П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
25 квітня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 552/9255/15-а
Провадження № 11-168апп18
 
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І.В.,
суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О.С., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М., Ткачука О.С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
 
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року (у складі колегії суддів Шевчук О. А., Зуєвої Л. Є., Федусика А. Г.) у справі № 522/9255/15-а за позовом ОСОБА_3 до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області, Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест», третя особа - реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області, за участю прокуратури Одеської області, про визнання протиправним і скасування рішення та державної реєстрації права оренди земельної ділянки,
УСТАНОВИЛА:
У травні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Затоківської селищної ради Білгород-Дністровської міської ради Одеської області (далі - Затоківська селищна рада), Товариства з обмеженою відповідальністю «Укрбудінвест» (далі -ТОВ «Укрбудінвест»), третя особа - реєстраційна служба Білгород-Дністровського міськрайонного управління юстиції в Одеській області (далі - реєстраційна служба Білгород-Дністровського МРУЮ), за участю прокуратури Одеської області, у якому просив: 
- визнати протиправним та скасувати рішення Затоківської селищної ради від 07 жовтня 2004 року № 1183 «Про надання земельної ділянки ТОВ «Укрбудінвест» для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату в Лиманському курортному районі смт Затока»;
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки загальною площею 35,034 га, укладений 22 жовтня 2004 року між Затоківською селищною радою та ТОВ «Укрбудінвест», для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату в Лиманському курортному районі смт Затока терміном на 25 років;
- скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, яку проведено 28 жовтня 2004 року, на підставі договору оренди, зареєстрованого в Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах».
На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що оскаржуване рішення Затоківської селищної ради прийняте з порушенням норм чинного на той період законодавства, у зв'язку із чим є недійсним укладений на підставі нього договір оренди земельної ділянки та державна реєстрація цього договору.
Приморський районний суд м. Одеси постановою від 15 червня 2015 року позов задовольнив. Визнав протиправним та скасував рішення Затоківської селищної ради № 1183 від 07 жовтня 2004 року «Про надання земельної ділянки ТОВ «Укрбудінвест» для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату в Лиманському курортному районі смт Затока». Визнав недійсним договір оренди земельної ділянки від 22 жовтня 2004 року і скасував державну реєстрацію права оренди земельної ділянки.
Одеський апеляційний адміністративний суд постановою від 23 вересня 2015 року скасував судове рішення першої інстанції та прийняв нове рішення, яким провадження в частині позовних вимог про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 22 жовтня 2004 року закрив. У задоволенні решти позовних вимог суд відмовив.
Закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 22 жовтня 2004 року, суд апеляційної інстанції керувався тим, що спори, пов'язані з укладенням, зміною, виконанням і розірванням усіх господарських договорів між суб'єктами господарювання й органами державної влади, місцевого самоврядування, зокрема, договори про передачу державного або комунального майна в оренду, мають вирішуватися в порядку господарського судочинства. У решті позовних вимог суд керувався тим, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів.
У жовтні 2015 року ОСОБА_3звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування постанови Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 року й просив залишити в силі постанову Приморського районного суду м. Одеси від 15 червня 2015 року.
На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначив, що внаслідок прийняття Затоківською селищною радою спірного рішення, обмежено його право на безоплатну приватизацію земельної ділянки, та як наслідок, створено перешкоди в набутті ним права власності в порядку, встановленому законом. Стосовно позовних вимог, провадження в яких закрито, позивач указував, що вони є похідними та спрямовані на відновлення порушеного оскаржуваним рішенням його права на безоплатну приватизацію, тобто цей спір є цивільним.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 21 жовтня 2015 року відкрив касаційне провадження за зазначеною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 17 січня 2018 року прийняв касаційну скаргу до провадження, а ухвалою від 14 лютого 2018 року передав вказану вище справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує рішення суду апеляційної інстанції з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи про оскарження судового рішення апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції, перевіривши матеріали справи й заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків.
Відповідно до ч. 1 ст. 341 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Як установлено судами попередніх інстанцій та вбачається з матеріалів справи, позивач 18 лютого 2015 року звернувся до Затоківської селищної ради із заявою про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва, що розташована у Лиманському районі смт Затоки міста Білгорода-Дністровського Одеської області, орієнтовною площею 0,1 га. До заяви позивач додав ситуаційну схему, на якій зображене бажане місце розташування земельної ділянки.
20 лютого 2015 року за результатами розгляду поданої ОСОБА_3 заяви, Затоківська селищна рада відмовила позивачу в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення зазначеної земельної ділянки, оскільки ця ділянка розташована в межах іншої земельної ділянки загальною площею 34,6492 га, наданої в користування на умовах оренди ТОВ «Укрбудінвест».
20 лютого 2015 року в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» позивач звернувся до Затоківської селищної ради з проханням надати копію рішення цієї селищної ради, яким ТОВ «Укрбудінвест» надано в користування земельну ділянку загальною площею 34,6492 га, розташовану в Лиманському районі смт Затоки м. Білгорода-Дністровського Одеської області. Просив надати копії документів, що стали підставою для прийняття зазначеного рішення та договору оренди земельної ділянки між Затоківською селищною радою та ТОВ «Укрбудінвест» з додатковими угодами, якщо такі укладались.
Затоківська селищна рада 23 лютого 2015 року відповідно до Закону України «Про доступ до публічної інформації» надала позивачу копії: свого рішення № 1183 «Про надання земельної ділянки ТОВ «Укрбудінвест» для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату в Лиманському курортному районі смт Затока»; проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки; договору оренди земельної ділянки від 22 жовтня 2004 року; додаткової угоди про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 28 квітня 2005 року; додаткової угоди про внесення змін до договору оренди земельної ділянки від 18 липня 2007 року.
З наданих документів позивачу стало відомо, що ТОВ «Укрбудінвест» було укладено договір на складання проекту землеустрою № 236 від 01 вересня 2004 року, однак висновки про погодження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, отримання яких передбачено ч. 6 ст. 123 Земельного кодексу України, надані відповідними органами до 01 вересня 2004 року, тобто до замовлення робіт з розроблення самого проекту землеустрою. А тому, на думку позивача, укладення в подальшому договору оренди земельної ділянки відбулось з порушення чинного законодавства.
Вважаючи рішення Затоківської селищної ради протиправним, позивач звернувся до суду з відповідним адміністративним позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів. 
Згідно зі ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Європейський суд з прав людини у п. 24 рішення від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що «фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у п. 1 ст. 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС України (в цьому випадку й далі- у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Відповідно до ч. 2 ст. 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Спором адміністративної юрисдикції у розумінні п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
За правилами п. 1 ч. 2 ст. 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб'єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб'єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України).
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій, чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий  спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.
Предметом спору в цій справі є рішення органу місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки в оренду юридичній особі, яка, на думку позивача, набула таке право оренди неправомірно, оскільки юридична особа, користуючись спірною земельною ділянкою на умовах оренди, порушує його право на безоплатне отримання у власність частини (0,10 га) цієї земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для індивідуального дачного будівництва відповідно до ч. 6 ст. 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
Слід зазначити, що спір набуває ознак публічно-правового за умов не лише наявності серед суб'єктів спору публічного органу чи посадової особи, а й здійснення ним (ними) у цих відносинах владних управлінських функцій.
Відповідно до ст. 5 ЗК України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) одним із принципів земельного законодавства є забезпечення рівності права власності на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у справі, яка розглядається, орган місцевого самоврядування, реалізуючи право розпорядження земельною ділянкою, відповідно до ст. 5 ЗК України має рівні права з громадянами та юридичними особами, з якими він вступає у відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею, тобто є рівноправним суб'єктом земельних відносин. У цьому спорі учасники земельних правовідносин не підпорядковані один одному, а отже, суб'єкт владних повноважень - орган місцевого самоврядування - владних управлінських функцій не здійснював.
Аналогічну правову позицію щодо застосування зазначених норм процесуального права висловлено Верховним Судом України, зокрема, у постанові від 01 жовтня 2013 року у справі № 21-345а13, і Велика Палата Верховного Суду не вбачає правових підстав відступати від неї.
При цьому ВеликаПалата Верховного Суду зауважує, що суд апеляційної інстанції, закриваючи провадження у справі в частині позовних вимог ОСОБА_3 про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки помилково зазначив, що в цій частині спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства без врахування суб'єктного складу правовідносин, оскільки спір виник між фізичною особою, органом місцевого самоврядування та юридичною особою.
За таких підстав ВеликаПалата Верховного Суду зазначає, що цей спір має вирішуватись в порядку цивільного судочинства, виходячи з наступного.
Відповідно до ст. 1 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України у редакції, чинній на час прийняття рішень) завданням цивільного судочинства є справедливий неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних прав з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.
За правилами п. 1 ч. 1 ст. 15 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.
Відповідно до ст. 15 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Згідно з п. 10 ч. 1 ст. 16 ЦК України одним зі способів захисту цивільних прав та інтересів може бути визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.
Аналіз зазначених обставин справи дає підстави Великій Палаті Верховного Суду вважати, що спір у цій справі не пов'язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів місцевого самоврядування, а стосується захисту його приватних інтересів шляхом припинення цивільних прав і обов'язків іншої особи.
Зазначене унеможливлює оцінку відносин сторін у цій справі як таких, що ґрунтуються на управлінських чи контролюючих функціях однієї сторони стосовно іншої, отже, ця справа не має визначених КАС України ознак адміністративного позову. 
З огляду на наведене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, і вважає такі висновки суду апеляційної інстанції помилковими, оскільки цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також визнання недійсним договору оренди, укладеного на підставі такого незаконного рішення. 
Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 354 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку частково і закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених ст. 238 КАС України, а саме якщо справу не належить розглядами за правилами адміністративного судочинства.
Частиною 1 ст. 239 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) визначено, що якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої п. 1 ч.1 ст. 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ.
Статтею 351 КАС України закріплено, що підставами для (…) зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 238, 239, 341, 342, 345, 349, 351, 354 - 356, 359 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 рокув частині позовних вимог ОСОБА_3 про визнання протиправним та скасування рішення Затоківської селищної ради Білгорода-Дністровської міської ради Одеської області від 07 жовтня 2004 року № 1183 «Про надання земельної ділянки ТОВ «Укрбудінвест» для реконструкції, експлуатації та обслуговування пансіонату в Лиманському курортному районі смт Затока» та скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки з кадастровим номером НОМЕР_1, яку проведено 28 жовтня 2004 року на підставі договору оренди, зареєстрованого в Білгород-Дністровському міському відділі Одеської регіональної філії Державного підприємства «Центр державного земельного кадастру при Державному комітеті України по земельних ресурсах», - скасувати, а провадження у справі в цій частині закрити.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 вересня 2015 рокуу цій справі в частині закриття провадження за позовною вимогою ОСОБА_3 про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 22 жовтня 2004 року - змінити шляхом виключення з мотивувальної частини судового рішення посилання на право звернення до суду з цією вимогою в порядку господарського судочинства, в іншій частині постанову - залишити без змін.
Роз'яснити позивачу право на звернення до суду в порядку цивільного судочинства.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І.В. Саприкіна
Судді: | | |
| Н.О. Антонюк     С.В. Бакуліна     Д.А. Гудима     В.І. Данішевська     О.С. Золотніков      В.С. Князєв     Л.М. Лобойко | | Н.П. Лященко     О.Б. Прокопенко     О.М. Ситнік     О.С. Ткачук     В.Ю. Уркевич     О.Г. Яновська