ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

23 листопада 2016 року                    м. Київ                              К/800/9087/15

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України в складі :
                                                                                                            Пасічник С.С.,
                                                                                                            Стародуба О.П.,
                                                                                                            Швеця В.В.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2015 року в справі за позовом ОСОБА_4 до Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області, третя особа - Управління Державної автомобільної інспекції управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області про поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,

В С Т А Н О В И Л А :

В червні 2014 року ОСОБА_4 звернувся до суду з позовом до Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області, третя особа - Управління Державної автомобільної інспекції управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області про визнання протиправним та скасування наказу відповідача від 29.05.2014р. №114 о/с «По особовому складу», яким його звільнено зі служби в органах внутрішніх справ (далі - ОВС) у запас (з постановкою на військовий облік) відповідно до п.66 (за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ з посади старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, підпорядкованої Управлінню Міністерства внутрішніх справ (далі - УМВС), з 30.05.2014р., поновлення його на посаді та стягнення грошового утримання за весь час вимушеного прогулу по день ухвалення рішення суду, виходячи із середньомісячного грошового утримання в розмірі 3398,00 грн.
Постановою Волинського окружного адміністративного суду від 15.07.2014р. в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 05.02.2015р. постанову суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позову про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді скасовано та ухвалено в цій частині нову постанову, якою позов задоволено частково: визнано протиправним і скасовано наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29.05.2014р. №114 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_4 зі служби в органах внутрішніх справ у запас (з постановкою на військовий облік) за п.66 (за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України з посади старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, підпорядкованої Управлінню Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області, з 30.05.2014р.; поновлено ОСОБА_4 на посаді старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, підпорядкованої Управлінню Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області, з 30.05.2014р.; в решті постанову Волинського окружного адміністративного суду від 15.07.2014р. залишено без змін.
Не погоджуючись з вказаним рішенням суду, відповідач звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, просив рішення суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Обговоривши доводи касаційної скарги та перевіривши за матеріалами справи правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі, колегія суддів зазначає наступне.
Судами встановлено, що ОСОБА_4 проходив службу в ОВС з 15.08.1999р. й, зокрема, з 20.10.2011р. по день звільнення - на посаді старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби ДАІ, підпорядкованої УМВС, а 25.09.1999р. склав Присягу працівника ОВС України.
Наказом Управління МВС України у Волинській області від 29.05.2014р. №330/в «Про порушення Присяги працівника органів внутрішніх справ України працівниками УДАІ Управління МВС України у Волинській області та покарання винних» за скоєння вчинку, що дискредитує звання рядового і начальницького складу, порушення вимог Присяги працівника органів внутрішніх справ України, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.1991р. №383, у частині відданості народові України, Законів України «Про міліцію», «Дисциплінарний статут органів внутрішніх справ України», особисту недисциплінованість, що виразилось у невиконанні вимог наказів Міністерства внутрішніх справ України від 28.05.2014р. №488дск «Про відрядження працівників Державтоінспекції до Харківської області» та УДАІ від 28.05.2014р. №157 «Про відрядження працівників Державтоінспекції області» щодо виконання завдань, визначених Законом України «Про боротьбу з тероризмом» та несення служби по охороні громадського порядку в районах проведення антитерористичної операції, зокрема, старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, підпорядкованої Управлінню Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області, ОСОБА_4 звільнено з ОВС за п.66 (за скоєння вчинку, що дискредитує звання рядового і начальницького складу) Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів УРСР №114 від 29.07.1991р. (далі - Положення №114), з 30.05.2014р.
Цей наказ було реалізовано наказом Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29.05.2014р. №114 о/с «По особовому складу».
Передумовою видання вказаних наказів був висновок службового розслідування від 29.05.2014р., призначеного наказом УМВС України у Волинській області №444 від 29.05.2014р., яким встановлено, що наказом начальника Управління державної автомобільної інспекції УМВС України у Волинській області від 28.05.2014р. №157, на виконання вимог наказу МВС України від 28.05.2014р. №488дск та керівництва Департаменту ДАІ МВС України, зобов'язано командирів взводів ДПС ДАІ роти ДПС підпорядкованої УМВС України у Волинській області на начальників відділення ДАІ з обслуговування м.Луцька провести оперативні наради з підпорядкованим особовим складом щодо відрядження працівників ДАІ в розпорядження начальника ГУМВС України в Харківській області, під час яких визначити по 2 досвідчених, патріотично налаштованих працівника ДАІ та подати списки бажаючих до виконання поставлених завдань до 09:00 29.05.2014р. у відділ ОР ДПС УДАІ УМВС у Волинській області.
Командир взводу із забезпечення супроводження РДПС ДАІ УМВС капітан міліції ОСОБА_5 рапортом від 28.05.2014р. доповів начальнику УДАІ УМВС України у Волинській області про те, що під час проведення зборів особового складу ніхто з працівників підрозділу не виявив бажання їхати у відрядження в Харківську область, після чого начальником УДАІ УМВС України у Волинській області полковником міліції ОСОБА_6 були проведені повторні збори даного взводу.
З рапортів начальника УДАІ УМВСУ у Волинській області полковника міліції ОСОБА_6 та начальника УКЗ УМВС України у Волинській області полковника міліції ОСОБА_7 слідує, що на зборах особового складу взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби ДАІ, підпорядкованої УМВС, які відбулися в приміщенні УДАІ УМВС України у Волинській області 29.05.2014р., 13 співробітників вказаного підрозділу (в тому числі і позивач) відмовились виконувати наказ МВС України від 28.05.2014р. №488дск та наказ УДАІ УМВС України у Волинській області від 28.05.2014р. №157 про відрядження для несення служби в Харківську область, у зв'язку з чим здали свої службові посвідчення.
Цього ж дня позивачем подано рапорт про неможливість відрядження у зв'язку з сімейними обставинами (станом здоров'я батьків та наявністю малолітньої дитини).
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції вказав, що, відмовившись виконувати вимоги наказів МВС України від 28.05.2014р. №488дск та УДАІ УМВС України у Волинській області від 28.05.2014р. №157, позивач порушив Присягу працівника органів внутрішніх справ України у частині відданості народові України, всілякого сприяння зміцненню авторитету органів внутрішніх справ та в умовах проведення антитерористичної операції на сході України дискредитував своє звання старшого лейтенанта міліції.
Задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції прийшов до висновку про відсутність в діях позивача ознак вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу ОВС, а отже й відсутність підстав для застосування до нього такої санкції відповідальності як звільнення за п.66 Положення.
Частиною 2 статті 19 Конституції України закріплено обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та Законами України.
Громадянам згідно зі ст.43 Конституції України гарантується захист від незаконного звільнення.
Порядок проходження публічної служби в органах внутрішніх справ регулюється Законом України "Про міліцію" від 20.12.1990р. №565-XII (далі - Закон №565), Дисциплінарним статутом органів внутрішніх справ України, затвердженим Законом України від 22.02.2006р. №3460-IV (далі - Дисциплінарний статут) та Положенням.
Відповідно до ст.4 Закону №565 правовою основою діяльності міліції є: Конституція України, цей Закон, інші законодавчі акти України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Міністерства внутрішніх справ України, Загальна декларація прав людини, міжнародні правові норми, ратифіковані у встановленому порядку.
Службова дисципліна - дотримання особами рядового і начальницького складу Конституції і законів України, актів Президента України і Кабінету Міністрів України, наказів та інших нормативно-правових актів Міністерства внутрішніх справ України, підпорядкованих йому органів і підрозділів та Присяги працівника органів внутрішніх справ України (ст.1 Дисциплінарного статуту).
Як передбачено ст.4 Дисциплінарного статуту, наказ є формою реалізації службових повноважень особи начальницького складу, згідно з якими визначаються мета і предмет завдання, строк його виконання та відповідальна особа, якій належить його виконати. Накази можуть даватись як в усній, так і в письмовій формі. У разі одержання наказу від старшого прямого начальника підлеглий зобов'язаний виконати його та повідомити про це свого безпосереднього начальника. Накази повинні бути законними, зрозумілими і виконуватися беззаперечно, точно та у визначений строк.
Таким чином, наказ - це правовий акт, виданий з метою вирішення основних і оперативних завдань органів виконавчої влади його керівником, що діє на основі єдиноначальності, містить вимогу необхідності вчинення будь-якої дії або утримання від неї конкретним виконавцем (конкретними виконавцями).
Накази повинні відповідати таким умовам: 1) виходити від начальника як провідника державної волі, а отже, відповідати чинному законодавству; 2) носити характер однозначного, обов'язкового до виконання веління і видаватись з дотриманням встановленої законом форми. Виконавець може висловити свої зауваження до виконання, але при залишенні наказу в силі він повинен його виконувати під загрозою юридичних санкцій.
Встановлені спеціальні вимоги, що висуваються до наказів в системі органів внутрішніх справ України, в тому числі вимога конкретності, яка полягає в чіткому, ясному формулюванні цілей та завдань, шляхів і засобів їх досягнення. Наказ повинен бути сформульований однозначно, щоб було зрозуміло хто є виконавцем наказу, хто є його організатором, в які строки необхідно його виконати. Отже, чим конкретнішим є наказ, тим більші гарантії його успішного, чіткого та повного виконання. Крім того, встановлена вимога адресності, яка полягає в тому, що кожен наказ повинен бути призначеним чітко до одного чи кількох виконавців.
За змістом ст.7 Дисциплінарного статуту службова дисципліна базується на високій свідомості та зобов'язує кожну особу рядового і начальницького складу: дотримуватися законодавства, неухильно виконувати вимоги Присяги працівника органів внутрішніх справ України, статутів і наказів начальників; захищати і охороняти від протиправних посягань життя, здоров'я, права та свободи громадян, власність, довкілля, інтереси суспільства і держави; поважати людську гідність, виявляти турботу про громадян і бути готовим у будь-який час надати їм допомогу; дотримуватися норм професійної та службової етики; берегти державну таємницю; у службовій діяльності бути чесною, об'єктивною і незалежною від будь-якого впливу громадян, їх об'єднань та інших юридичних осіб; стійко переносити всі труднощі та обмеження, пов'язані зі службою; постійно підвищувати свій професійний та культурний рівень; сприяти начальникам у зміцненні службової дисципліни, забезпеченні законності та статутного порядку; виявляти повагу до колег по службі та інших громадян, бути ввічливим, дотримуватися правил внутрішнього розпорядку, носіння встановленої форми одягу, вітання та етикету; з гідністю і честю поводитися в позаслужбовий час, бути прикладом у дотриманні громадського порядку, припиняти протиправні дії осіб, які їх учиняють; берегти та підтримувати в належному стані передані їй в користування вогнепальну зброю, спеціальні засоби, майно і техніку.
Згідно зі ст.12 Дисциплінарного статуту на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за порушення службової дисципліни можуть накладатися такі види дисциплінарних стягнень: усне зауваження; зауваження; догана; сувора догана; попередження про неповну посадову відповідність; звільнення з посади; пониження в спеціальному званні на один ступінь; звільнення з органів внутрішніх справ.
Порядок накладення дисциплінарного стягнення визначений ст.14 Дисциплінарного статуту, яка встановлює, що з метою з'ясування всіх обставин дисциплінарного проступку, учиненого особою рядового або начальницького складу, начальник призначає службове розслідування. Службове розслідування має бути завершене протягом одного місяця з дня його призначення начальником. У разі необхідності цей термін може бути продовжено начальником, який призначив службове розслідування, або старшим прямим начальником, але не більш як на один місяць. Розслідування проводиться за участю безпосереднього начальника порушника. Перед накладенням дисциплінарного стягнення начальник або особа, яка проводить службове розслідування, повинні зажадати від порушника надання письмового пояснення. Небажання порушника надавати пояснення не перешкоджає накладенню дисциплінарного стягнення. Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ, зміст якого оголошується особовому складу органів внутрішніх справ. Зміст наказу доводиться до відома особи рядового або начальницького складу, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності, під підпис. У разі звільнення з посади або звільнення з органів внутрішніх справ особі рядового або начальницького складу видається витяг з наказу. При визначенні виду дисциплінарного стягнення мають враховуватися тяжкість проступку, обставини, за яких його скоєно, заподіяна шкода, попередня поведінка особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов'язків, рівень кваліфікації тощо. Звільнення осіб рядового і начальницького складу з органів внутрішніх справ як вид стягнення є крайнім заходом дисциплінарного впливу.
Підстави звільнення зі служби осіб рядового і начальницького складу, в тому числі за порушення дисципліни, вчинення адміністративного чи кримінального правопорушення, встановлені пунктами 63-65 Положення.
Окремо пунктами 66 і 67 Положення передбачені підстави звільнення зі служби за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу, та за вчинення злочину або адміністративного корупційного правопорушення.
При цьому, аналіз наведених вище законодавчих приписів дає підстави констатувати, що дискредитація звання рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ за своєю суттю полягає у вчиненні такого проступку, що підриває довіру та авторитет органів внутрішніх справ і їх працівників в очах громадськості та є несумісним із подальшим проходженням служби.
Невиконання ж вимог наказів МВС України від 28.05.2014р. №488дск та УДАІ УМВС України у Волинській області від 28.05.2014р. №157, що стало підставою для звільнення позивача, не містить ознак такого проступку, а підпадає під поняття порушення службової дисципліни, за яке може бути накладене дисциплінарне стягнення відповідно до статті 12 Дисциплінарного статуту.
Аналогічної позиції притримується й Верховний Суд України в постановах від 30.09.2015р. у справі №803/1216/14, від 20.10.2015р. у справах №803/1291/14 та №813/4104/14, від 15.12.2015р. у справі №21-3844а15.
Разом з тим, рівень юридичних гарантій захисту прав звільняємої особи в процедурах вирішення питань застосування такої відповідальності повинен бути не меншим, ніж під час звільнення за вчинення дисциплінарного правопорушення.
Так, передумовою звільнення за п.66 Положення є ретельне службове розслідування й таке звільнення може мати місце лише тоді, коли достеменно доведено, що особа скоїла проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов'язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов'язків.
Проте, в порушення вимог ст.14 Дисциплінарного статуту відповідачем службове розслідування проводилося без участі безпосереднього начальника порушника - командира взводу ОСОБА_5, який протягом дня 29.05.2014р. перебував на службі та міг взяти участь у розслідуванні; до того ж, саме службове розслідування було призначено та проведено, а його висновок - підготовлено (складено) і затверджено протягом лише одного дня - 29.05.2014р. й при його проведенні не опитано жодної особи та не витребувано жодного документу; відповідні ж висновки зроблено на підставі кількох рапортів.
Крім того, сам п.2 наказу УДАІ УМВС України у Волинській області від 28.05.2014р. №157 у своєму змісті містить істотні суперечності, оскільки з одного боку зобов'язує підпорядкованих начальників (командирів) визначити по 2 працівники, а з іншого - подати списки бажаючих до виконання поставлених завдань. Таким чином, УДАІ при виданні цього наказу порушено вимоги ст.4 Дисциплінарного статуту щодо того, що зміст наказу має бути зрозумілим.
Відповідно до ч.1 ст.71 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції про те, що оскаржуваний наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29.05.2014р. №114 о/с «По особовому складу» в частині звільнення ОСОБА_4 зі служби в органах внутрішніх справ у запас (з постановкою на військовий облік) за п.66 (за скоєння вчинків, що дискредитують звання рядового і начальницького складу) Положення №114 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню, а позивач - поновленню на службі на посаді старшого інспектора дорожньо-патрульної служби (за рахунок м/б*) взводу із забезпечення супроводження роти дорожньо-патрульної служби Державної автомобільної інспекції, підпорядкованої Управлінню Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області.
Водночас, слід зазначити, що спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, який виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося б примусове виконання рішення.
Адміністративний же суд, в силу положень ст.2 КАС України, зобов'язаний захищати порушені права та інтереси особи від порушень, допущених суб'єктами владних повноважень, в тому числі, шляхом виходу за межі позовних вимог, що передбачено ч.2 ст.11 КАС України.
Відтак, суди мають надавати оцінку всім доводам особи, які вказують на факт вчинення порушень суб'єктами владних повноважень, й в разі встановлення порушень - зобов'язані захистити порушене право особи, незалежно від того яка заявлена позовна вимога.
Разом з тим, наказ по особовому складу є суто розпорядчим документом, що видається за місцем служби особи і в якому зазначається лише правова норма, на підставі якої провадиться звільнення, та дата звільнення, тоді як причини і підстави звільнення вказуються в наказі про звільнення, виданому начальником головного управління, управління МВС в Автономній Республіці Крим, областях, мм.Києві та Севастополі і рівними їм начальниками, яким таке право надано Міністром внутрішніх справ.
Як вже вказувалось в цій постанові та встановлено судами, підставою для видання наказу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29.05.2014р. №114 о/с «По особовому складу» слугував наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29.05.2014р. №330/в «Про порушення Присяги працівників органів внутрішніх справ України працівниками УДАІ Управління МВС України у Волинській області та покарання винних» (який був досліджений та оцінений судами), а тому, хоча ОСОБА_4 вимога про скасування останнього й не заявлялась, касаційний суд з метою повного захисту прав, свобод та інтересів позивача приходить до висновку про необхідність скасування цього наказу.
Аналогічного висновку дійшов і Верховний Суд України в постанові від 30.09.2015р. у справі №803/1216/14.
Згідно зі ст.225 КАС України суд касаційної інстанції має право змінити судове рішення, якщо у справі немає необхідності досліджувати нові докази або встановлювати обставини, а судове рішення, яке змінюється, є помилковим тільки в частині.
З огляду на викладене, колегія суддів вважає за необхідне змінити рішення суду апеляційної інстанції, доповнивши його резолютивну частину абзацом про визнання протиправним й скасування наказу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29 травня 2014 року №330/в «Про порушення Присяги працівників органів внутрішніх справ України працівниками УДАІ Управління МВС України у Волинській області та покарання винних».
Керуючись статтями 210, 220, 222, 225, 230, 232 КАС України, колегія суддів

П О С Т А Н О В И Л А :

Касаційну скаргу Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області задовольнити частково.
Постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2015 року змінити, доповнивши її резолютивну частину абзацом третім наступного змісту:
«Визнати протиправним та скасувати наказ Управління Міністерства внутрішніх справ України у Волинській області від 29 травня 2014 року №330/в «Про порушення Присяги працівників органів внутрішніх справ України працівниками УДАІ Управління МВС України у Волинській області та покарання винних» в частині звільнення з 30 травня 2014 року старшого лейтенанта міліції ОСОБА_4 з органів внутрішніх справ за пунктом 66 Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ України».
В решті постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 05 лютого 2015 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили в порядку статті 254 КАС України і може бути переглянута Верховним Судом України в порядку та строки, передбачені главою 3 розділу IV КАС України.

Судді:                                                                                                  Пасічник С.С.

                                                                                                            Стародуб О.П.

                                                                                                                     Швець В.В.