ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ   УКРАЇНИ

14 грудня 2016 року | | м. Київ
Судові палати у цивільних та адміністративних справах                           
 
Верховного Суду України у складі:

головуючого | Романюка Я.М.,
суддів: | Волкова О.Ф., Гриціва М.І., Гуменюка В.І., | Кривенди О.В., Лященко Н.П., Охрімчук Л.І., | Прокопенка О.Б., Самсіна І.Л., Сімоненко В.М.,

розглянувши в судовому засіданні справу за позовом Київської районної адміністрації Одеської міської ради до ОСОБА_11, третя особа - Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю в Одеській області, про приведення квартири до попереднього стану, за заявою Київської районної адміністрації Одеської міської ради про перегляд ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від               1 червня 2016 року, 
 
в с т а н о в и л и : 
У листопаді 2014 року Київська районна адміністрація Одеської міської ради звернулася до суду з позовом до ОСОБА_11, третя особа - Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю (далі - ІДАБК) в Одеській області, про приведення до попереднього стану квартири АДРЕСА_1, посилаючись на те, що відповідачка є власником зазначеної квартири й здійснює її незаконну самочинну реконструкцію - добудову зі збільшенням площі квартири. Після виявлення цього факту Київська районна адміністрація Одеської міської ради прийняла розпорядження № 532 від 24 вересня 2014 року, яким зобов'язала ОСОБА_11 привести квартиру у відповідність до технічного паспорта, однак відповідачка таке розпорядження не виконує. 
Позивач просив зобов'язати ОСОБА_11 за рахунок її власних коштів демонтувати добудоване приміщення й привести квартиру АДРЕСА_1 до попереднього, що існував до реконструкції, стану згідно з виготовленим у 2013 році технічним паспортом на квартиру. 
Рішенням Київського районного суду м. Одеси від 27 лютого 2015 року, залишеним без змін ухвалою апеляційного суду Одеської області від 2 липня 2015 року, позов задоволено. 
Ухвалою Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 червня 2016 року ухвалені в справі судові рішення скасовано й провадження в зазначеній справі закрито. 
У поданій до Верховного Суду України заяві Київська районна адміністрація Одеської міської ради просить скасувати ухвалу суду касаційної інстанції та передати справу на новий апеляційний розгляд, з підстави, передбаченої пунктом 2 частини першої статті 355 ЦПК України - неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права у зв'язку з оскарженням судового рішення, прийнятого з порушенням правил підсудності або встановленої законом компетенції судів щодо розгляду цивільних справ.   
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши доводи заяви, Судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України дійшли висновку, що заява підлягає задоволенню частково. 
На підставі статті 360-4 ЦПК України Верховний Суд України скасовує судове рішення у справі, яке переглядається з підстави неоднакового застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права, якщо установить, що суд допустив порушення норми процесуального права, що полягає в порушенні правил підсудності або  встановленої законом компетенції судів щодо розгляду цивільних справ. 
Справа, рішення касаційного суду в якій переглядається, була розглянута судами першої та апеляційної інстанції в порядку цивільного судочинства.  
Задовольняючи позов Київської районної адміністрації Одеської міської ради суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, застосував приписи статті 383 ЦК України, законів України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні» та виходив із того, що ОСОБА_11 здійснила реконструкцію квартири з порушенням приписів чинного законодавства, за відсутності необхідного дозволу та належним чином затвердженої документації для проведення відповідної реконструкції, а тому відповідачка за власний кошт зобов'язана привести квартиру до попереднього, що існував до реконструкції, стану. 
Скасовуючи рішення судів першої та апеляційної інстанцій та закриваючи провадження в справі, Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ виходив із того, що позивач звернувся до суду як суб'єкт владних повноважень на виконання делегованих владних управлінських функцій зі здійснення контролю у сфері містобудування в зв'язку з порушенням забудовником вимог законодавства з питань будівництва та містобудування, тому відносини між сторонами є публічно-правовими й спір про приведення самочинно реконструйованого об'єкта до попереднього стану підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а не цивільного. 
На підтвердження наявності підстав для перегляду Верховним Судом України ухвали касаційного суду, постановленої в цій справі, Київська районна адміністрація Одеської міської ради надала для порівняння ухвали Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 25 травня 2011 року (справа № 6-1174св11), від 20 січня 2016 року (справа № 6-26396ск15), від 13 квітня 2016 року (справа № 522/13994/14ц). 
Зі змісту зазначених ухвал вбачається, що суд касаційної інстанції неодноразово розглядав у порядку цивільного судочинства справи за позовами Одеської міської ради та Київської районної адміністрації Одеської міської ради до фізичних осіб про приведення в попередній стан об'єктів нерухомого майна в зв'язку із самочинною їх реконструкцією чи самочинним будівництвом. Позивачі в зазначених справах так само посилалися на те, що відповідачі здійснили самочинну реконструкцію, самочинне будівництво нерухомого майна; позовні вимоги так само ґрунтувалися на положеннях, зокрема, законів України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності», «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 376 ЦК України. 
При цьому, за результатами розгляду вказаних справ № 6-1174св11, № 6-26396ск15, № 522/13994/14ц Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ приймав рішення по суті, не робив висновків про закриття провадження в справах із тих підстав, що ці спори є публічно-правовими й підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, крім того, і не висловлював сумнівів щодо компетенції судів загальної юрисдикції розглядати такі справи за правилами цивільного судочинства. 
Викладене свідчить про те, що існує неоднакове застосування судом касаційної інстанції одних і тих самих норм процесуального права щодо встановленої законом компетенції судів щодо розгляду цивільних справ.  
Вирішуючи питання про усунення розбіжностей у застосуванні судом касаційної інстанції норм процесуального права, Судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України виходять із такого.
Завданням цивільного судочинства є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення цивільних справ з метою захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави (стаття 1 ЦПК України). 
Згідно з частиною першою статті 3 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом прав, свобод чи інтересів. Відповідно до частини другої цієї ж статті у випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, або державні чи суспільні інтереси.
Правила визначення компетенції судів щодо розгляду цивільних справ передбачені статтею 15 ЦПК України: суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин, а також інших правовідносин, крім випадків, коли розгляд таких справ проводиться за правилами іншого судочинства.
При цьому стаття 2 КАС України завданням адміністративного судочинства визначає захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (далі - суб'єкт владних повноважень), шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. 
Стаття 3 КАС України в пункті 1 дає визначення терміну «справа адміністративної юрисдикції», якою визнається публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є суб'єкт владних повноважень. 
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 17 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори за ознаками, наведеними в частині першій статті 17 КАС України, зокрема, на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, встановлених Конституцією та законами України (пункт 5 частини другої статті 17 КАС України). 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. 
Натомість однією з визначальних ознак приватноправових відносин є наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень. 
Публічно-правовий спір має свою особливість суб'єктного складу - участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сам по собі цей факт не дає підстав ототожнювати із публічно-правовим та відносити до справи адміністративної юрисдикції будь-який спір за участю суб'єкта владних повноважень. 
З огляду на це, неправильним є формальне застосування пункту 5 частини другої статті 17 КАС України та поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що до суду звертається суб'єкт владних повноважень як позивач. Зазначене підтверджується також правилами статей 3, 15, 45 ЦПК України, які передбачають право органів державної влади, органів місцевого самоврядування звертатися до суду з заявами в порядку цивільного судочинства у випадках, установлених законом.  
Таким чином, аналіз статті 15 ЦПК України та статті 17 КАС України дає підстави для висновку, що при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і цивільних справ у кожній конкретній справі не достатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб'єктного складу спірних правовідносин (участь у них суб'єкта владних повноважень). Визначальною ознакою для правильного вирішення такого питання є характер спірних правовідносин, із яких виник спір.   
Крім того, 15 листопада 2016 року Судова палата в адміністративних справах Верховного Суду України за результатами розгляду справи № 21-1959а16 прийняла постанову, в якій дійшла висновку про те, що в нормі статті 50 КАС України наведено вичерпний перелік випадків, за наявності яких фізичні чи юридичні особи можуть бути відповідачами в адміністративному процесі за позовами суб'єктів владних повноважень. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненнями суб'єктів владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні особи, в чітко визначених законами України випадках. 
Послідовно притримуючись зазначеного правового висновку, в справі, рішення в якій переглядається, Верховний Суд України доходить також наступних висновків. 
Згідно з частиною четвертою статті 50 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об'єднання, юридичні особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності об'єднання громадян; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) об'єднання громадян; 3) про примусове видворення іноземця чи особи без громадянства з України; 4) про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, встановлених законом. 
Контекстний аналіз і конструкція указаних норм процесуального закону (статей 3, 17 та 50 КАС України) із огляду на завдання адміністративного судочинства (стаття 2 КАС України) свідчить про те, що поширення юрисдикції адміністративних судів на спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, коли відповідачем за адміністративним позовом виступає інша особа, а не суб'єкт владних повноважень, є винятком із загальних правил і засад адміністративного судочинства. Під юрисдикцію адміністративних судів такі спори згідно з пунктом 5 частини другої статті 17 КАС України підпадають в тому разі, якщо в Конституції чи законах України зазначено про розгляд певного спору за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень в порядку, встановленому КАС України.   
У справі, рішення суду в якій переглядається, позивач, Київська районна адміністрація Одеської міської ради, звернувся до суду з позовом до фізичної особи - ОСОБА_11 із тих підстав, що відповідачка в порушення приписів законодавства, що регулює містобудівну діяльність, провела реконструкцію власної квартири, здійснивши добудову балкона зі збільшенням площі квартири. Матеріально-правовою вимогою позивач визначив покладення на відповідачку обов'язку привести об'єкт нерухомості (квартиру) в стан, який існував до проведення реконструкції. 
Відповідно до статті 319 ЦК України власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд. Власник має право вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. 
Частиною другою статті 383 ЦК України передбачено право власника квартири на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир та нежитлових приміщень у багатоквартирному будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
Згідно зі статтею 152 ЖК України в редакції, що була чинною на час виникнення спірних правовідносин, переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належить громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів. Правилами користування приміщеннями житлових будинків і гуртожитків, затвердженими постановою Кабінету Міністрів України від 8 жовтня 1992 року № 572, також передбачено, що власники, наймачі (орендарі) приміщень житлових будинків і гуртожитків мають право на переобладнання і перепланування житлових і підсобних приміщень, балконів і лоджій за відповідними проектами без обмеження інтересів інших громадян, які проживають у будинку, гуртожитку, з дозволу власника будинку (квартири) та органу місцевого самоврядування, що видається в установленому порядку (пункт 4).
Одним із способів захисту цивільних прав та інтересів є відновлення становища, яке існувало до порушення (пункт 4 частини другої статті 16 ЦК України). При цьому Київська районна адміністрація Одеської міської ради визначила правовими підставами звернення до суду з позовом закони України «Про архітектурну діяльність», «Про регулювання містобудівної діяльності» та «Про місцеве самоврядування в Україні», які не містять норм про розгляд адміністративним судом, в порядку адміністративного судочинства спорів за зверненням суб'єкта владних повноважень (зокрема, місцевої державної адміністрації) до фізичних осіб про приведення самочинно реконструйованих жилих приміщень у попередній стан.
Таким чином, спір, за вирішенням якого до суду звернулася Київська районна адміністрація Одеської міської ради, не стосується захисту прав, свобод чи інтересів у сфері публічно-правових відносин. 
Спір стосується речового права ОСОБА_11, правомірності здійснення нею правомочностей власника жилого приміщення та виник у зв'язку із запереченням позивачем права відповідачки на проведення змін у квартирі. Отже спір виник із цивільних, житлових правовідносин і справа за правилами статті 15 ЦПК України підлягає розгляду в порядку цивільного судочинства. 
У справі, рішення в якій переглядається, суд касаційної інстанції неправильно застосував норми процесуального права, що визначають компетенцію судів щодо розгляду цивільних справ та юрисдикцію адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ, і помилково закрив провадження в справі, залишивши без належної оцінки та вирішення доводи касаційної скарги ОСОБА_11 у частині, що стосується порушення і неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, зокрема, статей 100, 152 ЖК України, статей 376, 383 ЦК України, статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
За таких обставин ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ слід скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду касаційної інстанції. 
Керуючись пунктом 2 частини першої статті 355 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_3339/ed_2016_01_01/pravo1/T041618.html?pravo=1>, пунктом 1 частини першої статті 360-3 <http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/link1/an_3403/ed_2016_01_01/pravo1/T041618.html?pravo=1>, підпунктом «а» пункту 1 частини другої статті 360-4 ЦПК України, Судові палати у цивільних та адміністративних справах Верховного Суду України 
п о с т а н о в и л и :
 
Заяву Київської районної адміністрації Одеської міської ради задовольнити частково. 
Ухвалу Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 1 червня 2016 року скасувати, справу передати на новий розгляд до суду касаційної інстанції. 
Постанова є остаточною і може бути оскаржена тільки на підставі, встановленій пунктом 3 частини першої статті 355 ЦПК України.

Головуючий | | Я.М. Романюк
Судді | О.Ф. Волков М.І. Гриців | Л.І. Охрімчук О.Б. Прокопенко
| В.І. Гуменюк О.В. Кривенда | І.Л. Самсін В.М. Сімоненко
| Н.П. Лященко |