П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
 
12 квітня 2018 року
м. Київ
 
Справа № 820/11591/15
Провадження № 11-239апп18
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів: Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року (суддя Мельников Р. В.) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року (у складі колегії суддів Старосуда М. І., Лях О. П., Яковенка М. М.) у справі за позовом ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб відділу запровадження процедури тимчасової адміністрації та ліквідації департаменту врегулювання неплатоспроможності банків, треті особи: Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК» в особі відділення № 11 «Харківське регіональне управління» ПАТ «АКТАБАНК», Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК», про зобов'язання вчинити певні дії та стягнення суми,
УСТАНОВИЛА:
У грудні 2015 року ОСОБА_3 звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб (далі - Фонд), уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб відділу запровадження процедури тимчасової адміністрації та ліквідації департаменту врегулювання неплатоспроможності банків (далі - уповноважена особа Фонду), треті особи: Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК» в особі відділення № 11 «Харківське регіональне управління» ПАТ «АКТАБАНК», Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК»(далі - ПАТ «АКТАБАНК»),у якому з урахуванням уточнень позовних вимог просив: 
- зобов'язати Уповноважену особу Фонду внести ОСОБА_3 до списку вкладників за договорами банківського вкладу ПАТ «АКТАБАНК»;
- стягнути з Фонду на користь ОСОБА_3 гарантовану суму відшкодування вкладу разом із нарахованими процентами в розмірі 199 тис. 324 грн за банківським вкладом на депозитному рахунку НОМЕР_1, який відкритий у ПАТ «АКТАБАНК» згідно договору банківського вкладу «Універсальний» від 05 серпня 2014 року № В11-0571/Т630507.
Обґрунтовуючи позовні вимоги, ОСОБА_3 зазначив, що має право на отримання відшкодування за вкладами за рахунок коштів Фонду та здійснення виплати гарантованої суми відшкодування, а відмова у розгляді його звернень щодо повернення коштів з його депозитного рахунку порушує право позивача, гарантоване Законом України від 23 лютого 2012 року № 4452-VI «Про систему гарантування вкладів фізичних осіб» (далі - Закон № 4452-VI).
Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 11 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року, закрив провадження в цій справі на підставі п. 1 ч.1 ст. 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у редакції, чинній на момент постановлення вказаних ухвал, оскільки справа не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Суди зазначили, що заявлені вимоги підлягають розгляду за правилами господарського судочинства.
У червні 2016 року ОСОБА_3 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою про скасування ухвали Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року та ухвали Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року і направлення справи на продовження розгляду до суду першої інстанції, оскільки за своїм характером цей спір є публічно-правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 10 червня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою.
 
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів» (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції. 
Відповідно до підп. 4 п. 1 розд. VII «Перехідні положення» КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 27 лютого 2018 року вказану вище справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду в порядку, визначеному ч. 6 ст. 346 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII), оскільки учасник справи оскаржує судові рішення першої та апеляційної інстанцій з підстави порушення правил предметної юрисдикції.
Частиною 6 ст. 346 КАС України встановлено, що справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду в усіх випадках, коли учасник справи оскаржує судові рішення з підстав порушення правил предметної підсудності.
Як убачається з матеріалів справи і встановлено судами першої та апеляційної інстанцій, 05 серпня 2014 року між ОСОБА_3 та ПАТ «АКТАБАНК» було укладено договір банківського вкладу у сумі 193 тис. грн.
На підставі постанови правління Національного банку України від 15 січня 2015 року № 19 «Про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію ПАТ «АКТАБАНК» 16 січня 2015 року виконавча дирекція Фонду прийняла рішення № 6 «Про початок процедури ліквідації ПАТ «АКТАБАНК» та призначення уповноваженої особи Фонду на ліквідацію банку», згідно з яким розпочала процедуру ліквідації банку і виплату коштів вкладникам цього банку, про що в газеті «Голос України» від 22 січня 2015 року № 10 було опубліковано відповідне оголошення.
16 лютого 2015 року ОСОБА_3 направив на ім'я уповноваженої особи Фонду заяву, в якій просив включити його до переліку вкладників за договорами банківського вкладу ПАТ «АКТАБАНК» та повідомити коли він зможе отримати кошти з його депозитного рахунку. Проте ані уповноваженою особою Фонду, ані Фондом не надано позивачу відповіді на цю заяву та не виплачено належні йому кошти.
Указані обставини стали підставою для звернення ОСОБА_3до суду з адміністративним позовом на захист порушених, на його думку, прав та інтересів.
Дослідивши доводи касаційної скарги щодо оскарження судових рішень першої та апеляційної інстанцій з підстав порушення правил предметної юрисдикції, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення та перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке. 
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
В обсязі конкретних обставин цієї справи зміст (суть) спірних правовідносин обмежується встановленням реальної правової природи відносин, що виникли між позивачем, Фондом та уповноваженою особою Фонду, визначення яких залежить від з'ясування прав позивача, статусу Фонду, мети його створення, завдань, поставлених перед ним, повноважень та обов'язків Фонду і його уповноважених осіб, функцій, які на нього покладаються.
Акти, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до ч. 1 і 2 ст. 55 Конституції України. Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Статтею 6 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішень) установлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України(у редакції, чинній на час прийняття рішень) справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

За змістом п. 7 ч. 1 ст. 3 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішень) суб'єктом владних повноважень є, зокрема, будь-який суб'єкт при здійсненні ним владних управлінських функцій.
Частинами 1 та 2 ст. 17 КАС України(у редакції, чинній на час прийняття рішень) передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на: правовідносини, що виникають у зв'язку зі здійсненням суб'єктом владних повноважень владних управлінських функцій; публічно-правові спори, зокрема, на спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Законом № 4452-VI (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлені правові, фінансові та організаційні засади функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, порядок виплати Фондом відшкодування за вкладами, і цей Закон є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин.
За змістом ст. 3 Закону № 4452-VI Фонд є установою, що виконує спеціальні функції у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку. Фонд є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, яке є об'єктом права державної власності і перебуває у його господарському віданні. 
Згідно із ч. 1 ст. 4 Закону № 4452-VI, основним завданням Фонду є забезпечення функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку.
Для цього Фонд наділено відповідними функціями, передбаченими ч. 2 ст. 4 Закону № 4452-VI, серед яких, зокрема, ведення реєстру учасників Фонду; здійснення заходів щодо організації виплат відшкодувань за вкладами в разі прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку; здійснення заходів щодо інформування громадськості про функціонування системи гарантування вкладів фізичних осіб, захисту прав та охоронюваних законом інтересів вкладників, підвищення рівня фінансової грамотності населення відповідно до цього Закону.
 
Крім того, відповідно до ст. 6 Закону № 4452-VI Фонд наділено повноваженнями видавати нормативно-правові акти, що підлягають державній реєстрації у порядку, встановленому законодавством, з питань, віднесених до його повноважень, які є обов'язковими до виконання банками, юридичними та фізичними особами.
За змістом п. 17 ч. 1 ст. 2 цього Закону уповноважена особа Фонду - це працівник Фонду, який від імені Фонду та в межах повноважень, передбачених цим Законом та/або делегованих Фондом, виконує дії із забезпечення виведення банку з ринку під час здійснення тимчасової адміністрації неплатоспроможного банку та/або ліквідації банку.
За приписами ч. 1 ст. 54 Закону № 4452-VI,рішення, що приймаються відповідно до цього Закону Національним банком України, Фондом, працівниками Фонду, що виконують функції, передбачені цим Законом, у тому числі у процесі здійснення тимчасової адміністрації, ліквідації банку, виконання плану врегулювання, можуть бути оскаржені до суду.
Таким чином, нормативно-правове регулювання статусу Фонду та його місце в системі гарантування вкладів фізичних осіб дозволяє зробити висновки, що Фонд є суб'єктом публічного права, створений з метою реалізації публічних інтересів держави у сфері гарантування вкладів фізичних осіб та виведення неплатоспроможних банків з ринку, здійснює нормативне регулювання, тобто наділений владними управлінськими функціями та є суб'єктом владних повноважень у розумінні КАС України. 
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції, з чим погодився й суд апеляційної інстанції, керувався правовою позицією, викладеною в постанові Верховного Суду України від 15 червня 2016 року у справі № 826/20410/14, відповідно до якої, з посиланням на норми Закону України від 14 травня 1992 року № 2343-XII «Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом» (далі - Закон № 2343-ХІІ) та приписи ст. 12 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) було вказано, що на спори, які виникають на стадії ліквідації (банкрутства) банку, не поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
Велика Палата Верховного Суду вважає за необхідне відступити від висновку Верховного Суду України в цій справі з огляду на таке.
Нормами Закону № 2343-XII визначено умови та порядок відновлення платоспроможності боржника чи визнання його банкрутом і застосування ліквідаційної процедури з метою повного або часткового задоволення вимог кредиторів.
У ч. 3 ст. 2 цього Закону встановлено, що законодавство про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом при розгляді судом справи про визнання неплатоспроможним (банкрутом) банку застосовується з урахуванням норм законодавства про банки і банківську діяльність.
З аналізу норм законодавства, яке регулює питання ліквідації боржників через їх неплатоспроможність, випливає, що в будь-якому разі учасником спору в процесі ліквідації певного суб'єкта є цей суб'єкт, тобто боржник.
Згідно зі ст. 1 Закону № 2343-ХІІ учасники у справі про банкрутство - це сторони, забезпечені кредитори, арбітражний керуючий (розпорядник майна, керуючий санацією, ліквідатор), власник майна (орган, уповноважений управляти майном) боржника, державний орган з питань банкрутства, Фонд державного майна України, представник органу місцевого самоврядування, представник працівників боржника, уповноважена особа засновників (учасників, акціонерів) боржника, а також у випадках, передбачених цим Законом, інші особи, які беруть участь у провадженні у справі про банкрутство. Всі перелічені особи в той чи інший спосіб є учасникам певних правовідносин, у яких бере участь безпосередньо боржник.
Разом з тим правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банку-боржника.
Учасниками цих правовідносин є виключно вкладники та Фонд, і саме в них виникають відповідні права та обов'язки.
Банк, який ліквідується, жодним чином не впливає на той факт, чи буде особу включено до переліку тих, хто має право на відшкодування за рахунок коштів Фонду. Це питання відповідно до норм Закону № 4452-VI вирішує виключно Фонд. 
Так, згідно з ч. 1, 2 ст. 26 Закону № 4452-VIФонд гарантує кожному вкладнику банку відшкодування коштів за його вкладом. Фонд відшкодовує кошти в розмірі вкладу, (…), але не більше суми граничного розміру відшкодування коштів за вкладами, (…). Сума граничного розміру відшкодування коштів за вкладами не може бути меншою 200000 гривень. 
Вкладник набуває право на одержання гарантованої суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок коштів Фонду в межах граничного розміру відшкодування коштів за вкладами після прийняття рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку.
Відповідно до ст. 27 Закону № 4452-VIуповноважена особа Фонду складає перелік вкладників та визначає розрахункові суми відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду відповідно до вимог цього Закону (…). 
Уповноважена особа Фонду протягом трьох днів з дня отримання Фондом рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку формує повний перелік вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, із визначенням сум, що підлягають відшкодуванню.
Протягом шести днів з дня отримання Фондом рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку виконавча дирекція Фонду затверджує реєстр вкладників для здійснення виплат відповідно до наданого уповноваженою особою Фонду переліку вкладників. Фонд публікує оголошення про відшкодування коштів вкладникам у газетах «Урядовий кур'єр» або «Голос України» та на своїй офіційній сторінці в мережі Інтернет не пізніше ніж через сім днів з дня отримання Фондом рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію банку.
Уповноважена особа Фонду протягом трьох днів з дня отримання Фондом рішення про відкликання банківської ліцензії та ліквідацію формує перелік вкладників, кошти яких не підлягають відшкодуванню Фондом відповідно до частини четвертої ст. 26 цього Закону.
 
Відповідно до ч. 1 ст. 28 Закону № 4452-VIФонд розпочинає виплату відшкодування коштів вкладникам, їх уповноваженим представникам чи спадкоємцям у національній валюті України з наступного робочого дня після затвердження виконавчою дирекцією Фонду реєстру вкладників для здійснення виплат гарантованої суми відшкодування.
Отже правовідносини між Фондом і вкладниками, які претендують на отримання гарантованого відшкодування за рахунок коштів Фонду, складаються без участі банку-боржника і не породжують прав та обов'язків для банку.
Саме тому у ч. 8 ст. 36 Закону № 4452-VI зазначено, що дія Закону № 2343-ХІІ на банки не поширюється.
Таким чином, відсутні підстави вважати, що правовідносини між вкладниками та Фондом щодо формування переліку осіб, які мають право на відшкодування вкладів за рахунок коштів Фонду, складаються за участі банку. Тому ці правовідносини не стосуються безпосередньо процедури ліквідації банку. Юридичний факт неплатоспроможності банку є лише підставою для виникнення правовідносин щодо відшкодування вкладникам їх вкладів за рахунок коштів Фонду, проте процес ліквідації має окремий перебіг і не впливає на обсяг відшкодування вкладникам.
Наведене свідчить, що спір стосовно права на відшкодування вкладів фізичних осіб за рахунок коштів Фонду є публічно-правовим і не є спором у зв'язку з процесом ліквідації банку, а має окремий характер і стосується виконання окремої владної функції Фонду, а саме організації виплат відшкодувань за вкладами (п. 4 ч. 2 ст. 4 Закону № 4452-VI).
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що до цих спорів немає підстав застосовувати приписи ст. 12 ГПК України та поширювати на такі спори юрисдикцію господарських судів.
Частиною 2 ст. 6 Конституції України визначено, що органи судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.
Закон України від 07 грудня 2000 року № 2121-ІІІ «Про банки та банківську діяльність» (далі - Закон № 2121-ІІІ) і Закон № 4452-VI є основними правовими актами в регулюванні відносин щодо визнання банку неплатоспроможним.
У разі наявності суперечності між нормами законів, що мають однакову юридичну силу, застосуванню підлягає той з них, який прийнято пізніше.
Системний аналіз викладених норм дає підстави констатувати, що Закон № 4452-VI є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин і прийнятий пізніше від Закону № 2343-ХІІ. НормиЗакону № 2121-ІІІ як додаткові до Закону № 2343-ХІІ не враховуються, а тому й сам Закон № 2343-ХІІ не може застосовуватись до спірних правовідносин.
З огляду на зазначені норми матеріального та процесуального права перевірка законності дій та рішень посадової особи Фонду щодо виконання покладених на неї владних управлінських функцій у сфері реалізації публічних інтересів держави не регулюється нормами Закону № 2121-ІІІ відповідно до прямого припису ч. 8 ст. 36 Закону № 4452-VI, який є спеціальним щодо таких правовідносин, а тому підстави для розгляду цієї справи в порядку господарського судочинства відсутні. 
Зважаючи на викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що Закон № 4452-VI є спеціальним у регулюванні спірних правовідносин і відповідно до цього Закону Фонд є державною спеціалізованою установою, що виконує функції державного управління у сфері гарантування вкладів фізичних осіб, уповноважена особа Фонду у цьому випадку виконує від імені Фонду делеговані ним повноваження щодо гарантування вкладів фізичних осіб, а тому спір стосовно формування переліку вкладників, які мають право на відшкодування коштів за вкладами за рахунок Фонду, та затвердження реєстру вкладників для здійснення гарантованих виплат є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів. 
Таким чином висновок суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття рішень), є помилковим.
Згідно з п. 2 ч. 1 ст. 349 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
 
Відповідно до ч. 1 ст. 353 КАС України (у редакції Закону № 2147-VIII) підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на продовження розгляду є (…) порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (…) суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Ураховуючи викладене та керуючись ст. 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України(у редакції Закону № 2147-VIII), Велика Палата Верховного Суду 
ПОСТАНОВИЛА :
Касаційну скаргу ОСОБА_3 задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 11 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2016 року скасувати.
Справу за позовом ОСОБА_3 до Фонду гарантування вкладів фізичних осіб, уповноваженої особи Фонду гарантування вкладів фізичних осіб відділу запровадження процедури тимчасової адміністрації та ліквідації департаменту врегулювання неплатоспроможності банків, треті особи: Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК» в особі відділення № 11 «Харківське регіональне управління» ПАТ «АКТАБАНК», Публічне акціонерне товариство «АКТАБАНК», про зобов'язання вчинити певні дії та стягнення суми - направити для продовження розгляду до Харківського окружного адміністративного суду.
 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач І.В. Саприкіна
Судді:                                               
Н. О. Антонюк Л. М. Лобойко 
С. В. Бакуліна Н. П. Лященко
В. В. Британчук     О. Б. Прокопенко
Д. А. Гудима   Л. І. Рогач
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
О. С. Золотніков В. Ю. Уркевич
О. Р. Кібенко   О. Г. Яновська
В.С. Князєв