ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"09" серпня 2017 р.                            м. Київ                                        К/800/17692/14 

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

головуючого судді: суддів: | Стрелець Т.Г. Мороз Л.Л. Калашнікової О.В.

розглянувши в письмовому провадженні касаційну скаргу Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева 
на постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 січня 2014 року 
та ухвалу       Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2014 року 
у справі          № 816/7248/13-а 
за позовом     Державної фінансової інспекції в Полтавській області 
до                    Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева  
про                  зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И Л А:

У грудні 2013 року Державна фінансова інспекція в Полтавській області звернулася до суду з адміністративним позовом до Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева про зобов'язання вчинити певні дії.
Позивач просив суд зобов'язати Полтавську обласну клінічну психіатрічну лікарню ім. О.Ф. Мальцева  виконати вимоги пункту 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області про усунення виявлених порушень від 09 вересні 2013 року № 16-04-3-14/6308, а саме: 
- при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" дотримуватись вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості тощо, а також частини другої статті 85, частини двадцять восьмої статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-ІV в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів;
- привести угоду про спільну діяльність № 5 від 03 січня 2012 року, яку укладено між Лікарнею та Академією у відповідність до вимог частини другої статті 8 і частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України; 
- відповідно до чинного законодавства стягнути до місцевого бюджету коштів в сумі 86874,18 грн, які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України. У разі необхідності вказане питання вирішити у судовому порядку. 
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 січня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2014 року, позов задоволено частково.
Зобов'язано Полтавську обласну клінічну психіатричну лікарню ім. О.Ф. Мальцева виконати пункту 1 вимоги про усунення виявлених ревізією порушень від 09 вересня 2013 року № 16-04-3-14/6308, а саме: 
- привести угоду про спільну діяльність № 5 від 03 січня 2012 року, укладену між Вищим державним навчальним закладом України "Українська медична стоматологічна академія" та Полтавською обласною клінічною психіатричною лікарнею ім. О.Ф. Мальцева у відповідність до вимог частини другої статті 8 і частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України; 
- відповідно до чинного законодавства стягнути до місцевого бюджету кошти в сумі 86 874,18 грн. (вісімдесят шість тисяч вісімсот сімдесят чотири гривні вісімнадцять копійок), які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія".
В іншій частині позовних вимог відмовлено.       
Суд першої та апеляційної інстанцій мотивували рішення тим, що позовні вимоги в частині зобов'язання Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О.Ф. Мальцева виконати пункт 1 вимоги про усунення виявлених ревізією порушень, а саме: привести угоду про спільну діяльність № 5 від 03.01.2012, укладену між ВДНЗ України "Українська медична стоматологічна академія" та Полтавською обласною клінічною психіатричною лікарнею ім. О.Ф. Мальцева у відповідність до вимог частини другої статті 8 і частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України, та відповідно до чинного законодавства стягнути до місцевого бюджету кошти в сумі 86 874,18 грн, які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами ВДНЗ України "Українська медична стоматологічна академія" є правомірними і підлягають задоволенню, оскільки рішенням суду, що набрало законної сили, відмовлено у визнанні протиправним, незаконним та скасування пункту 1 вказаної вимоги. 
           Не погоджуючись зі вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій, Полтавська обласна клінічна психіатрічна лікарня ім. О.Ф. Мальцева звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального права, просить скасувати зазначені рішення та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову повністю.
Державна фінансова інспекція в Полтавській області направила на адресу Вищого адміністративного суду України письмові заперечення на касаційну скаргу, в яких просила залишити касаційну скаргу без задоволення, рішення судів - без змін. 
          Враховуючи неприбуття в судове засідання сторін, належних чином повідомлених про дату, час і місце касаційного розгляду, справу розглянуто в порядку письмового провадження, що передбачено пунктом 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України.
            Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши і обговоривши доводи касаційної скарги та заперечень на неї, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права і наданої ними правової оцінки обставин у справі, дослідивши матеріали справи, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.
Згідно частини 2 статті 220 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій в межах касаційної скарги. 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області у період з 30 липня 2013 року по 23 серпня 2013 року проведено планову виїзну ревізію фінансово-господарської діяльності Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О.Ф. Мальцева за період діяльності з 01 квітня 2011 року по 30 червня 2013 року. 
За наслідками ревізії Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області складено акт № 04-21/380 від 23 серпня 2013 року. (а.с. 14-19)
В ході ревізії ДФІ в Полтавській області встановлено, що на базі Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О.Ф. Мальцева розміщені кафедри Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", яка підпорядкована Міністерству охорони здоров'я України та фінансується за рахунок коштів державного бюджету. Вищезазначені кафедри в період, що підлягав ревізії, були розміщені відповідно до угоди про спільну діяльність між лікувальним закладом та Академією, укладеної відповідно до Положення про клінічний лікувально-профілактичний заклад охорони здоров'я, затвердженого наказом МОЗ України від 05.06.1997 № 174. Всього за період, що підлягав ревізії, лікарнею проведено витрат на утримання кафедр Академії, а саме, на оплату комунальних послуг займаних кафедрами приміщень за січень-червень 2013 року в сумі 86874,18 грн. 
За висновками ДФІ в Полтавській області, видатки, понесені лікувальним закладом на утримання медичних кафедр Вищого державного навчального закладу України "Українська медична стоматологічна академія", призвели до порушення вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228, в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості. Проведення витрат на утримання кафедр академії призвело до покриття за рахунок лікарні витрат сторонніх юридичних осіб, чим порушено частину 2 статті 85, пункт 28 статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-VІ в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів, та завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 86874,18 грн.             
У зв'язку із встановленням в ході проведеної ревізії порушень позивачем вимог пунктів 20, 22 Порядку № 228, частини 2 статті 85, пункту 28 статті 116 Бюджетного кодексу України, Державною фінансовою інспекцією в Полтавській області пред'явлено Полтавській обласній клінічній психіатричній лікарні ім. О.Ф.Мальцева вимогу № 16-04-3-14/6308 від 09 вересня 2013 року "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків". (а.с. 20-21)
Постановою Полтавського окружного адміністративного суду від 10 жовтня 2013 року залишеною без змін ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 21 листопада 2013 року та ухвалою Вищого адміністративного суду України від 24 квітня 2014 року у справі № 816/5705/13-а відмовлено у задоволенні позову Полтавської обласної клінічної психіатричної лікарні ім. О.Ф. Мальцева до Державної фінансової інспекції в Полтавській області про визнати протиправними, незаконними та скасувати вимоги, викладені у пункті 1 вимоги від 09.09.2013 року № 16-04-3-14/6308 "Про усунення виявлених ревізією порушень та недоліків".
Згідно частини першої статті 72 Кодексу адміністративного судочинства обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини.
Переглядаючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, з урахуванням доводів касаційної скарги, колегія суддів Вищого адміністративного суду України виходить з наступного.
Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Президентом України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю. 
Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженим Указом Президента України від 23 квітня 2011 року № 499/2011 визначено, що Держфінінспекція є центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.
Держфінінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах або міжрайонні, об'єднані в районах та містах територіальні органи, головних інспекторів у районах та містах (пункт 7 Положення). 
Відповідно до пункту 6 Положення Держфінінспекція має право в установленому порядку, зокрема: пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (підпункт 15); у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства (підпункт 18); при виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України (підпункт 21). 
Положенням установлено, що Держфінінспекція відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб і, у разі якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, має право звернутися до суду в інтересах держави.
Зазначені норми узгоджуються з положеннями статті 10   Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні", якою визначено права органу державного фінансового контролю. 
Зокрема, пунктом 7 передбачено право пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Згідно з пунктом 10 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надано право звертатися      до      суду      в      інтересах      держави,     якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а відповідно до пункту 13 цієї норми - при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку. 
Колегія суддів погоджується з позицією суддів попередніх інстанцій про відмову у задоволенні позову стосовно виконання відповідачем вимоги інспекції щодо зобов»язання виконати вимоги пункту 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області від 09.09.2013 №16-04-3-14/6308 в частині дотримання вимог пунктів 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України     від 28.02.2002 № 228 в частині врахування об'єктивної потреби в коштах установи, виходячи з її основних виробничих показників і контингентів, які встановлюються для установ, обсягу виконуваної роботи, штатної чисельності, необхідності погашення дебіторської і кредиторської заборгованості тощо, а також частини другої статті 85, частини двадцять восьмої статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 №2456-ІV в частині заборони цим Кодексом планування та здійснення видатків, не віднесених до місцевих бюджетів при укладенні договорів про спільну діяльність з Вищим державним навчальним закладом України «Українська медична стоматологічна академія», оскільки вона є передчасною. Тому відсутні підстави вважати, що відповідач ухилятиметься від дотримання вимог чинного законодавства України при укладенні зазначеного договору у майбутньому.
Також колегія суддів погоджується з позицією суддів попередніх інстанцій про задоволення позовних вимог щодо приведення угоди про спільну діяльність № 5 від 03 січня 2012 року, яку укладено між Лікарнею та Академією у відповідність до вимог частини другої статті 8 і частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України з огляду на наступне. 
Відповідно до частини другої статті 15 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.  
Таким чином, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного і місцевих бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства має право пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. 
Як вбачається з матеріалів справи, доказів виконання вказаних вимог Полтавською обласною клінічною психіатрічною лікарнею ім. О.Ф. Мальцева при вирішенні спору судами попередніх інстанцій не надано, у зв'язку з чим судами обґрунтовано задоволено позов в частині щодо зобов'язання Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева виконати пункту 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області про усунення виявлених порушень стосовно приведення угоди про спільну діяльність № 5 від 03 січня 2012 року, яку укладено між Лікарнею та Академією у відповідність до вимог частини другої статті 8 і частини другої статті 4 Бюджетного кодексу України.
Що стосується задоволення позовних вимог в частині зобов'язання Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева виконати пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області про усунення виявлених порушень від 09 вересні 2013 року № 16-04-3-14/6308 щодо стягнення до місцевого бюджету коштів в сумі 86874,18 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України, колегія суддів не погоджується із судами першої та апеляційної інстанції з огляду на наступне. 
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Виходячи з наведеного у органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
Оскільки збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення та можливість повернення майна перевіряє суд, який розглядає такий позов, а не за позовом органу державного фінансового контролю про зобов'язання виконати вимогу або позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
         Аналогічна правова позиція міститься в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року у справах № 21-40а14, № 21-63а14, від 28 жовтня 2014 року № 21-462а14, від 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14, від 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14, від 21 квітня 2015 року у справі № 21-96а15.
За таких обставин, дії органу Держфінінспекції щодо спонукання підконтрольної установи в судовому порядку виконати вимогу про зобов'язання до використання права на судовий захист для стягнення збитків не узгоджуються з діючим законодавством, є протиправними, що є підставою для відмови в задоволенні позову в цій частині.
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що судами попередніх інстанцій повно і правильно встановлені обставини справи, але при прийнятті рішень порушили норми матеріального та процесуального права, що призвело до ухвалення незаконних рішень, які підлягають скасуванню в частині з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позову в зазначеній частині. 
Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, судова колегія,  
П О С Т А Н О В И Л А:
          Касаційну скаргу Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева - задовольнити частково.
          Постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 січня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2014 року у справі          № 816/7248/13-а скасувати в частині зобов'язання Полтавської обласної клінічної психіатрічної лікарні ім. О.Ф. Мальцева виконати пункт 1 вимоги Державної фінансової інспекції в Полтавській області про усунення виявлених порушень від 09 вересні 2013 року № 16-04-3-14/6308 щодо  стягнення до місцевого бюджету коштів в сумі 86874,18 грн., які сплачені за спожиті комунальні послуги кафедрами Академії (сторонньої юридичної особи), як таких, що суперечать нормам Бюджетного кодексу України та в цій частині відмовити у задоволенні позову.
В решті постанову Полтавського окружного адміністративного суду від 10 січня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2014 року у справі № 816/7248/13-а - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії сторонам і може переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановлених статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.
         
Судді