ПОСТАНОВА
Іменем України

19 квітня 2018 року 
Київ
справа №800/308/17
адміністративне провадження №А/9901/123/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
Головуючого судді: Васильєвої І.А.,  
суддів: Пасічник С.С., Юрченко В.П.,   
розглянувши в порядку письмового провадження заяву Громадської організації «Жити чесно» про перегляд ухвали Вищого адміністративного суду України від 1 серпня 2017 року у справі № 800/308/17 (про відмову у відкритті провадження у справі) за позовом Громадської організації «Жити чесно» до Верховної Ради України   про визнання протиправними дії, скасування рішення, та зобов'язання вчинити певні дії, -

ВСТАНОВИВ:

27 липня 2017 року Громадська організація Жити чесно (далі - ГО «Жити чесно») звернулась до Вищого адміністративного суду України з позовною заявою до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), в якій просила суд:
-          визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийняття рішення про повернення до розгляду Проекту Закону  про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року та скасувати рішення про повернення до розгляду Проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року;
-          визнати протиправними дії Верховної Ради України щодо прийняття рішення про направлення на повторне перше читання Проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року, та скасувати рішення про направлення на повторне перше читання Проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилання відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року;
-          визнати відхиленим Проект Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року у відповідності до ч. 1 статті 107 Закону України «Про регламент Верховної Ради України» (арк. справи 6-12).
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розгляд Законопроекту № 4497 здійснювався з порушенням:

1. Конституції України (ст. 85 Конституції України, яка передбачає прийняття законів, та дій відповідача в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України; статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади повинні діяти лише в межах та на підставі наданих повноважень; статей 76, 84 та 91 Конституції, в частині порушення порядку голосування народними депутатами ВР України за законопроект;
2. Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (статті 26 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент) в частині недотримання порядку реєстрації народних депутатів; статті 55 Регламенту, в частині ведення стенограми та видання стенографічного бюлетеня пленарного засідання, та статті 47 Регламенту в частині недотримання порядку голосування народними депутатами за законопроект).
Позивач зазначив, що предметом цієї позовної заяви не є визнання неконституційним Законопроекту № 4497, або Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21.04.2016 року, який не прийнятий, а предметом позовної заяви є визнання протиправними дій Верховної Ради України під час розгляду проекту Закону України про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж) № 4497 від 21 квітня 2016 року, відтак адміністративний суд наділений повноваженнями розглядати зазначений позов (арк. справи 6-12).

Вищий адміністративний суд України ухвалою від 01 серпня 2017 року відмовив у відкритті провадження за цим позовом з тих мотивів, що юрисдикція адміністративного суду не поширюється на правовідносини, пов'язані з законодавчою діяльністю Верховної Ради України. Зокрема з врахуванням статей 6, 75, 152, 85, 91 Конституції України, статей 18, 109 Кодексу адміністративного судочинства України, та рішення Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року №7-рп/2002 дійшов висновку, що з огляду на встановлений конституційний статус та повноваження Верховної Ради України, питання відповідності законодавчого акту Конституції України, дотримання процедури розгляду, ухвалення та набрання чинності, - віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України (арк. справи 1-3).

Не погодившись з ухвалою Вищого адміністративного суду України від 1 серпня 2017 року ГО «Жити чесно» звернулась до Верховного суду України з заявою про перегляд судового рішення з підстави, встановленої пунктом 4 частини першої статті 237 КАС України, в якій просила суд скасувати ухвалу Вищого адміністративного суду України від 01 серпня 2017 року, а справу направити до Вищого адміністративного суду України для відкриття провадження у справі. В обґрунтування заяви посилається на те, що ВАСУ неправомірно відмовлено у відкритті провадження у справі, оскільки у позовній заяві не порушувалось питання про визнання неконституційним Проекту Закону (який не прийнятий станом на час звернення), а наголошувалось на протиправності дій Верховної Ради України під час розгляду Проекту Закону про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо посилення відповідальності за пошкодження телекомунікаційних мереж), та скасування цього рішення.

Крім цього, заявник звернув увагу на неоднаковому застосуванні ВАСУ одних і тих самих норм матеріального права, внаслідок чого ухвалені різні за змістом судові рішення у подібних правовідносинах, оскільки позивачем подані до Вищого адміністративного суду України дві позовні заяви з ідентичною аргументацією (тільки у другому позові вимоги стосуються Проекту Закону (про державні фінансові гарантії надання медичних послуг та лікарських засобів № 6327), цій справі присвоєний номер № 800/307/17, та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 31 липня 2017 року, на відміну від даної справи, відкрито провадження у справі (арк. справи 20-23).

Ухвалою Верховного Суду України від 21 вересня 2017 року, заявнику поновлений строк для звернення до суду, відкрито провадження у справі та витребувано справу з Вищого адміністративного суду України.

У зв'язку з початком роботи Верховного Суду, вказана справа протоколом від 23.01.2018 року передана на розгляд колегії суддів: судді-доповідачу: Васильєвій І.А., Пасічник С.С., Юрченко В.П. (арк. справи 100).

Відповідно до підпункту 1 пункту 1 та підпункту 7 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції Закону № 2147-VIII, заяви про перегляд судових рішень Верховним Судом України в адміністративних справах, які подані та розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку колегією у складі трьох або більшої непарної кількості суддів за правилами, що діяли до набрання чинності цією редакцією Кодексу. 

16 квітня 2018 року на адресу суду від представника Верховної ради України надійшов відзив на заяву про перегляд ухвали ВАСУ, в обґрунтування якого представник ВРУ зазначив, що між Громадською організацією «Жити чесно» та Верховною радою України відсутній публічно-правовий спір, який повинен вирішуватись в порядку адміністративного судочинства. Крім цього позивач не надав суду жодного аргументу на порушення законного інтересу громадян України Верховною радою України у сфері публічно-правових відносин. Отже у випадку, коли суб'єкт владних повноважень у спірних правовідносинах не здійснює владні управлінські функції по відношенню до іншого суб'єкта, який є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції і відповідно не відноситься до юрисдикції адміністративних судів. На підставі викладеного представник ВРУ просив суд залишити без задоволення заяву ГО «Жити чесно» про перегляд ухвали ВАСУ від 1 серпня 2017 року про відмову у відкритті провадження у справі, а судове рішення без змін (арк. справи 103-105).

Колегія суддів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду перевіривши матеріали справи, та доводи поданої заяви, дійшла висновку, що у задоволенні заяви слід відмовити з огляду на наступне. 

Відповідно до частин 1, 2 статті 2 КАС України (що діяла у редакції Закону до 15 грудня 2017 року) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. 

Вичерпний перелік публічно-правових спорів, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині третій статті 17 КАС України, до яких належать ті, що: віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; які належить вирішувати в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) об'єднання громадян віднесені до його внутрішньої діяльності або виключної компетенції (пункти 1-4).

З аналізу вищенаведених норм вбачається, що КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Предметну підсудність адміністративних справ, визначають положення статті 18 КАС України, відповідно до частини четвертої якої Вищому адміністративному суду України, як суду першої інстанції, підсудні справи, окрім інших, щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

Особливості провадження у справах зазначеної категорії встановлені у статті 171^1 КАС України. За частиною першою цієї статті її правила поширюються, окрім іншого, на розгляд адміністративних справ щодо дій чи бездіяльності Верховної Ради України.

При розмежуванні підсудності адміністративних справ про оскарження рішень, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, а відтак і при вирішенні питання щодо можливості застосування спеціальних норм КАС України, передбачених для розгляду цієї категорії спорів, визначальним є предмет спору, тобто зміст (суть) актів, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень у спірних правовідносинах.

Як встановлено колегією суддів, предметом даної справи є протиправність дій відповідача, яка, на думку позивача, виразилась в порушенні ним процедури розгляду Проекту Закону; прийняття рішення про направлення на повторне перше читання цього Проекту Закону, визнання відхиленим Проект Закону № 4497, та скасування цих рішень. 
З приводу викладеного колегія суддів зазначає наступне.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень ВРУ належить прийняття законів.

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент), Регламент встановлює порядок підготовки і проведення сесій Верховної Ради, її засідань, формування державних органів, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до її повноважень, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради.

Порядок внесення, реєстрації, оформлення та розгляду законопроектів врегульований розділом ІV Регламенту під назвою «Законодавча процедура» з урахуванням особливостей розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України, встановлених главою 26 розділу V Регламенту.

У відповідності до Регламенту ВР, депутати, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, цілепокладанням і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення. 

У Рішенні Конституційного Суду України від 17 жовтня 2002 року № 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) зазначено, що Верховна Рада України визначена в статті 75 Конституції України парламентом - єдиним органом законодавчої влади в Україні. Як орган державної влади Верховна Рада України є колегіальним органом, який складають чотириста п'ятдесят народних депутатів України. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій. Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Верховна Рада України здійснює законодавчу владу самостійно, без участі інших органів. 

В рішенні Конституційного Суду України від 27 березня 2002 року № 7-рп/2002 зазначено, що за змістом положень статей 85, 91 Конституції України ВР України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та, відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України, є об'єктом судового конституційного контролю.
    
Аналіз вищезазначених норм свідчить про те, що при ініціюванні прийняття проектів законів та при їх прийнятті, ВР України не виконує владних управлінських функцій, а тому дії та прийняті на їх реалізацію рішення сутнісно не є (не можуть бути) управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. Натомість стверджувальні порушення прав чи інтересів вимагають інших юрисдикційних форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
Правову позицію аналогічного змісту неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема у постановах: від 26 квітня 2016 року по справі № 800/510/15, від 28.02.2017 року по справі № 21-3342а16, від 13 квітня по справі № 21-224а16, від 15 червня 2016 року по справі № 21-1945а16, від 15 листопада 2016 року по справі № 21-3353а16 та від 24 січня 2017 року по справі № 21-2871а16, а також в постанові Великої Палати Верховного Суду по справі № П/9901/370/18.
Тобто в аспекті положення частини четвертої статті 18 та статті 171-1 КАС України слід розуміти так, що до підсудності Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції віднесено лише ті спори щодо оскарження актів (дій чи бездіяльності) Верховної Ради України, які виникають у правовідносинах, у яких Верховна Рада України як орган законодавчої влади реалізовує свої владні повноваження (крім законотворчої діяльності і випадків, коли акти Верховної Ради України підлягають перевірці на відповідність Конституції України (конституційність) Конституційним Судом України).

Відповідно до частини першої статті 1 Закону України «Про Конституційний Суд України» № 2136-VIII від 13 липня 2017 року Конституційний Суд України (далі - Закон № 2136) є органом конституційної юрисдикції, який забезпечує верховенство Конституції України, вирішує питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених Конституцією України випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до Конституції України.
Крім того, згідно зі статтею 147 Конституції України Конституційний Суд України є єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні. Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції України та законів України.

Такі ж повноваження Конституційного Суду України передбачені статтею 150 Конституції України.

Згідно з частиною 7 цього Закону, до повноважень Суду, серед іншого, належить вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, тощо.

Статтею 152 Конституції України передбачено, що закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

З урахуванням наведених норм, слід зазначити, що невідповідність Конституції України актів Верховної Ради України або порушення процедури їх прийняття може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що тягне за собою неможливість розгляду у порядку адміністративного судочинства заявлених позивачем позовних вимог в частині порушення Конституційної процедури ВРУ щодо розгляду проектів Законів та прийняття рішень.

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, описаних у позовній заяві, Вищий адміністративний суд України дійшов правильного висновку, що заявлені вимоги не віднесені до підсудності адміністративних судів, а з огляду на їх зміст мають розглядатися судом, до компетенції якого віднесено їх розгляд, тобто до Конституційного Суду України.
Крім цього, колегія суддів не приймає посилання заявника на неоднакове застосування Вищим адміністративним судом України одних і тих самих норм матеріального права у подібних правовідносинах (даній справі та справі № 800/307/17), оскільки ухвалою Вищого адміністративного суду України від 05 жовтня 2017 року закрито провадження у справі № 800/307/17, та роз'яснено Громадській організації «Жити чесно» про віднесення даної справи до юрисдикції Конституційного Суду України. Зокрема, зазначивши на тому, що невідповідність Конституції України актів Верховної Ради України, або порушення процедури їх прийняття може бути підставою для прийняття Конституційним Судом рішення щодо їх неконституційності, що тягне за собою неможливість розгляду у порядку адміністративного судочинства заявленої позовної вимоги.

З огляду на викладене, керуючись пунктом 1 пункту 1 Перехідних положень Кодексу адміністративного судочинства України у редакції, згідно із Законом України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VIII, статтею 171^1, статтями 241, 242, 244 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України № 2136-VIII від 13.07.2017 року), Верховний Суд, - 

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні заяви Громадської організації «Жити чесно» про перегляд судового рішення, - відмовити.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України № 2136-VIII від 13.07.2017 року).

Головуючий суддя: | І.А. Васильєва
Судді: | С.С. Пасічник
| В.П. Юрченко