ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

14 грудня 2016 року                               м. Київ                    справа № 800/371/16 

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
Головуючого | Нечитайла О.М.
Суддів | Борисенко І.В.
| Вербицької О.В.
| Олендера І.Я.
за участю секретаря судового засідання: представників позивача: відповідача: третьої особи: | Цвіркуна Ю.І.,  ОСОБА_2,  не з'явився, Кот О.В., Рябенка С.Д.,
розглянувши у відкритому судовому зсіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1  
до Верховної Ради України,
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Українського інституту національної пам'яті,  
про визнання Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя» від 12 травня                2016 року №1352 незаконною в частині перейменування населеного пункту - міста Красноперекопськ на місто Яни Капу,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Вищого адміністративного суду України з адміністративним позовом до Верховної Ради України (далі - відповідач, ВРУ), в якому просить: визнати постанову Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя» від 12 травня 2016 року №1352 незаконною в частині перейменування населеного пункту - міста Красноперекопськ на місто Яни Капу.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що зазначена постанова є незаконною та такою, що підлягає скасуванню, оскільки не можливо провести громадські слухання з питань перейменування зазначеного міста, з огляду на тимчасову окупацію території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, які є прямою формою реалізації конституційного права громадян здійснювати владу безпосередньо і через органи державної влади (Раду міністрів АР Крим) та органи місцевого самоврядування. Крім того, зазначив, що перейменована назва міста - Яни Капу не має жодного фактичного відношення до міста Красноперекопськ, вона є вигаданою та не відоме її лінгвістичне та фонетичне значення.
У судове засідання позивач не прибув, попередньо подавши заяву про розгляд справи за його відсутності.
Представник відповідача проти задоволення позовних вимог заперечував, вказавши на їх безпідставність з огляду на те, що приймаючи спірну постанову відповідач діяв у межах повноважень, визначених пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України, пунктом 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» та на підставі рекомендацій Українського інституту національної пам'яті», про що подав відповідні письмові заперечення. 
Представник третьої особи також заперечував проти задоволення позовних вимог з огляду на їх безпідставність.
Сторони не заперечували про розгляд справи у порядку письмового провадження на підставі наявних у матеріалах справи доказів. 
Враховуючи клопотання позивача та думку відповідача, третьої особи, колегія суддів вирішила здійснити розгляд справи в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення сторін у справі, розглянувши та обговоривши доводи, наведені у позовній заяві, перевіривши та дослідивши матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог позивача з огляду на таке. 
09 квітня 2015 року Верховною Радою України прийнятий Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» №317-ХІІІ.
Цей Закон є чинним та не визнавався Конституційним Судом України таким, що не відповідає положенням  Конституції України  (є неконституційним).
У пункті 8  статті 7 зазначеного Закону встановлено,   що   Верховна Рада України у тримісячний строк, який обчислюється з дня закінчення строку, визначеного пунктом 7 цієї  статті Закону, приймає рішення про перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, з урахуванням пропозицій, поданих Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, та рекомендацій Українського інституту національної пам'яті. У разі якщо протягом строку, встановленого пунктом 7 цієї статті Закону, пропозиції щодо перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, не були подані до Верховної Ради України, відповідне рішення про перейменування таких населених пунктів та районів приймається Верховною Радою України на підставі рекомендацій Українського інституту національної пам 'яті.
До предмету відання Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування віднесені питання щодо адміністративно-територіального устрою України; спеціального статусу міст Києва та Севастополя; організації та діяльності місцевих органів виконавчої влади; засад місцевого самоврядування та органів самоорганізації населення; засад організації надання адміністративних послуг; державної служби та служби в органах місцевого самоврядування; призначення чергових та позачергових виборів до органів місцевого самоврядування; державних символів та державних нагород України; регіональної політики та економічного розвитку регіонів (пункт 4 Додатку до Постанови Верховної Ради України «Про перелік, кількісний склад і предмети відання комітетів Верховної Ради України восьмого скликання» від 04 грудня 2014 року №22-VІІІ).
На виконання вимог зазначеного Закону Український інститут національної пам'яті листом від 15 лютого 2016 року № 01/507 надіслав до даного Комітету Верховної Ради України свої рекомендації щодо перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму,     в тому числі і стосовно міста Красноперекоська.
З приводу перейменувань населених пунктів та районів і приведення їх назв у відповідність до Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» відповідним Комітетом Верховної Ради України було проведено засідання 15 лютого 2016 року, на якому було розглянуто рекомендації Українського інституту національної пам'яті.
Після всебічного обговорення цього питання Комітет Верховної Ради України з питань державного будівництва, регіональної політики та місцевого самоврядування ухвалив висновок підтримати рекомендації Українського інституту пам'яті щодо перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя, в тому числі і щодо перейменування міста Красноперекопськ на місто Яни Капу, ат доручив народним депутатам України - членам Комітету розробити та внести на розгляд Верховної Ради України проект Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя», а також рекомендував Верховній Раді України прийняти зазначений проект постанови за основу в цілому.  
17 лютого 2016 року у секторі реєстрації законопроектів Головного управління документального забезпечення Апарату Верховної Ради України був зареєстрований проект Постанови (доопрацьований) про перейменування окремих населених пунктів та районів                № 4087. Підпунктом 1 пункту 1 вказаного проекту Постанови пропонувалось перейменувати в Автономній Республіці Крим місто Красноперекопськ на місто Яни Капу.
На пленарному засіданні Верховної Ради України 12 травня 2016 року Головою Верховної Ради України Парубієм А.В. було оголошено про розгляд проекту Постанови «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя» № 4087. Після доповіді та обговорення проекту Головою Верховної Ради України Парубієм А.В. внесена пропозиція про прийняття рішення за основу та в цілому.
Це рішення прийнято відкритим поіменним голосуванням більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України та оформлено відповідною  Постановою Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів» за № 4087. «За» проголосувало 255 народних депутатів України.
Наведені обставини підтверджуються стенограмою пленарного засідання Верховної Ради України 12 травня 2016 року, яка відповідно до частини першої статті 56 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» є офіційним документом, що підтверджує процес обговорення і прийняття рішень Верховною Радою України.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не вбачає підстав для визнання оскаржуваного рішення Верховної Ради України незаконним та скасування його в частині перейменування міста Красноперекопьск на місто Яни Капу з огляду на наступне.
Стаття 2 КАС України встановлює, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди, зокрема перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією  та законами України.
Постанова Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя» від 12 травня 2016 року №1352-VІІІ приймалась відповідно до пункту 29 частини першої статті 85 Конституції України, пункту 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки», враховуючи рекомендації Українського інституту національної пам'яті.
Положеннями статей  7,  140  та  141 Конституції України  та Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні»    в України визнається та гарантується місцеве самоврядування, яке надає право територіальним громадам самостійно вирішувати питання місцевого значення, але в межах, визначених Конституцією  і законами України.
Таке застереження міститься також і в статті 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування (ратифіковано Законом від 15 липня 1997 року №452/97-ВР), яка передбачає, що органи місцевого самоврядування в межах закону мають повне право вільно вирішувати буд-яке питання, яке не вилучене зі сфери їхньої компетенції і вирішення якого не доручене жодному іншому органу.
Повноваження сільських, селищних та міських рад визначені статтями  25  та 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».
Втім, наведені правові норми не наділяють сільські, селищні та міські ради компетенцією щодо вирішення питання про найменування або перейменування населених пунктів.
Положеннями частини другої статті 19 Конституції України  передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України  та законами України.
Аналіз норм чинного законодавства України дає підстави стверджувати, що виключно Верховна Рада України наділена повноваженнями щодо найменування і перейменування населених пунктів і районів. Такі рішення парламент приймає у формі постанов  на пленарних засіданнях після обговорення цього питання більшістю голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України.
Виходячи із конституційних повноважень Верховної Ради України вирішення цього питання віднесено до повноважень парламенту, що повністю узгоджується із положеннями Конституції  та законів України, а також Європейської Хартії місцевого самоврядування.
Законом України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистських) режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» парламент вніс низку змін до інших законів України, в тому числі і до Закону України «Про географічні назви».
Отже,  Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистських) режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» в даному випадку є спеціальним законом, на підставі якого здійснювалось перейменування назв населених пунктів та районів.
За приписами пункту 7 та 8 статті 7 вказаного Закону, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольській міським, районним державним адміністраціям, органам місцевого самоврядування у шестимісячний строк з дня набрання чинності цим Законом в установленому порядку провести громадські слухання та подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо перейменування населених пунктів, районів та областей, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму. Верховна Рада України у тримісячний строк, який обчислюється з дня закінчення строку, визначеного пунктом 7 цієї статті Закону, приймає рішення про перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, з урахуванням пропозицій, поданих Радою міністрів Автономної Республіки Крим, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, та рекомендацій Українського інституту національної пам'яті. У разі якщо протягом строку, встановленого пунктом 7 цієї статті Закону, пропозиції щодо перейменування населених пунктів та районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, не були подані до Верховної Ради України, відповідне рішення про перейменування таких населених пунктів та районів приймається Верховною Радою України на підставі рекомендацій Українського інституту національної пам'яті.
Разом з тим, відповідно до частини другої статті 1 та статті 3 Закону України «Про забезпечення прав і свобод громадян та правовий режим на тимчасово окупованій території України» з 20 лютого 2014 року територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя є тимчасово окупованою територією. Відповідно з моменту окупації на цій території не діють Рада міністрів Автономної Республіки Крим, Севастопольська міська державна адміністрація, районні державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, утворені на підставі Конституції та законів України.
З огляду на вказане, проведення громадських слухань з питань перейменування населених пунктів та районі на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя у строк, визначений пунктом 7 статті 7 вказаного Закону, є неможливим.  
Водночас, Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистських) режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки» є обов'язковим для виконання на всій території України, і ним не передбачено будь-яких виключень в частині неприйняття чи відтермінування прийняття відповідних рішень Верховною Радою України щодо перейменування населених пунктів і районів на території Автономної Республіки Крим та міста Севастополя у зв'язку з тимчасовою окупацією та анексією цієї території Російською Федерацією та відсутністю там державних органів та органів місцевого самоврядування, утворених на підставі Конституції та за законів України.
У зв'язку з тим, що територія Автономної Республіки Крим та міста Севастополя є тимчасово окупованою територією, Верховна Рада України на виконання вимог чинного законодавства та з врахуванням зокрема рекомендацій Українського інституту національної пам'яті прийняла відповідну  Постанову, якою перейменувала місто Красноперекопськ на Яни Капу.
Український інститут національної пам'яті діє на підставі Положення про Український інститут національної пам'яті, яке затверджене  Постановою Кабінету Міністрів України  від 12 листопада 2014 року №684.
У пункті 2 цього Положення передбачено, що Інститут у своїй діяльності керується Конституцією та законами України. Також відповідно до підпункту 21 пункту 4 вказаного Положення Український інститут національної пам'яті, відповідно до покладених на нього завдань, здійснює інші повноваження, визначені законом.
Законом, на підставі якого здійснювалось перейменування міста Красноперекопськ, є Закон України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та пропаганди їхньої символіки», який при цьому є спеціальним.
Надання Українським інститутом національної пам'яті рекомендацій Верховній Раді України з приводу перейменування населених пунктів і районів, назви яких містять символіку комуністичного тоталітарного режиму, передбачено частиною восьмою статті 7 відповідного Закону.
Наведені обставини спростовують доводи про відсутність в Українського інституту національної пам'яті повноважень про надання рекомендацій про перейменування населених пунктів.
Стаття 7 Основного Закону встановлює, що в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.
Згідно із частиною другою статті 96 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» питання про включення законопроекту до порядку денного сесії розглядається Верховною Радою протягом 30 днів після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії, але не раніше ніж через два дні після надання народним депутатам висновку головного комітету (або тимчасової спеціальної комісії у разі її створення), висновків інших комітетів.
Верховна Рада України включила відповідний проект Постанови до порядку денного та розглянула його на пленарному засіданні парламенту через день після надання головним Комітетом висновку.
При цьому частина третя статті 138 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»  передбачає, що постанови та інші акти Верховної Ради приймаються з дотриманням процедури, передбаченої для розгляду законопроектів у першому читанні з прийняттям їх у цілому, якщо Верховною Радою не прийнято іншого рішення.
Статтею 91 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України»  встановлені вимоги до супровідних документів, які подаються до законопроектів, зокрема, ця норма передбачає, що у пояснювальній записці до законопроекту (або проекту іншого акта) має бути зазначено обґрунтування очікуваних соціально-економічних, правових та інших наслідків застосування закону після його прийняття.
Стаття 99 вказаного Закону визначає відомості, які необхідно зазначати в законопроекті та супровідних документах, що надаються народним депутатам, в тому числі, частина друга згаданої статті передбачає, що до законопроекту повинні додаватись супровідні документи, в яких мають наводитись відомості відносно висновків експертиз щодо законопроектів.
Наведенні норми статей 91, 99 даного Закону не регулюють питання щодо проведення експертиз законопроектів. Порядок проведення таких експертиз визначено іншою статтею Закону, а саме статтею 103 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України».
Разом з тим, положеннями статті 75 Конституції України встановлено, що єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, яка, реалізовуючи повноваження, визначені у статті 85 Основного Закону щодо здійснення законодавчої влади, приймає закони, постанови та інші правові акти.
Відповідно до частин другої і третьої статті 138 Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» така форма актів Верховної Ради України, як постанови приймаються з конкретних питань з метою здійснення установчої, організаційної, контрольної та інших функцій.
Гарантування верховенства Конституції України як Основного Закону держави на всій території України згідно зі статтею 2 Закону України «Про Конституційний суд  України» є завданням Конституційного Суду України. Тому саме цей орган судової влади наділений повноваженнями приймати рішення та давати висновки у справах щодо конституційності, зокрема, законів та інших правових актів Верховної Ради України (пункт 1  статті 13 цього Закону).
Згідно із частиною першою статті 71 КАС України  кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 72 цього Кодексу.
За приписами частини другої статті 71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Представник відповідача у судовому засіданні довів правомірність позиції відповідного суб'єкта владних повноважень. Під час розгляду справи не підтвердилися обставини щодо недотримання відповідачем вимог закону та порушення прав, свобод та інтересів позивача у даній справі.
Отже, обставини справи, підтверджені наданими відповідачем доказами, свідчать про те, що приймаючи відповідну Постанову  в частині перейменування міста Красноперекопськ Автономної Республіки Крим на місто Яни Капу, Верховна Рада України діяла в межах повноважень, визначених пунктом 29 частини першої статті 85 Конституції України, пунктом 8 статті 7 Закону України «Про засудження комуністичного та націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів в Україні та заборону пропаганди їхньої символіки»  та з урахуванням рекомендацій Українського інституту національної пам'яті.
З огляду на викладене, колегія суддів приходить до висновку про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Керуючись статтями 94, 157, 159 - 163, 165, 171^1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

У задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання незаконною Постанови Верховної Ради України «Про перейменування окремих населених пунктів та районів Автономної Республіки Крим та міста Севастополя» від 12 травня 2016 року №1352 в частині перейменування населеного пункту - міста Красноперекопськ на місто Яни Капу відмовити.

Постанова набирає законної сили у порядку, передбаченому частиною сьомою статті 171^1 Кодексу адміністративного судочинства України, і може бути переглянута Верховним Судом України у порядку, на підставі та у строки, передбачені статтями 235 - 239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                                                О.М. Нечитайло

Судді                                                                                                                             І.В.Борисенко

О.В.Вербицька

І.Я. Олендер

Ю.І. Цвіркун