ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

12 квітня 2017 року                    м. Київ                              К/800/2855/16 

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Мороз Л.Л., Стрелець Т.Г.,
секретарі судового засідання: Гуловій О.І.,
за участю прокурора: Атаєвої Д.К.,
представників відповідача: Зуєвої К.Д., Гінетової Т.Л.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції  адміністративну справу
за позовом заступника Генерального прокурора України до Міністерства освіти і науки України, третя особа - Міністерство соціальної політики України щодо законності та відповідності акту вищої юридичної сили Правил проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» та про скасування наказу, яким ці Правила затверджено, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Генеральної прокуратури України на постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року,

в с т а н о в и в :

У лютому 2015 року заступник Генерального прокурора України звернувся до суду з адміністративним позовом до Міністерства освіти і науки України, в якому просив визнати Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» (далі також Правила) такими, що не відповідають акту вищої юридичної сили, та скасувати наказ Міністерства освіти і науки, молоді та спорту України від 2 лютого 2012 року № 98, яким затверджено ці Правила.
Позовні вимоги обґрунтовує тим, що зазначені вище Правила, які Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України (далі -МОНмолодьспорт України) затвердило своїм наказом від 2 лютого 2012 року № 98, суперечать нормативним приписам Положення про Всеукраїнські учнівські олімпіади, турніри, конкурси з навчальних предметів, конкурси-захисти науково-дослідницьких робіт, олімпіади зі спеціальних дисциплін та конкурси фахової майстерності (далі також - Положення), які МОНмолодьспорт України затвердило наказом від 22 вересня 2011 року № 1099. З-поміж іншого позивач звертає увагу на те, що Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» є нормативно-правовим актом, який повинен відповідати принципам верховенства права, законності, прийматися уповноваженим на те суб'єктом, у визначеній законом формі та не може суперечити актам вищої юридичної сили. Проаналізувавши зміст пунктів Правил позивач дійшов висновку, що вони не відповідають переліченим вище критеріям, оскільки містять нормативні приписи, які суперечать нормам Положення, яке на думку позивача є актом вищої юридичної сили порівняно з Правилами. Незаконний, як стверджує позивач, акт МОНмолодьспорту України порушує інтереси держави і може завдати збитки Державному бюджету України, що відповідно до статті 121 Конституції України і статті 36-1 Закону України «Про прокуратуру» (чинного станом на дату звернення) є підставою для захисту інтересів держави органами прокуратури шляхом пред'явлення цього позову. 
Окружний адміністративний суд м. Києва постановою від 21 липня 2015 року у задоволенні позову відмовив повністю.
Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 16 вересня 2015 року залишив без змін постанову суду першої інстанції.
У касаційній скарзі заступник Генерального прокурора України, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та прийняти нове, яким задовольнити його позовні вимоги. 
Відповідач у своїх письмових запереченнях зазначив про те, що оскаржені судові рішення є законними і обґрунтованими, тому підстав для задоволення  касаційної скарги немає. 
Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке. 
У справі, що розглядається, встановлено, що відповідно до Положення про Міністерство освіти і науки, молоді та спорту України, затвердженого Указом Президента України від 8 квітня 2011 року № 410/2011 у період з квітня 2011 по квітень 2013 року МОНмолодьспорт України було головним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері освіти і науки, інновацій та інформатизації, інтелектуальної власності, молоді, фізичної культури та спорту.
Серед іншого до компетенції МОНмолодьспорту України належало забезпечення розвитку різних форм позашкільної освіти, формування програми розвитку позашкільної освіти, спрямованої на творчий розвиток особистості, виявлення та підтримку обдарованих дітей, талановитої молоді. Також МОНмолодьспорт України було уповноважено здійснювати нормативно-правове забезпечення у сферах, що належали до його компетенції.
Реалізуючи зазначені повноваження, з метою створення належних умов для виявлення та підтримки обдарованої молоді, розвитку її інтересів, схильностей та обдаровань, науково-методичного забезпечення системи загальної середньої освіти, МОНмолодьспорт України наказом від 22 вересня 2011 року № 1099 затвердило Положення про Всеукраїнські учнівські олімпіади, турніри, конкурси з навчальних предметів, конкурси-захисти науково-дослідницьких робіт, олімпіади зі спеціальних дисциплін та конкурси фахової майстерності, яке є чинним до сьогодні. Наказ МОНмолодьспорт України від 22 вересня 2011 року № 1099 зареєстровано в Міністерстві юстиції України 17 листопада 2011 року за № 1318/20056. 
Зазначене Положення, відповідно до преамбули наказу від 22 вересня 2011 року № 1099, прийнято відповідно до статті 2 Закону України «Про загальну середню освіту», Постанови Верховної Ради України від 9 січня 2007 року № 536-V «Про стан і перспективи розвитку загальної середньої освіти в Україні», Указу Президента України від 20 березня 2008 року № 244 «Про додаткові заходи щодо підвищення якості освіти в Україні».
Відповідно до пункту 1.1 Положення воно визначає загальний порядок організації та проведення Всеукраїнських інтелектуальних і професійних змагань, у тому числі міжнародних, їх організаційне, методичне і фінансове забезпечення, порядок участі у змаганнях, визначення переможців.
Крім того, з посиланням на Закон України «Про освіту» та пункту 1.2 розділу I згаданого вище Положення (в якому зазначено перелік навчальних предметів, з яких щороку проводяться всеукраїнські учнівські олімпіади) МОНмолодьспорт України наказом від 2 лютого 2012 року № 98 затвердило Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека». За преамбулою цього ж наказу, зазначені Правила затверджено з метою популяризації історичних знань серед учнівської молоді для пізнання власної історії в контексті загальносвітової, патріотичного виховання школярів і формування у них історичної пам'яті, створення умов для міжнародної співпраці у сфері вивчення учнями всесвітньої історії. 
Суди попередніх інстанцій правильно зазначили, що Правила за своїм змістом містять норми, спрямовані на регулювання певних суспільних відносин, встановлення загальнообов'язкових прав і обов'язків для невизначеного кола суб'єктів, та розраховані на тривале багаторазове застосування, тобто є нормативно-правовим актом. З-поміж іншого Правила містять положення щодо організації проведення учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» (розділ ІІ), вимоги до його учасників (розділ ІІІ), порядку проведення конкурсу, змісту і структури завдань (розділи IV, V), підбиття підсумків та нагородження учасників конкурсу (розділи VI, VII). Щодо остатнього, то за змістом пункту 7.1 Правил учні, які показали найкращі результати, отримують дипломи переможців. Інші учні отримують дипломи учасників. Зразки дипломів затверджує Оргкомітет.
Судячи зі встановлених у справі обставин, необхідність з'ясування питання про те, чи відповідають Правила вимогам Положення як правовому акту вищої юридичної сили зумовлена тим, що переможці конкурсу юних істориків «Лелека» мають право на відпочинок за рахунок бюджетних коштів у державному підприємстві «Український дитячий центр «Молода гвардія». Позивач вважає, що умови і порядок проведення конкурсу юних істориків «Лелека», а також порядок визначення і нагородження його переможців відрізняється від умов і правил, встановлених Положення, зокрема для участі в цьому конкурсі не потрібно проходити відбору, сам конкурс проводиться в один етап (а не поетапно, як передбачено Положенням), а дипломи переможців не мають категорій (рівнів чи ступенів), що дало б змогу диференціювати переможців. У підсумку, відсутність таких критеріїв і умов у затверджених МОНмолодьспорт України Правилах призводить до того, що дипломи переможців учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» можуть отримати необмежена кількість осіб, які потім матимуть право на відпочинок за рахунок бюджетних коштів. Це своєю чергою призводить до надмірних витрат з Державного бюджету України, що власне і зумовило звернення заступника Генерального прокурора України до суду з цим позовом. 
З посиланням на положення пунктів 1.5, 1.6, 3.2, 3.4 Положення про порядок направлення дітей для оздоровлення та відпочинку до державного підприємства «Український дитячий центр «Молода гвардія» за рахунок бюджетних коштів (затвердженого наказом Міністерства соціальної політики України від 26 лютого 2015 року № 220) суди констатували, що дипломи переможців, які отримують учні, які показали найкращі результати на Міжнародному учнівському конкурсі юних істориків «Лелека», є підставою для виділення путівок до дитячого центру «Молода гвардія» за рахунок бюджетних коштів і переможці зазначеного конкурсу мають право на отримання путівок до названого дитячого центру, придбаних за рахунок бюджетних коштів.
Що стосується відповідності Правил нормативним приписам Положення, то суди попередніх інстанцій, проаналізувавши зміст нормативних приписів пунктів 1.2, 1.3, 1.6 Положення у взаємозв'язку з приписами пунктів 1.2, 1.3, 1.4, 7.1 Правил дійшли таких висновків: 
Положення (затверджене наказом від 22 вересня 2011 року № 1099) передбачає можливість проведення й інших змагань (олімпіад, турнірів, конкурсів (державного рівня) з інших навчальних предметів, спеціальних дисциплін, наукових відділень, конкурсів-захисту, а також спеціальні комплексні олімпіади, в тому числі й для учнів початкової школи) за окремими правилами, що жодним чином не дає підстав стверджувати, що ці інші змагання, у тому числі учнівський конкурс юних істориків «Лелека», проводяться на підставі Положення; 
за змістом згаданого вище Положення правила (умови) проведення інших змагань повинні затверджуватися наказом МОНмолодьспорту України; 
Правила про проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» хоч і видані на підставі Положення, проте мають самостійний характер і, як того вимагає Положення, затверджені розпорядчим документом - наказом МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98. 
У зв'язку з цим суди зважили й на те, що наказ МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98 пройшов державну реєстрацію відповідно до Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731, що з-поміж іншого передбачає проведення правової експертизи на його відповідність, зокрема, Конституції та законодавству України. 
На підставі наведеного вище суди попередніх інстанцій констатували, що Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» відповідають акту вищої юридичної сили, а саме: Положенню про Всеукраїнські учнівські олімпіади, турніри, конкурси з навчальних предметів, конкурси-захисти науково-дослідницьких робіт, олімпіади зі спеціальних дисциплін та конкурси фахової майстерності, тому позовні вимоги щодо скасування наказу МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98 задоволенню не підлягають. 
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для задоволення позову, проте не може погодитися з наведеними вище мотивами для прийняття такого рішення.
В контексті розгляду цієї справи передусім слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо: 1) законності (крім конституційності) постанов та розпоряджень Кабінету Міністрів України, постанов Верховної Ради Автономної Республіки Крим; 2) законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб'єктів владних повноважень. 
У справі встановлено, що позивач оскаржує підзаконний нормативно-правовий акт міністерства, а саме - Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека», які затверджено наказом МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98.
Позивач ставить під сумнів відповідність цього нормативного акта іншому підзаконному нормативно-правовому акту того ж міністерства, а саме - Положенню про Всеукраїнські учнівські олімпіади, турніри, конкурси з навчальних предметів, конкурси-захисти науково-дослідницьких робіт, олімпіади зі спеціальних дисциплін та конкурси фахової майстерності, яке МОНмолодьспорт України затвердило наказом від 22 вересня 2011 року № 1099. 
За частинами першою-другою статті 15 Закону України від 17 березня 2011 року № 3166-VI «Про центральні органи виконавчої влади» міністерство у межах своїх повноважень, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України та постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України видає накази, які підписує міністр. 
Накази міністерства, видані в межах його повноважень, є обов'язковими для виконання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами, місцевими державними адміністраціями, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами і організаціями всіх форм власності та громадянами. 
Відповідно до частини восьмої статті 15 цього ж Закону накази міністерства або їх окремі частини можуть бути оскаржені фізичними та юридичними особами до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. 
Звертаючись до суду з позовом, позивач ствердив, що Положення є правовим актом вищої юридичної сили порівняно з Правилами, а позаяк останні за своїм змістом не відповідають Положенню (бо передбачають інше правове регулювання щодо проведення учнівського конкурсу (з окремого предмету - історії), аніж Положення), то наказ МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98, яким ці Правила затверджено, має бути скасовано. 
Відмовляючи в задоволенні позову суди попередніх інстанцій виходили з того, що Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека» (затверджені наказом МОНмолодьспорт України від 2 лютого 2012 року № 98) відповідають Положенню (затвердженого наказом МОНмолодьспорт України від 22 вересня 2011 року № 1099) як правовому акту вищої юридичної сили. 
За змістом пункту 1.4 Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів» наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб'єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
Аналізуючи в цілому зміст положень пункту 1.4 та розділу ІІ названого вище Порядку (« Порядок підготовки нормативно-правових актів, які підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції України») колегія суддів доходить до висновку про те, що як Положення, так і Порядок є нормативного-правовими актами відомчого характеру, які вводяться в дію шляхом їх затвердження розпорядчим документом (наказом) міністерства, відповідно їх зміст не повинен суперечити Конституції та законам України, актам Президента України та постановам Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, а також актам Кабінету Міністрів України. 
Підсумовуючи наведене слід зазначити, що як Правила проведення Міжнародного учнівського конкурсу юних істориків «Лелека», так і Положення про Всеукраїнські учнівські олімпіади, турніри, конкурси з навчальних предметів, конкурси-захисти науково-дослідницьких робіт, олімпіади зі спеціальних дисциплін та конкурси фахової майстерності є правовими актами однакової юридичної сили, оскільки затвердило їх одне і те ж міністерство - МОНмолодьспорт України, шляхом прийняття в межах своїх повноважень рівнозначних (за формою) розпорядчих документів - наказів (які зареєстровано в Міністерстві юстиції України відповідно 20 лютого 2012 року за № 257/20570 та 17 листопада 2011 року за № 1318/20056). 
Зазначена обставина, з огляду на наведені вище положення частини першої статті 171 КАС, свідчить про безпідставність позовних вимог, оскільки за правилами цієї статті суд може вирішувати питання про законність та відповідність нормативно-правових актів, зокрема, міністерств правовим актам вищої юридичної сили, але не про відповідність одного нормативно-правового акта міністерства іншому нормативно-правовому акту того ж міністерства, виданих у межах його повноважень. 
Відповідно до частин другої, третьої статті 159 КАС законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
За частиною другою статті 230 КАС суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої або апеляційної інстанції або прийняти нову постанову, якими суд касаційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги. 
Згідно зі статтею 225 КАС суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині. 
Беручи до уваги наведене вище колегія суддів вважає за необхідне змінити постанову суду першої інстанції в частині мотивів відмови в задоволенні позовних вимог. 
Керуючись статями 159, 167, 221, 223, 225, 230, 232, 254 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

постановив:

Касаційну скаргу Генеральної прокуратури України задовольнити частково.
Змінити постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 липня 2015 року в частині мотивів прийняття постанови про відмову в задоволенні позовних вимог.
В решті постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 21 липня 2015 року та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 16 вересня 2015 року залишити змін. 
Постанова набирає законної сили з моменту проголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      М.І. Смокович

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                                    Т.Г. Стрелець