П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ   УКРАЇНИ 
23 травня 2017 року                                                                                                                                  м. Київ

Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у складі:
головуючого | Прокопенка О.Б.,
суддів: | Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Кривенди О.В.,
за участю секретаря судового засідання Ключник А.Ю.,
представників:
позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_6, ОСОБА_7,
відповідача - Гуцала Д.С., -

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за позовом ОСОБА_5 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання незаконним та скасування Указу Президента України від 13 квітня 2016 року № 142/2016 «Про скасування рішення голови Первомайської районної державної адміністрації Миколаївської області» (далі - Указ, РДА відповідно), 
 
в с т а н о в и л а: 
У жовтні 2016 року ОСОБА_5 звернулася до Вищого адміністративного суду України з позовом до Президента України, в якому просила визнати незаконним та скасувати Указ. 
На обґрунтування позову ОСОБА_5, зокрема, зазначила, що в результаті прийняття РДА розпоряджень №№ 470-р, 471-р, 523-р земельні ділянки загальною площею 1553,97 га із земель запасу державної власності були передані у приватну власність 775 громадянам України, в тому числі й позивачу, які протягом 
24-26 грудня 2012 року отримали державні акти на право власності на земельні ділянки. Вказані акти зареєстровані в Книзі записів реєстрації державних актів на право приватної власності на землю та на право постійного користування землею, договорів оренди землі та їм присвоєно реєстраційні номери.
На підставі скасованого Указом розпорядження РДА від 12 жовтня 2012 року № 470-р та наступних за ним розпоряджень РДА у 775 фізичних осіб, у тому числі позивача, виникло право власності на землю.
Розпорядження РДА № 470-р стало передумовою прийняття розпоряджень № 471-р та № 523-р, а отже, й правовою підставою для виникнення у позивача права приватної власності на землю.
У зв'язку з чим ОСОБА_5 вважає, що скасування розпорядження РДА № 470-р порушує її право власності на землю.
До того ж, після отримання позивачем та іншими особами державних актів вказані розпорядження вичерпали свою дію, оскільки були реалізовані. З цього моменту адміністративні правовідносини припинились, замість них виникли цивільні правовідносини.      
Таким чином, на думку позивача, Президент України під час прийняття Указу вийшов за межі наданих йому Конституцією України та Законом України від 9 квітня 1999 року № 586-XIV «Про місцеві державні адміністрації» (далі - 
№ 586-XIV) повноважень та розпорядився землями приватної власності замість земель державної власності. 
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 19 жовтня 2016 року відмовив ОСОБА_5 у відкритті провадження у справі та роз'яснив позивачу право на звернення з цим позовом до суду загальної юрисдикції в порядку цивільного судочинства. 
Ухвалюючи таке рішення, суд дійшов висновку про те, що між ОСОБА_5 та відповідачем (внаслідок прийняття Указу) не виникло публічно-правових правовідносин саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, а позовна заява спрямована на захист цивільних прав та інтересів, що виключає її розгляд в порядку адміністративного судочинства. 
Не погоджуючись із ухвалою Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року, представник позивача ОСОБА_5 - ОСОБА_7 звернувся до Верховного Суду України із заявою про її перегляд з підстави, передбаченої пунктом 4 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), у якій просить скасувати це рішення, а справу направити на новий розгляд. Заявник вважає, що вказана ухвала Вищого адміністративного суду України винесена з порушенням норм процесуального права. 
Заслухавши пояснення представників: позивача - ОСОБА_6, ОСОБА_7; відповідача - Гуцала Д.С., перевіривши наведені у заяві доводи, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що заява підлягає задоволенню з таких підстав.
Згідно з частиною четвертою статті 18 КАС Вищому адміністративному суду України як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України. 
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 171-1 КАС. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України (пункт 1 частини першої). Відповідно до частини п'ятої статті 171-1 цього Кодексу Вищий адміністративний суд України за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів незаконним повністю або в окремій його частині; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов'язати Верховну Раду України, Президента України, Вищу раду правосуддя, Вищу кваліфікаційну комісію суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 162 <http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/2747-15/print1477469560688291> цього Кодексу. 
Повноваження Президента України визначені виключно Конституцією України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2016_06_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1>.
Статтею 106 Конституції України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_385/ed_2016_06_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> встановлено, що Президент України здійснює повноваження, визначені Конституцією України <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2016_06_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1>. Президент України на основі та на виконання Конституції <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/ed_2016_06_02/pravo1/Z960254K.html?pravo=1> і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Згідно зі статтею 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань. 
Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
Статтею 6 КАС встановлено право на судовий захист і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішеннями, діями чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси. 
Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року 
№ 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.
Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами. 
Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС. 

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. 
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб стверджувальне порушення було обґрунтованим. 
 
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 9 КАС суд при вирішенні справи керується принципом законності, згідно з яким вирішує справи відповідно до Конституції та законів України, а згідно з частиною першою статті 159 КАС судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. 
Крім того, ухвала суду має відповідати вимогам, встановленим статтею 165 КАС. 
Проте оскаржувана ухвала Вищого адміністративного суду України вимогам процесуального закону у повній мірі не відповідає.                 
У рішенні, яке просить переглянути заявник, суд, пославшись на положення статті 106 Конституції України, частину третю статті 43 Закону
№ 586-XIV, зважив на обставини, що передували поданню заяви, і у підсумку дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження у справі згідно з пунктом 1 частини першої статті 109 КАС. 
Колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України вважає, що, застосовуючи вказану підставу для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, суд дійшов передчасних висновків про те, що він не компетентний розглядати заявлені ОСОБА_5 вимоги та, що в цьому випадку між Президентом України та ОСОБА_5 не виникли адміністративно-правові відносини внаслідок прийняття оскаржуваного Указу.
Подана ОСОБА_5 позовна заява направлена на захист порушених, на її думку, суб'єктом владних повноважень прав та перевірку на предмет законності відповідно до статті 171-1 КАС виданого Президентом України Указу. Водночас належної аргументації, чому спрямований на виконання Конституції України Указ глави держави має розглядатися в порядку цивільного судочинства, суд не навів. Таким чином, суд на стадії відкриття провадження, не маючи можливості дослідити усі обставини справи, дійшов передчасного висновку про цивільні права і обов'язки, які виникли на підставі цього Указу. 
Враховуючи те, що Вищий адміністративний суд України не в повній мірі дотримався вимог процесуального права, а Верховний Суд України в межах наданих йому повноважень позбавлений можливості ці недоліки усунути, то за таких обставин судове рішення Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року підлягає скасуванню з направленням матеріалів за заявою ОСОБА_5 до того ж суду для вирішення питання про відкриття провадження у справі.
Під час нового розгляду позовної заяви ОСОБА_5 щодо її відповідності вимогам КАС суду необхідно врахувати вищенаведене та ухвалити законне й обґрунтоване судове рішення. 
Керуючись пунктом 6 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів», статтями 241-243 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України 
постановила: 
Заяву представника ОСОБА_5 - ОСОБА_7 задовольнити. 
Ухвалу Вищого адміністративного суду України від 19 жовтня 2016 року скасувати, а матеріали за позовною заявою ОСОБА_5 передати до Вищого адміністративного суду України для вирішення питання про відкриття провадження у справі. 
Постанова є остаточною і не може бути оскаржена, крім випадку, передбаченого пунктом 3 частини першої статті 237 Кодексу адміністративного судочинства України.
Головуючий | О.Б. Прокопенко
Судді: | О.Ф. Волков
| М.І. Гриців
| О.В. Кривенда