ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
13 червня 2017 року                                                                                          м. Київ
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:
головуючого | Гриціва М.І.,
суддів: | Кривенди О.В., Прокопенка О.Б., -
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом Коростишівської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області (далі - ОДПІ) до приватного акціонерного товариства «Брусилівське хлібоприймальне підприємство» (далі -ПАТ) про стягнення коштів,
встановила:
У жовтні 2014 року ОДПІ звернулася до суду з позовом, у якому просила стягнути з ПАТ заборгованість за бюджетними позичками в сумі 2 403 682 грн 79 коп., з них  647 740 грн - основний платіж та 1 755 942 грн 79 коп. - пеня. Позичка була надана для задоволення державних потреб у сільськогосподарській продукції та зерні у період 1996-1997 років на умовах повернення на підставі постанов Кабінету Міністрів України від 12 березня 1996 року № 323 «Про задоволення державних потреб у сільськогосподарській продукції на 1996 рік» та від 4 лютого 1997 року № 124 «Про задоволення державних потреб у зерні в 1997 році» (далі - постанова № 323; постанова - № 124 відповідно). 
Позовні вимоги мотивовано тим, що реалізація зазначених постанов мала відбуватися відповідно до Порядку надання та повернення бюджетної позички на закупівлю продовольчого зерна, елітного сортового насіння за державним замовленням 1996 року, затвердженого наказом Міністерства фінансів України та Міністерства сільського господарства і продовольства України (далі - Мінфін, Мінсільгосппрод відповідно) від 11 квітня 1996 року № 72/113 (далі - Порядок № 72/113) і Порядку надання бюджетної позички на закупівлю продовольчого зерна і сортового насіння за державним замовленням 1997 року, затвердженого наказом Мінсільгоспроду, Мінфіну та Державної акціонерної компанії (далі - ДАК) «Хліб України» від 4 березня 1997 року № 70/54/1 (далі - Порядок № 70/54/18). Згідно з цими нормативно-правовими актами відповідальність за неповернення бюджетних позичок покладалась на заготівельні підприємства.
На виконання положень названих актів були укладені тристоронні договори за участі ПАТ, органів Державного казначейства України (далі - ДКУ) та товаровиробників. За договорами ПАТ зобов'язувалося оформити отриману бюджетну позичку, укласти договір з товаровиробниками на поставку в 1997-1998 роках продовольчого зерна (сортового насіння) за державним замовленням, закласти в державні ресурси предмет договорів у кількості, що відповідає сумі отриманої бюджетної позички, і забезпечити повне повернення одержаної бюджетної позички не пізніше 1 вересня 1997 і 1 вересня 1998 років.
За статтею 2 Закону України від 18 січня 2001 року № 2237-ІІІ «Про врегулювання заборгованості за бюджетними позичками, наданими державним та іншим сільськогосподарським підприємствам усіх форм власності і господарювання через обслуговуючі, заготівельні і переробні підприємства та реструктуризації заборгованості зі сплати податків та зборів переробних підприємств агропромислового комплексу» (далі - Закон № 2237-ІІІ) заборгованість за бюджетними позичками підлягала реструктуризації на 8 років, починаючи з 1 січня 2004 року рівними частинами. 
У зв'язку з несплатою боргу за позиками, 5 липня 2007 року ОДПІ направила ПАТ податкову вимогу № 1/69, яка не була виконана.
17 вересня 2014 року управління ДКУ у Брусилівському районі Житомирської області на підставі Порядку обліку заборгованості, в тому числі простроченої, перед державою за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками/фінансовою допомогою, наданими Міністерством фінансів у 1993 - 1998 роках, нарахування пені та списання безнадійної заборгованості, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 березня 2011 року № 174 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2011_03_02/pravo1/KP110174.html?pravo=1>, звернулося до ДПІ з поданнями №№ 87, 88 для здійснення заходів щодо стягнення простроченої заборгованості. 
Житомирський окружний адміністративний суд ухвалою від 27 листопада 2014 року провадження у справі закрив. Рішення обґрунтував тим, що заборгованість із повернення позик виникла на підставі порядків №№ 72/113 і 70/54/18, відповідно до яких були укладені тристоронні угоди з товаровиробниками. Наявність цих договорів свідчить про виникнення між сторонами цивільно-правових відносин, які ґрунтуються на юридичній рівності та майновій самостійності їх учасників. Жоден з них не здійснював управлінських адміністративних функцій стосовно один одного в рамках цивільно-правової угоди, предметом якої є позичка.
Житомирський апеляційний адміністративний суд і Вищий адміністративний суд України ухвалами від 26 січня 2015 року та 1 березня 2016 року відповідно рішення суду першої інстанції залишили без змін. 
ОДПІ подала заяву про перегляд Верховним Судом України ухвали суду касаційної інстанції зі встановленої пунктом 2 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) підстави - неоднакового застосовування одних і тих самих норм процесуального права з питань юрисдикції адміністративних судів у подібних правовідносинах. Просить скасувати рішення суду касаційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.  
Як на приклад неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних й тих самих норм процесуального права послалася на ухвали Вищого адміністративного суду України від 11 вересня 2013 року, 13 лютого 2014 року, 
24 червня 2015 року, 13 січня 2016 року (справи №№ К-25447/10, К/9991/37540/11, К/800/19435/14, К/800/47527/14 відповідно), в яких цей суд за аналогічних обставин вказав, що спори з приводу заборгованості суб'єктів господарювання за кредитами, залученими державою або під державні гарантії, бюджетними позичками та фінансовою допомогою, наданою на поворотній основі, підлягають розгляду в адміністративних судах.
В аспекті заявлених вимог колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України дійшла висновку про існування неоднакового застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах, і в контексті фактичних обставин, на підставі яких було ухвалено оскаржене рішення суду касаційної інстанції, дійшла висновку про таке.
У справі за позовом ОДПІ до ПАТ суди касаційної і попередніх інстанцій дійшли висновку, що за юридичною природою відносини між одним зі структурних підрозділів ДКУ і двома суб'єктами господарювання, одним з яких є ПАТ, грошові і приватноправові. Учасники (суб'єкти) цих відносин рівноправні й самостійні в реалізації договірних зобов'язань з надання позички. Їх відносини регулюються нормами цивільної галузі права.
Попри такі твердження, суди із посиланням на положення матеріального права не обґрунтували, за яким родовими й видовими ознаками віднесли спірні правовідносини до цивільних (чи господарських), але не до публічно-правових відносин. 
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин. 
Для з'ясування і визначення юридичної і фактичної (дійсної) природи правовідносин потрібно з'ясовувати, щодо яких речей, цінностей, активів тощо і між якими суб'єктами (особами) вони виникли, який соціальний і організаційно-правовий статус цих осіб, якими нормативними засобами регулюються ці відносини, в якій формі минають (здійснюються в часі), який механізм їх забезпечення і виконання, вид та міра відповідальності за невиконання зобов'язань, що випливають із цих взаємин.
Як видно з матеріалів справи, між підрозділом ДКУ і ПАТ виникли відносини, в основі яких лежать грошові кошти. Ці гроші є бюджетними коштами, коштами Державного бюджету України або, іншими словами, грошима платників податків та зборів. За своєю правовою природою вони належать до публічних коштів, розпорядження якими не може здійснюватися поза регламентованими державою в законах і актах управління підставами, умовами і порядком їх використання. Саме в таких засобах регулювання виражається веління і владний припис держави чи органів місцевого самоврядування.
Фінансове оперування бюджетними коштами у спосіб, що був застосований до спірних правовідносин, вимагає участі органу виконавчої влади чи управління, що здійснює платежі за дорученнями розпорядників та одержувачів бюджетних коштів відповідно до законодавства, в тому числі платежі, пов'язані з виконанням зобов'язань, взятих під державні та місцеві гарантії. Залучення такого органу до надання у позику бюджетних коштів робить учасників договору нерівноправними, адже орган державної влади чи управління зберігає владні повноваження і використовує їх щодо інших учасників договору на підставі і відповідно до законодавства. Цей орган має певні зобов'язання перед другою та/чи третьою сторонами договору, але на відміну від договору цивільного виступає відносно них насамперед як суб'єкт публічного права, статус якого визначається його компетенцією і проявляється змістом дії (платіж бюджетних коштів за дорученням розпорядника).
Формою реалізації використання публічних коштів було обрано договір позички, через який орган виконавчої влади реалізував одну зі своїх функцій. У цьому договорі були визначені його предмет, цільове призначення коштів, зобов'язання кожної із сторін, строк дії, правові підстави надання позички й наслідки його невиконання. ПАТ як заготівельне підприємство зобов'язувалося використати бюджетні кошти тільки на придбання продовольчого зерна чи сортового насіння і обмежувалося у використанні їх на інші потреби.
Серед іншого, у справі було з'ясовано, що на підставі договорів про надання бюджетної позички для авансування закупівлі продовольчого зерна і сортового насіння за державним замовленням 1996 та 1997 років відділення ДКУ в Брусиловському районі Житомирської області перерахувало ПАТ кошти на оплату праці та інші витрати, пов'язані з виробництвом зерна. Договори укладені на виконання постанов №№ 124 і 323, які були прийняті для вирішення суспільних (загальнодержавних) потреб - задоволення державних потреб у сільськогосподарській продукції та зерні у період 1996-1997 років.
Відповідно до пункту 7 постанови № 323 фінансування закупівлі за державним замовленням продовольчого зерна, сортового насіння здійснюється шляхом надання бюджетної позички заготівельним підприємствам Мінсільгосппроду, а елітного насіння зернових культур відповідно науково-дослідним установам через органи Мінфіну на місцях у порядку, визначеному Мінфіном і Мінсільгосппродом та  Українською академією аграрних наук. 
Аналогічного змісту й такого ж номеру пункт міститься в Постанові № 124, тільки надання бюджетної позички заготівельним підприємствам ДАК «Хліб України» здійснювалось через органи ДКУ в порядку, визначеному Мінфіном, Мінсільгосппродом і ДАК «Хліб України».
У пунктах 12 зазначених постанов передбачено, що повернення бюджетної позички, наданої на закупівлю сільськогосподарської продукції за державним замовленням, здійснюється заготівельними підприємствами і організаціями в міру реалізації продукції, але не пізніш ніж 1 вересня 1997 року та 1 вересня 1998 року відповідно. 
За Законом № 2237-ІІІ, як згадано вище, заборгованість за бюджетними позичками підлягала реструктуризації на 8 років, починаючи з 1 січня 
2004 року рівними частинами.
Відповідно до пункту першого підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України (далі - ПК) погашення простроченої заборгованості суб'єкта господарювання перед державою <…> за кредитом (позикою), залученим державою <…>, а також за кредитом з бюджету (включаючи плату за користування такими кредитами (позиками) та пеню) здійснюється у порядку, визначеному главою 9 розділу II <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2755-17/paran1969> цього Кодексу. Норми цієї глави Кодексу регулюють питання погашення податкового боргу платника податку.
За частинами першою, другою статті 50 Бюджетного кодексу України (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - БК) у разі надання кредитів з бюджету у позичальників виникає заборгованість перед бюджетом. З моменту надання кредитів з бюджету на суму отриманих з бюджету коштів права кредитора та право вимагати від позичальників повернення таких кредитів до бюджету у повному обсязі переходять до держави <…>. Позовна давність на вимоги щодо погашення такої заборгованості не поширюється. Органи доходів і зборів визначаються органами стягнення простроченої заборгованості суб'єктів господарювання перед державою <…> за кредитами з бюджету. 
Наведені положення кореспондуються з частиною дев'ятою статті 17 БК, відповідно до якої прострочена заборгованість суб'єкта господарювання перед державою <…>  за кредитом (позикою), залученим державою <…>, а також за кредитом з бюджету (включаючи плату за користування такими кредитами (позиками) та пеню) стягується з такого суб'єкта господарювання органами доходів і зборів, що є органами стягнення такої заборгованості у порядку, передбаченому ПК або іншим законом, включаючи погашення такої заборгованості за рахунок майна цього суб'єкта господарювання. Позовна давність на вимоги щодо погашення такої заборгованості суб'єкта господарювання перед державою <…> не поширюється.
Згідно з підпунктом 19^1.1.38 пункту 19^1.1 статті 19^1 ПК до функцій фіскальних органів віднесено, зокрема, забезпечення стягнення сум простроченої заборгованості суб'єктів господарювання перед державою <…> за кредитами із бюджету в порядку, визначеному цим Кодексом та іншими законами України.
Отже, якщо виходити зі змісту правовідносин, що виникли у зв'язку з наданням бюджетних коштів на закупівлю сільськогосподарської продукції за державним замовленням; складу учасників цих відносин, одним з яких є суб'єкт владних повноважень, який відповідно до законодавства у формі договору позички бюджетних коштів реалізував одну із своїх функцій органу державної влади; існування заборгованості суб'єкта господарювання за отримані ним у 1997-1998 роках позички бюджетних коштів; нормативно визначеного порядку погашення заборгованості за отриманою позичкою, то на такі спірні правовідносини поширюється юрисдикція адміністративних судів. 
За частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення. 
Згідно з частиною другою статті 5 КАС провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Зміст правовідносин, в рамках яких виник спір за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадку, встановленому законом, дає підстави вважати висновки суду касаційної та попередніх інстанцій про непідсудність цього спору судам адміністративної юрисдикції хибними і такими, що ґрунтуються на неправильному застосуванні норм процесуального права.
Отже, заява ОДПІ підлягає задоволенню в частині скасування рішень судів першої, апеляційної та касаційної інстанцій із направленням справи до суду першої інстанції для продовження судового розгляду.
Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України
постановила:
Заяву Коростишівської об'єднаної державної податкової інспекції Головного управління ДФС у Житомирській області задовольнити частково.
Ухвали Вищого адміністративного суду України від 1 березня  2016 року, Житомирського апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2015 року та Житомирського окружного адміністративного суду від 27 листопада 2014 року про закриття провадження у справі скасувати, справу направити для продовження судового розгляду до суду першої інстанції.
Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає, крім випадку, встановленого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий									М.І. Гриців 
Судді:									О.В. Кривенда
									О.Б. Прокопенко