ПОСТАНОВА
Іменем України

20 березня 2018 року 
Київ
справа №690/233/17
адміністративне провадження №К/9901/576/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_2 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області про визнання протиправними дій та скасування постанови про накладення адміністративного стягнення за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області на постанову Ватутінського міського суду Черкаської області у складі судді Пасацької Л.А. від 24 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.М. від 12 грудня 2017 року,

В С Т А Н О В И В :

У липні 2017 року ОСОБА_2 звернувся до Ватутінського міського суду Черкаської області з адміністративним позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, в якому просив визнати протиправними дії управління та скасувати постанову № 45-ДК/0023По/08/01/-17 від 16 червня 2017 року про визнання ОСОБА_2 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 53-1 КУпАП та накладення стягнення у виді штрафу в розмірі 170 грн.
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що головним спеціалістом Відділу контролю за використанням та охороною землі у Вільшанському, Добровеличківському та Новоархангельському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель головного Управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 було порушено норми матеріального та процесуального права під час проведення перевірки та розгляду справи про адміністративне правопорушення. Зокрема, були порушені вимоги статей 278, 279, 280, 283 КУпАП, а саме: відсутня підготовка до розгляду справи про адміністративне правопорушення, немає відомостей про сповіщення осіб, які беруть участь у розгляді справи, про час і місце розгляду справи, не з'ясувалося жодних обставин, які підлягають з'ясуванню при розгляді справи про адміністративне правопорушення, відсутні відомості щодо доказів на підставі яких було прийнято рішення про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності, не додано жодних фото чи відеоматеріалів.
Постановою Ватутінського міського суду Черкаської області від 24 жовтня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, адміністративний позов задоволено частково: скасовано постанову № 45-ДК/0023По/08/01/-17, винесену 16 червня 2017 року головним спеціалістом - державним інспектором відділу контролю за використанням та охороною землі у Вільшанському, Добровеличківському та Новоархангельському районах Управління з контролю за використанням та охороною землі Головного Управління Держгеокадастру у Кіровоградскій області ОСОБА_3, про визнання ОСОБА_2 винним у вчиненні адміністративного правопорушення, передбаченого статтею 53-1 КУпАП та накладення на нього стягнення у виді штрафу в розмірі 170 грн (10 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян). У задоволенні решти позовних вимог відмолено.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що в порушення вимог статей 254, 256, 277-2 головним спеціалістом ОСОБА_3, після відмови ОСОБА_2 від підписання протоколу, не було виконано обов'язок про направлення рекомендованим листом з повідомленням про вручення повідомлення про розгляд справи про адміністративне правопорушення із зазначенням часу і місця розгляду справи, чим було позбавлено позивача можливості скористатись своїми правами, передбаченими статтею 268 КУпАП. Крім того, суди зазначили, що зі змісту оскаржуваної постанови про адміністративне правопорушення неможливо достовірно встановити, хто саме вчинив адміністративне правопорушення: фізична особа ОСОБА_2 чи посадова особа ФГ «ОСОБА_2». 
Не погоджуючись з постановою Ватутінського міського суду Черкаської області від 24 жовтня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати вказані рішення судів попередніх інстанцій та відмовити в задоволенні позову.
У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що судами першої та апеляційної інстанцій не було вирішено питання про наявність обставин та доказів, якими обґрунтовувались позовні вимоги, а також суди неправильно вирішили, яку правову норму необхідно застосувати до спірних правовідносин, а єдиною підставою для скасування постанови про адміністративне правопорушення стала неможливість встановити, хто саме притягується до адміністративної відповідальності: громадянин ОСОБА_2 або посадова особа ФГ «ОСОБА_2» в особі ОСОБА_2, що, на думку скаржника, є не достатньо вагомим аргументом для скасування відповідної постанови.
Від ОСОБА_2 у встановлений судом строк (до 01 лютого 2018 року) не надходило відзиву на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій в касаційному порядку.
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на підставі наказу від 11 травня 2017 року № 45 «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охорони земель усіх категорій і форм власності» Головне управління Держгеокадастру у Кіровоградській області уповноважило державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель у Вільшанському, Новоархангельському, Добровеличківському районах, головного спеціаліста ОСОБА_3 здійснити захід державного контролю використання земель сільськогосподарського призначення державної власності Скалівської сільської ради, Кальниболотської сільської ради, Покровської сільської ради Новоархангельсього району Кіровоградської області.
15 травня 2017 року уповноваженим інспектором, за участю землевпорядника Кальниболотської сільської ради Новоархангельсього району Кіровоградської області, проведено перевірку дотримання земельного законодавства, за результати якої складено акт обстеження земельної ділянки № 45/0/92-12-ДК/19/АО/10/01/-17 та акт перевірки дотримання вимог земельного законодавства за об'єктом - земельною ділянкою № 45/0/92-12-ДК/19/АП/09/01/-17.
Під час перевірки контролюючим органом встановлено самовільне, без правовстановлюючих документів використання ОСОБА_2 земельної ділянки загальною площею 50,9 га на території Кальниболотської сільської ради за населеним пунктом, що є порушенням статей 125,126 Земельного кодексу України.
Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області 16 травня 2017 року надіслано ОСОБА_2 повідомлення про розгляд справи про адміністративне правопорушення 19 травня 2017 року о 10:00 год. в приміщенні Кальниболотської сільської ради Новоархангельського району Кіровоградської області та роз'яснено вимоги Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».
16 червня 2017 року головним спеціалістом ОСОБА_3 у присутності свідків ОСОБА_4 та ОСОБА_5 за адресою: с. Кіндратівка Новоархангельського району Кіровоградської області, складено протокол від 16 червня 2017 року № 45/ДК/0025П/07/01/-17 про вчинення ОСОБА_2 адміністративного правопорушення, за яке передбачена відповідальність статтею 53-1 КУпАП.
Також 16 червня 2017 року державним інспектором Тельним І.Б. винесено постанову про накладення адміністративного стягнення № 45/ДК/0023П0/08/01/-17, якою гр. ОСОБА_2 визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, відповідальність за яке передбачена статтею 53-1 КУпАП та накладено на нього адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 170 грн. 
ОСОБА_2, вважаючи зазначену постанову про адміністративне стягнення незаконною, а дії головного спеціаліста ОСОБА_3 неправомірними, звернувся до суду з адміністративним позовом.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваних рішень) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Ватутінського міського суду Черкаської області від 24 жовтня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року відповідають, а викладені в касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи була оскаржувана постанова Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області прийнята в межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи була така постанова винесена на законних підставах.
Повноваження державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель визначаються КУпАП, Земельним кодексом України, Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», Інструкцією з оформлення державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель матеріалів про адміністративні правопорушення, затвердженою наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 19 січня 2017 № 6.
Так, відповідно до статті 154 КУпАП про вчинення адміністративного правопорушення складається протокол уповноваженими на те посадовою особою або представником громадської організації чи органу громадської самодіяльності.
Постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року №482 визначено, що Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Відповідно до положення «Про відділ контролю за використанням та охороною земель у Вільшанському, Новоархангельському, Добровеличківському районах Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області», затвердженого начальником Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області 13 січня 2017 року № 11, посадові особи Відділу у межах своїх повноважень мають право: складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення; безпосередньо обстежувати в установленому порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних та фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель; викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для отримання від них усних або письмових пояснень з питань пов'язаних з порушенням земельного законодавства, та інше.
На підставі аналізу наведених норм, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що державний інспектор Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області ОСОБА_3 діяв у межах своїх повноважень, а тому вимоги ОСОБА_2 щодо визнання його дій протиправними при проведенні перевірки дотримання вимог земельного законодавства були обґрунтовано відхилені судами першої та апеляційної інстанцій.
Що стосується наявності підстав для відкриття провадження у справі про адміністративне правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП, колегія суддів зазначає наступне.
Статтею 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено поняття самовільного зайняття земельної ділянки, зокрема, зазначено, що це будь-які дії, які свідчать про фактичне використання земельної ділянки за відсутності відповідного рішення органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування про її передачу у власність або надання у користування (оренду) або за відсутності вчиненого правочину щодо такої земельної ділянки, за винятком дій, які відповідно до закону є правомірними.
З аналізу даної правової норми вбачається, що використання земельної ділянки за відсутність правовстановлюючих документів є ознакою самовільного зайняттям вказаної земельної ділянки.
Аналогічна правова позиція висловлена в постанові Верховного Суду України від 22 листопада 2010 року у справі № 3-27г10.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, 07 вересня 2006 року між ФГ «ОСОБА_2» та Новоархангельською районною державною адміністрацією було укладено договір оренди земельної ділянки загальною площею 90,9 га на території Кальниболотської сільської ради Новоархангельського району на строк 5 років, який було зареєстровано у Новоархвнгельському відділі Кіровоградської регіональної філії Центру ДЗК 20 жовтня 2006 року за № 610.
Додатковою угодою про поновлення договору оренди земельної ділянки від 08 грудня 2011 року, укладеною між ФГ «ОСОБА_2» та Новоархангельською районною державною адміністрацією, попередній договір було продовжено ще на 5 років. Додаткову угоду було зареєстровано у відділі Держкомзему у Новоархвнгельському районі 24 січня 2012 року за № 352360004001486.
Таким чином, строк дії договору оренди земельної ділянки закінчився 24 січня 2017 року, а тому суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що на момент проведення перевірки у ФГ «ОСОБА_2» були відсутні правовстановлюючі документи для використання земельної ділянки загальною площею 50,9 га на території Кальниболотської сільської ради, що є ознакою самовільного зайняття земельної ділянки. 
Відносно дотримання процедури здійснення провадження у справі про адміністративне правопорушення судами попередніх інстанцій зроблено висновок про те, що державним інспектором така процедура була порушена, що стало підставою для скасування постанови про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності за правопорушення, передбачене статтею 53-1 КУпАП. Колегія суддів погоджується з таким висновком з огляду на таке.
Відповідно до статті 256 КУпАП у протоколі про адміністративне правопорушення зазначаються: дата і місце його складення, посада, прізвище, ім'я, по батькові особи, яка склала протокол; відомості про особу, яка притягається до адміністративної відповідальності (у разі її виявлення); місце, час вчинення і суть адміністративного правопорушення; нормативний акт, який передбачає відповідальність за дане правопорушення; прізвища, адреси свідків і потерпілих, якщо вони є; пояснення особи, яка притягається до адміністративної відповідальності; інші відомості, необхідні для вирішення справи. Протокол підписується особою, яка його склала, і особою, яка притягається до адміністративної відповідальності; при наявності свідків і потерпілих протокол може бути підписано також і цими особами. У разі відмови особи, яка притягається до адміністративної відповідальності, від підписання протоколу, в ньому робиться запис про це.
Згідно з положеннями статті 268 КУпАП справа про адміністративне правопорушення розглядається в присутності особи, яка притягається до адміністративної відповідальності. Під час відсутності цієї особи справу може бути розглянуто лише у випадках, коли є дані про своєчасне її сповіщення про місце і час розгляду справи і якщо від неї не надійшло клопотання про відкладення розгляду справи.
Положеннями статті 283 КУпАП передбачено, що розглянувши справу про адміністративне правопорушення, орган (посадова особа) виносить постанову по справі. Постанова повинна містити: найменування органу (прізвище, ім'я та по батькові, посада посадової особи), який виніс постанову; дату розгляду справи; відомості про особу, стосовно якої розглядається справа (прізвище, ім'я та по батькові (за наявності), дата народження, місце проживання чи перебування; опис обставин, установлених під час розгляду справи; зазначення нормативного акта, що передбачає відповідальність за таке адміністративне правопорушення; прийняте у справі рішення.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, протокол про адміністративне правопорушення № 45/ДК/0025П/07/01 та постанова про адміністративне правопорушення № 45-ДК/0023По/08/01/-17 були складені 16 червня 2016 року, тобто в один день, що свідчить про недотримання Головним управлінням Держгеокадастру у Кіровоградській області вимоги щодо повідомлення ОСОБА_2 про час та місце її розгляду. При цьому, відповідні докази такого повідомлення відсутні. 
Крім того, в протоколі та постанові про адміністративне правопорушення зазначено, що таке правопорушення вчинене фізичною особою ОСОБА_2, хоча фактично самовільне зайняття земельної ділянки за відсутності продовженого договору оренди було вчинене ФГ «Молопот П.О.», що не уточнено в протоколі та постанові про адміністративне правопорушення. 
Таким чином, судами попередніх інстанцій зроблений правильний висновок про недотримання державним інспектором в процесі винесення постанови про притягнення ОСОБА_2 до адміністративної відповідальності визначеної КУпАП процедури, що призвело до порушення його права приймати участь у розгляді справи про адміністративне правопорушення та інших прав, визначених статтею 268 КУпАП, що є підставою для скасування постанови про адміністративне правопорушення № 45-ДК/0023По/08/01/-17 від 16 червня 2017 року.
За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів попередніх інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в них повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення судів попередніх інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.
Керуючись статтями 341, 343, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, 

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області залишити без задоволення.
Постанову Ватутінського міського суду Черкаської області від 24 жовтня 2017 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 12 грудня 2017 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                       Я.О. Берназюк 
Судді:                                                                                  М.І. Гриців                                                                              
                                                                                                     Н.В. Коваленко