ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"14" грудня 2016 р.                               м. Київ                              К/800/18551/15 

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді:                              Шведа Е.Ю.,
                    суддів:                                        Горбатюка С.А.,
                                                            Мороз Л.Л.,

секретар судового засідання           Скавуляк Т.В.,

за участю: представника позивача ОСОБА_2,
представника відповідача Маковій О.О.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за
касаційною скаргою Державної архітектурно-будівельної інспекції України 
на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року
та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року
у справі № 826/12005/14 
за позовом ОСОБА_4 
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області 
про скасування акту перевірки, припису, протоколу та постанови,
встановив:
ОСОБА_4 звернулась до суду з позовом до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Київській області (далі - Інспекція), в якому, з урахуванням збільшення позовних вимог, просила:
- скасувати акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 18 липня 2014 року складений Інспекцією; 
- скасувати припис № С-1807/1 про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 липня 2014 року, виданий Інспекцією; 
- скасувати протокол № 1-Л-А-1807/344 про адміністративне правопорушення, складений Інспекцією;
- скасувати постанову по справі про адміністративне правопорушення № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року, прийняту Інспекцією.
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року в задоволенні позову відмовлено.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року постанову суду першої інстанції скасовано, ухвалено нову постанову, якою позов задоволено частково, визнано протиправними та скасовано припис та постанову Інспекції, в іншій частині позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним судовим рішенням відповдіачем подано касаційну скаргу, в якій він посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, неповноту з'ясування судом обставин справи, просить рішення суду апеляційної інстанції скасувати та скасувати рішення суду першої інстанції в частині відмови в задоволенні позовної вимоги щодо скасування постанови № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року, як такої, що повинна була розглядатись міським адміністративним судом та направити справу на новий розгляд до місцевого адміністративного суду. Доводи касаційної скарги мотивовані тим, зокрема, що Інспекцією проведено позапланову перевірку об'єкта будівництва з дотриманням вимог законодавства. Вказаною перевіркою встановлено вчинення позивачем правопорушення, в тому числі невиконання нею вимог припису, в зв'язку з чим її притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу. Зазначається, що повідомлення юридичних та фізичних осіб про проведення позапланової перевірки законодавством не передбачено. Крім того, вказує, що позовна вимога про скасування постанови Інспекції № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року непідсудна Окружному адміністративному суду м. Києва та повинна розглядатись місцевим загальним судом як адміністративним судом.
В судовому засіданні представник відповідача касаційну скаргу підтримав, просив задовольнити її з підстав, викладених в ній, представник відповідача заперечив проти касаційної скарги, просив відмовити в її задоволенні.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення сторін, їх представників, що з'явились, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.
Суд касаційної інстанції розглядає переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги відповідно до ст. 220 КАС України.
Судами встановлено, що Інспекцією проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства ОСОБА_4 на об'єкті: будівництво індивідуального житлового будинку на АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, за результатами якої складено акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, державних будівельних норм, стандартів і правил від 18 липня 2014 року.
Вказаною перевіркою встановлено, що на земельній ділянці, за адресою с. Стайки Кагарлицького району Київської області, яка належить ОСОБА_4, відповідно до Державного акту на право власності на земельну ділянку серії НОМЕР_1, проводиться будівництво житлового будинку. Виконано будівельні роботи з будівництва індивідуального будинку з керамічної цегли на рівні другого поверху. ОСОБА_4 розпочала будівництво відповідно до поданого та зареєстрованого у встановленому порядку повідомлення про початок виконання будівельних робіт № КС 062131580008. Будівництво проводиться з відхиленням від будівельного паспорту (змінено відстань розміщення житлового будинку від червоної лінії), виданого та погодженого начальником відділу містобудування та архітектури Кагарлицької РДА Андрущенком О.В. Інспекцією прийнято постанову по справі про адміністративне правопорушення від 12 грудня 2013 року № А-1212/40 та видано припис від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11 з вимогою усунути виявлені порушення в термін до 31 березня 2014 року.
Крім цього, перевіркою, що проводилась 18 липня 2014 року, встановлено, що вимоги припису Інспекції від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11 ОСОБА_4 не виконано, чим порушено вимоги ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та п. 14 Постанови Кабінету міністрів України від 23 травня 2011 року № 533.
На підставі акту перевірки від 18 липня 2014 року відповідачем видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил від 18 липня 2014 року № С-1807/1 відносно ОСОБА_4, яким вимагається привести будівництво до попереднього стану, відповідно до ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Також, Інспекцією на підставі ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», ст.ст. 254, 255, 256 Кодексу України про адміністративні правопорушення, складено протокол від 18 липня 2014 року № 1-Л-А-1807/344 відносно ОСОБА_4, в якому встановлено правопорушення, виявлені під час перевірки, та повідомлено позивача про розгляд справи про адміністративне правопорушення о 12 год. 00 хв. 01 серпня 2014 року.
За результатами розгляду акту перевірки, припису від 18 липня 2014 року та протоколу у справі про адміністративне правопорушення від 18 липня 2014 року Інспекцією прийнято постанову по справі про адміністративне правопорушення від 01 серпня 2014 року № А-0108/1, якою на позивача накладено адміністративне стягнення у розмірі 5100 грн.
Крім того, судами встановлено, що з метою виконання припису Інспекції від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11, позивач неодноразово зверталась до Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області із заявами про внесення змін до будівельного паспорта забудови земельної ділянки, з урахуванням будівельно-технічної документації, а саме: 04 березня 2014 року за вх. К-78, 11 березня 2014 року за вх. К-86, 18 березня 2014 року за вх. 18 та 26 березня 2014 року за вх. 8.
Згідно з листом відділу містобудування та архітектури Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області від 26 березня 2014 року № 14-18/72, відділ не може внести змін до відповідних документів, оскільки справа позивача перебуває в судовому провадженні.
При цьому, з посиланням на висновок експертів за результатами проведення комплексної судової земельно-технічної та будівельно-технічної експертизи від 30 січня 2015 року № 8924/14-43/1004/15-41 судом апеляційної інстанції встановлено, що у провадженні Кагарлицького районного суду Київської області перебуває цивільна справи № 368/1465/13-ц за позовом ОСОБА_6 до ОСОБА_4 про усунення перешкод в користуванні власністю, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, зобов'язання вчинити дії із зустрічним позовом ОСОБА_4
Ухвалою Кагарлицького районного суду Київської області від 18 листопада 2013 року у справі № 368/1465/13-ц, залишеною без змін ухвалою Апеляційного суду Київської області від 11 березня 2014 року, заяву про забезпечення позову задоволено та заборонено ОСОБА_4 здійснювати будівництво нового житлового будинку, розташованого за адресою АДРЕСА_2 до ухвалення судом рішення по справі.
Листом від 27 березня 2014 року, що адресований Інспекції та отриманий нею 31 березня 2014 року, ОСОБА_4 повідомила відповідача про неможливість виконання припису від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11 та надала копію відповіді відділу містобудування та архітектури Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області від 26 березня 2014 року № 14-18/72.
З наведеного судом апеляційної інстанції зроблено висновок, що ОСОБА_4 вжито всіх можливих заходів щодо усунення порушень, зазначених у приписі від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11 та повідомлено відповідача про неможливість виконання вимог припису з незалежних від позивача причин.
Позивач, вважаючи вказані рішення, документи Інспекції протиправними, звернулась до суду з даним позовом про їх скасування.
Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Інспекцією проведено перевірку з дотриманням вимог законодавства та процедури її проведення, за наслідками чого прийнято законні рішення, відтак підстави для задоволення позову відсутні.
Суд апеляційної інстанції, скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи частково позов, виходив з того, що позивачем вжито всіх можливих заходів щодо виконання вимог Інспекції та усунення порушень, зазначених у приписі від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11. При цьому, відповідач був повідомлений про неможливість виконання ОСОБА_4 вимог припису з незалежних від неї причин. А оскільки суд дійшов висновку про неможливість виконання позивачем вимог вказаного припису Інспекції та неправомірність прийняття нею припису від 18 липня 2014 року № С-1807/1, застосування до позивача адміністративного стягнення, згідно з оскаржуваною постановою № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року, є необґрунтованим.
Суд касаційної інстанції не погоджується з такими висновками суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
Згідно з ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини врегульовано, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», КУпАП та Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23 травня 2011 р. N 553 (далі - Порядок № 553; в редакції на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до змісту п. 7 Порядку № 553 підставами для проведення позапланової перевірки є, зокрема, необхідність перевірки виконання суб'єктом містобудівної діяльності вимог приписів інспекцій.
За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки відповідно до вимог, установлених цим Порядком (п. 16 Порядку № 553). 
У разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил або приписом про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт (п. 17 Порядку № 553).
Згідно з п. 21 Порядку № 553 якщо суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, не погоджується з актом перевірки, він підписує його із зауваженнями, які є невід'ємною частиною такого акта. 
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, підписати акт перевірки та припису, посадова особа інспекції робить у акті відповідний запис. 
У разі відмови суб'єкта містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, від отримання акта та припису, вони надсилаються йому рекомендованим листом з повідомленням.
П. 22 Порядку передбачено складання постанови про накладення штрафу.
Відповідачем дотримано вказаний порядок проведення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, про що обґрунтовано вказано судом першої інстанції та не спростовано позивачем.
При цьому варто зауважити, що проведення перевірки суб'єкта містобудування Інспекцією за його участю не вимагається, оскільки суб'єкт містобудування, щодо якого здійснюється державний архітектурно-будівельний контроль, має лише право, зокрема, бути присутнім під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю відповідно до п. 13 Порядку № 553.
Тому, відсутність чи присутність суб'єкта містобудування під час проведення Інспекцією перевірки належного йому об'єкта будівництва жодним чином не впливає на можливість фіксування, із занесенням відповідної інформації до акту перевірки, посадовими особами органу державного архітектурно-будівельного контролю фактичних обставин перевірки.
Разом з тим, судом першої інстанції з посиланням на акт перевірки від 18 липня 2014 року обґрунтовано встановлено, що позивач була присутня під час проведення перевірки, проте від підпису акта перевірки відмовилась, тому відповідно до п. 21 Порядку № 553 вказаний акт їй надіслано поштою.
Відомостей щодо порушення кримінальної справи (провадження) по факту фальсифікації посадовими особами Інспекції акту перевірки від 18 липня 2014 року судам не надано, відтак у суду не має підстав вважати недостовірною інформацію, зафіксовану у вказаному акті перевірки.
Наведене спростовує доводи позивача про те, що вона не була присутня під час проведення перевірки Інспекцією 18 липня 2014 року.
П. 3 ч. 4 ст. 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право видавати обов'язкові для виконання приписи щодо усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил.
Ч. 1 ст. 38 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що у разі виявлення факту самочинного будівництва об'єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю видає особі, яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
Як встановлено судами, під час здійснення перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил позивачем на об'єкті будівництва, що знаходиться за адресою АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2, Інспекцією встановлено, зокрема, факт будівництва з відхиленням від будівельного паспорту.
За наведених обставин, орган державного архітектурно-будівельного контролю мав всі передбачені законом підстави видати припис, яким вимагалось привести будівництво до попереднього стану відповідно до вимог ст. 38 Закону країни «Про регулювання містобудівної діяльності», що свідчить про відсутність підстав для визнання вказаного припису незаконним та його скасування, про що правильно вказано судом першої інстанції.
Крім того, перевіркою встановлено, зокрема, невиконання позивачем вимог припису Інспекції від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11, що не спростовано позивачем. При цьому, позивач не ставила під сумнів законність вказаного припису Інспекції.
Ч. 1 ст. 188^42 КУпАП визначено, що невиконання законних вимог (приписів) посадових осіб органів державного архітектурно-будівельного контролю - тягне за собою накладення штрафу від трьохсот до чотирьохсот неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
За таких обставин, позивачем вчинено правопорушення, склад якого передбачено вказаною нормою КУпАП, тому відсутні підстави стверджувати про незаконність спірної постанови відповідача № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року.
З приводу висновків суду апеляційної інстанції про те, що позивачем вжито всіх можливих заходів щодо виконання вимог припису Інспекції від 15 жовтня 2013 року № С-1510/11, тобто відсутністю в діях позивача суб'єктивної сторони адміністративного правопорушення, слід зазначити про помилковість таких висновків суду з огляду на те, що позивач вжила не всіх можливих заходів для відвернення правопорушення. Так, судами встановлено, що позивач неодноразово зверталась до Кагарлицької районної державної адміністрації Київської області із відповідними заявами з метою внесення змін до будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Отже, позивачем вживались заходи спрямовані виключно на внесення змін до будівельного паспорта забудови земельної ділянки, проте, не вжито, зокрема, жодних заходів щодо приведення об'єкта будівництва у відповідність до вже виданого будівельного паспорта забудови земельної ділянки. Відтак, вказаний висновок суду апеляційної інстанції є помилковим.
За таких обставин, спірна постанова Інспекції № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року є законною, а Інспекція при її прийнятті, діяла в межах своїх повноважень та у порядку, визначеному законодавством України, про що правильно вказано судом першої інстанції.
Доводи відповідача про те, що позовна вимога про скасування постанови Інспекції № А-0108/1 від 01 серпня 2014 року непідсудна Окружному адміністративному суду м. Києва та повинна розглядатись місцевим загальним судом як адміністративним судом, є безпідставними та обґрунтовано спростовані судами.
Так, відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 18 КАС України місцевим загальним судам як адміністративним судам підсудні усі адміністративні справи з приводу рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень у справах про притягнення до адміністративної відповідальності.
Між тим, за змістом ч. 1 ст. 21 КАС України позивач може заявити кілька вимог в одній позовній заяві, якщо вони пов'язані між собою.
Якщо справа щодо однієї з вимог підсудна окружному адміністративному суду, а щодо іншої вимоги (вимог) - місцевому загальному суду як адміністративному суду, таку справу розглядає окружний адміністративний суд. 
Зі змісту наведених норм та встановлених судами обставин слідує висновок, що сама по собі вимога про скасування постанови про притягнення до адміністративної відповідальності беззаперечно підсудна місцевому загальному суду як адміністративному суду, проте в поєднанні з іншою вимогою (вимогами), яка (які) підсудна(і) окружному адміністративному суду, зокрема, вимога про скасування припису органу державного архітектурно-будівельного контролю, всі зазначені вимоги разом будуть підсудні окружному адміністративному суду.
За таких обставин, суд першої інстанції дійшов правильного висновку про відмову в задоволенні позову, суд апеляційної інстанції скасував його законне та обґрунтоване рішення.
Згідно з ч. 1 ст. 220 КАС України суд касаційної інстанції перевіряє правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, правової оцінки обставин у справі і не може досліджувати докази, встановлювати та визнавати доведеними обставини, що не були встановлені в судовому рішенні, та вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу.
Відповідно до ст. 226 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судове рішення суду апеляційної інстанції та залишає в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалено відповідно до закону і скасоване або змінене помилково.
Отже, касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а постанова суду апеляційної інстанції скасуванню з залишенням в силі постанови суду першої інстанції.
Керуючись ст.ст. 220, 221, 223, 226, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
у х в а л и в:
Касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України задовольнити частково.
Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 26 березня 2015 року скасувати та залишити в силі постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 28 жовтня 2014 року.
Ухвала набирає законної сили з моменту проголошення та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.
          Судді: