29 серпня 2016 року № 05/3-14050-10.
Водночас, на думку позивача, питання викладені ОСОБА_1 у заяві від 15 серпня 2016 року Генеральною прокуратурою України не були належним чином розглянуті та не було надано належної відповіді на них в листі від 29 серпня 2016 року № 05/3-14050-10.
Враховуючи зазначене, позивач звернувся до суду з позовом.
Задовольняючи позовні вимоги частково, суди попередніх інстанцій виходили з того, що Генеральною прокуратурою України надано відповідь не по суті звернення, оскільки у ній відсутня інформація щодо перевірки фактів, викладених позивачем у заяві від 15 серпня 2016 року.
Верховний Суд погоджується з такими висновками судів і вважає їх такими, що зроблені з дотриманням норм матеріального та процесуального права з огляду на наступне.
Згідно частини 2 статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 40 Конституції України встановлено, що усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.
Питання практичної реалізації громадянами України наданого їм Конституцією України права на звернення регулює Закон України «Про звернення громадян» від 02 жовтня 1996 року №393/96-ВР.
Відповідно до статті 1 цього Закону, громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.
Згідно статті 4 Закону України «Про звернення громадян», до рішень, дій (бездіяльності), які можуть бути оскаржені, належать такі у сфері управлінської діяльності, внаслідок яких: порушено права і законні інтереси чи свободи громадянина (групи громадян); створено перешкоди для здійснення громадянином його прав і законних інтересів чи свобод; незаконно покладено на громадянина які-небудь обов'язки або його незаконно притягнуто до відповідальності.
Відповідно до частини 3 статті 3 Закону України «Про звернення громадян», заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.
В силу статті 7 Закону України «Про звернення громадян», звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.
Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.
Згідно статті 18 Закону України «Про звернення громадян», громадянин, який звернувся із заявою чи скаргою до органів державної влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, об'єднань громадян, засобів масової інформації, посадових осіб, має право: особисто викласти аргументи особі, що перевіряла заяву чи скаргу, та брати участь у перевірці поданої скарги чи заяви; знайомитися з матеріалами перевірки; подавати додаткові матеріали або наполягати на їх запиті органом, який розглядає заяву чи скаргу; бути присутнім при розгляді заяви чи скарги; користуватися послугами адвоката або представника трудового колективу, організації, яка здійснює правозахисну функцію, оформивши це уповноваження у встановленому законом порядку; одержати письмову відповідь про результати розгляду заяви чи скарги; висловлювати усно або письмово вимогу щодо дотримання таємниці розгляду заяви чи скарги; вимагати відшкодування збитків, якщо вони стали результатом порушень встановленого порядку розгляду звернень.
Разом з тим, пунктами 1, 5, 6 та 9 частини 1 статті 19 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об'єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов'язані: об'єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги; забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв'язку з заявою чи скаргою рішень; письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення; не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам.
Частиною 1 статті 20 Закону України «Про звернення громадян» передбачено, що звернення розглядаються і вирішуються у термін не більше одного місяця від дня їх надходження, а ті, які не потребують додаткового вивчення, - невідкладно, але не пізніше п'ятнадцяти днів від дня їх отримання. Якщо в місячний термін вирішити порушені у зверненні питання неможливо, керівник відповідного органу, підприємства, установи, організації або його заступник встановлюють необхідний термін для його розгляду, про що повідомляється особі, яка подала звернення. При цьому, загальний термін вирішення питань, порушених у зверненні, не може перевищувати сорока п'яти днів.
Як встановлено судами попередніх інстанцій, позивач звернувся до відповідача із заявою від 15 серпня 2016 року, в якій повідомив про недоліки у роботі  Генеральної прокуратури України, відповідно до положень статті 3 Закону України «Про звернення громадян», які полягають в тому, що уповноважені представники Генеральної прокуратури України роблять у судах неправдиві заяви щодо відсутності зауважень суддів Окружного адміністративного суду міста Києва до представників відповідача у судових засіданнях.
При цьому, відповідь Генеральної прокуратури України від 29 серпня 2016 року  № 05/3-14050/10 не містить вирішення питання про усунення недоліків у роботі установи та не містить повідомлення про перевірку фактів, визначених позивачем у заяві від 15 серпні 2016 року.
Водночас, позивачем зазначено, що Генеральною прокуратурою України порушено право позивача особисто викласти аргументи особі, що перевіряла скаргу, відповідно до статті 18 Закону України «Про звернення громадян», тобто,  аргументи,  які позивач мав намір подати особі, що перевіряла скаргу ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року, а тому розгляд скарги не знайшов свого обґрунтованого вирішення.
Однак, відповідачем зазначено, що за результатами розгляду вказаного звернення, Генеральною прокуратурою України 29 серпня 2016 року надано відповідь ОСОБА_1 за № 05/3-14050-10. Зокрема, автору звернення повідомлено про те, що його доводи про притягнення представників Генеральної прокуратури України у зазначених спорах до відповідальності, у зв'язку з тим, що судом їм робилися зауваження, перевірялися із витребуванням технічних записів судових засідань, за наслідком розгляду яких, встановлено, що будь-яких заходів процесуального примусу, передбачених статтею 269 КАС України, судом до представників не застосовувалося, а тому підстав для притягнення їх до відповідальності не встановлено.
В той же час, як вірно зазначено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 у зверненні від 15 серпня 2016 року просив саме провести перевірку щодо зауважень суддів Окружного адміністративного суду міста Києва представникам Генеральної прокуратури України у судових засіданнях.
Таким чином, позивач у своєму зверненні порушував саме питання зазначення суддями Окружного адміністративного суду міста Києва зауважень представникам Генеральної прокуратури України, а не факт застосування до представників Генеральної прокуратури заходів процесуального примусу.
Однак, відповідачем надано відповідь з посиланням на те, що у вищевказаних справах,  про які зазначав позивач, передбачених статтею 269 КАС України, будь-яких заходів процесуального примусу судом до представників не застосовувалося.
Згідно пункту 7.1 Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому в органах прокуратури України, затвердженої наказом Генерального прокурора України від 27 грудня 2014  року № 9гн, звернення громадян, запити, звернення народних депутатів України, депутатів місцевих рад вважаються розглянутими та знімаються з контролю, якщо порушені в них питання перевірено у повному обсязі, вжито необхідних заходів та надано вичерпну письмову відповідь згідно з чинним законодавством.
З огляду на зазначене, відповідь Генеральної прокуратури України від 29 серпня 2016 року  № 05/3-14050/10 надана не по суті звернення позивача від 15 серпня 2016 року, оскільки в ній відсутня інформація щодо перевірки фактів, викладених позивачем у заяві від 15 серпня 2016 року, саме в частині зазначення суддями Окружного адміністративного суду міста Києва зауважень представникам Генеральної прокуратури України.
Таким чином, враховуючи відсутність у листі Генеральної прокуратури України відповідей на поставлені ОСОБА_1 питання, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про визнання протиправною бездіяльності відповідача, яка полягає у ненаданні в повному обсязі відповіді на заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№ 39) та зобов'язання відповідача повторно розглянути його заяву.
Щодо доводів відповідача з приводу того, що повноту, законність, обґрунтованість та своєчасність відповідей на заяви ОСОБА_1 підтверджено постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29 червня 2016 року в адміністративній справі № 826/5513/16, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 вересня 2016 року, та постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 22 листопада 2016 року в адміністративній справі № 826/8888/16, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2017 року, суди попередніх інстанцій прийшли обґрунтованого висновку про їх безпідставність та неналежність, оскільки в межах зазначених справ розглядалися інші заяви ОСОБА_1
Крім цього, Верховний Суд вважає безпідставними доводи відповідача з приводу того, що суди попередніх інстанцій приймаючи рішення по даній справі,  неправомірно вийшли за межі позовних вимог, з огляду на наступне.
Згідно частини 2 статті 11 КАС України, суд може вийти за межі позовних вимог в разі, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять.
Відповідно до статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, ратифікованої Україною Законом №475/97-ВР від 17 липня 1997 року, кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.
Обираючи спосіб захисту порушеного права, слід зважати й на його ефективність з точки зору статті 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Таким чином, суть цієї статті зводиться до вимоги надати заявникові такі міри правового захисту на національному рівні, що дозволили б компетентному державному органові розглядати по суті скарги на порушення положень Конвенції й надавати відповідний судовий захист, хоча держави - учасники Конвенції мають деяку свободу розсуду щодо того, яким чином вони забезпечують при цьому виконання своїх зобов'язань. Крім того, Суд указав на те, що за деяких обставин вимоги статті 13 Конвенції можуть забезпечуватися всією сукупністю засобів, що передбачаються національним правом.
Стаття 13 вимагає, щоб норми національного правового засобу стосувалися сутності «небезпідставної заяви» за Конвенцією та надавали відповідне відшкодування. Зміст зобов'язань за статтею 13 також залежить від характеру скарги заявника за Конвенцією. Тим не менше, засіб захисту, що вимагається згаданою статтею повинен бути «ефективним» як у законі, так і на практиці, зокрема, у тому сенсі, щоб його використання не було ускладнене діями або недоглядом органів влади відповідної держави (пункт 75 рішення Європейського суду з прав людини у справі «Афанасьєв проти України» від 5 квітня 2005 року (заява № 38722/02)).
Отже, «ефективний засіб правого захисту», у розумінні статті 13 Конвенції, повинен забезпечити поновлення порушеного права і одержання особою бажаного результату; винесення рішень, які не призводять безпосередньо до змін в обсязі прав та забезпечення їх примусової реалізації, не відповідає розглядуваній міжнародній нормі.
З огляду на зазначене, суди попередніх інстанцій прийшли правомірного висновку про необхідність вийти за межі позовних вимог та визнати протиправною бездіяльність відповідача, яка полягає у ненаданні в повному обсязі відповіді на заяву ОСОБА_1 від 15 серпня 2016 року (№ 39), а також, зобов'язати повторно розглянути дану заяву.
Аналізуючи обставини справи та норми чинного законодавства, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про часткову обґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та наявність правових підстав для їх часткового задоволення.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для  скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.                                                                                                                                                                                                                                                                                
Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України залишити без задоволення.
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 23 грудня 2016 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 28 лютого 2017 року у цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                М.І. Смокович 
Судді                                                                                          О.В. Білоус
                                                                                                              Т.Г. Стрелець