ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"16" листопада 2016 р.                               м. Київ                              К/800/17678/13
                                                                                                    К/800/18149/13 

Вищий адміністративний суд України в складі колегії суддів:

головуючого:                              Штульман І.В. (доповідач), 
суддів:                                        Олексієнка М.М.,
                                                            Рецебуринського Ю.Й.,-

розглянувши в касаційній інстанції в порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_2 до Державної податкової служби (далі - ДПС) в Одеській області, Державної податкової інспекції (далі - ДПІ) у Малиновському районі міста Одеси, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про скасування висновків акту перевірки від 1 листопада 2011 року № 49/14-0113 «Про результати перевірки ДПІ у Малиновському районі м. Одеси», за касаційними скаргами ДПС в Одеській області та ДПІ у Малиновському районі міста Одеси на постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2012 року і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2013 року, -

в с т а н о в и в:
У листопаді 2011 року ОСОБА_2 звернулася в суд з позовом, з урахуванням уточнених позовних вимог просила скасувати висновки акту перевірки від 1 листопада 2011 року № 49/14-0113, складеного працівниками Державної податкової адміністрації (далі - ДПА) в Одеській області, «Про результати перевірки ДПІ у Малиновському районі м. Одеси».
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2012 року позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано висновки акту перевірки ДПА в Одеській області від 1 листопада 2011 року            № 49/14-0113 «Про результати перевірки ДПІ у Малиновському районі                   м. Одеси» відносно ОСОБА_2 про допущення нею порушення Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 8 лютого 1995 року № 100 та Положення про преміювання працівників ДПІ у Малиновському районі міста Одеси, затвердженого наказом по ДПІ від 23 червня 2008 року № 496 та від 14 січня 2011 року № 66, що призвело до зайвого нарахування премії та матеріальної допомоги за 2010 рік і січень-вересень 2011 року на загальну суму 48395,04 гривень. У задоволенні решти позову відмовлено. 
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2013 року постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2012 року змінено, викладено її резолютивну частину в наступній редакції: «Позовні вимоги ОСОБА_2 задовольнити частково. Визнати дії по проведенню перевірки протиправними та скасувати акт ДПА в Одеській області від 1 листопада 2011 року № 49/14-0113 «Про результати перевірки ДПІ у Малиновському районі м. Одеси». У задоволенні решти позовних вимог відмовити». В іншій частині постанову суду першої інстанції залишено без змін.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ДПС в Одеській області та ДПІ у Малиновському районі міста Одеси, кожен окремо, звернулися до Вищого адміністративного суду України з касаційними скаргами, посилаючись на порушення норм матеріального і процесуального права, просять скасувати постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2012 року і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 березня 2013 року. При цьому, ДПС в Одеській області просить ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, а ДПІ у Малиновському районі міста Одеси - направити справу на новий розгляд. 
Згідно пункту 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України суд касаційної інстанції може розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у разі неприбуття жодної з осіб, які беруть участь у справі, у судове засідання, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання.
Враховуючи те, що особи, які беруть участь у справі, в судове засідання не з'явились, хоча вони були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового засідання, то колегія суддів вважає за можливе розглянути справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Касаційна скарга ДПС в Одеській області підлягає задоволенню, а касаційна скарга ДПІ у Малиновському районі міста Одеси - задоволенню частково з наступних підстав.
Судами встановлено, що позивач проходила службу в органах ДПС України, в тому числі на посаді начальника фінансового відділу ДПІ у Малиновському районі міста Одеси з 16 лютого 2009 року.
Відповідно до завдання відділу внутрішньої безпеки при ДПА в Одеській області управління внутрішньої безпеки ДПС України від 20 жовтня 2011 року № 1628/11/27-0005 посадовими особами ДПА в Одеській області у період з 27 жовтня 2011 року по 1 листопада 2011 року проведена перевірка в ДПІ у Малиновському районі міста Одеси з питань нарахування заробітної плати, матеріальної допомоги, премій, в тому числі одноразової премії за сумлінну працю, а також премії до державних та професійних свят працівникам фінансового відділу ДПІ у 2010 році та січні-вересні 2011 року.
За результатами перевірки 1 листопада 2011 року складений акт                  № 49/14-0113, висновками якого встановлено, що в порушення Порядку обчислення середньої заробітної плати та Положення про преміювання працівників ДПІ у Малиновському районі міста Одеси працівниками фінансового відділу ДПІ у Малиновському районі міста Одеси були зайво нараховані премії та матеріальна допомога на загальну суму 48395,04 гривень. 
Пунктом 3 наказу ДПІ у Малиновському районі міста Одеси від 18 листопада 2011 року № 1898 «Про результати перевірки» працівників фінансового відділу ДПІ у Малиновському районі міста Одеси, в тому числі й ОСОБА_2, зобов'язано забезпечити повернення надмірно виплачених коштів, а пунктом 4 вказаного наказу позивача попереджено, що у разі невиконання цих вимог її буде притягнуто до дисциплінарної відповідальності.
Задовольняючи частково позов суд першої інстанції, виходячи за межі позовних вимог, дійшов висновку, що перевірка роботи фінансового управління була проведена поза межами компетенції ДПА в Одеській області, не в рамках службового розслідування відносно посадових осіб відділу, що є порушенням чинного законодавства.
Змінюючи рішення суду першої інстанції, апеляційний суд визнав і дії ДПА в Одеській області по проведенню такої перевірки неправомірними.

Однак, такі висновки судів попередніх інстанцій є помилковими, оскільки позивачем невірно обрано спосіб захисту, так як акт перевірки ДПА в Одеській області від 1 листопада 2011 року № 49/14-0113 не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, а висновки, викладені в ньому, не породжують та не змінюють права і обов'язки позивача, що унеможливлює розгляд такого спору в судовому порядку.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема: спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

У відповідності до пункту 1 частини 4 статті 105 КАС України адміністративний позов може містити вимоги, зокрема, про скасування або визнання нечинним рішення відповідача - суб'єкта владних повноважень повністю чи окремих його положень.

Обов'язковою ознакою нормативно-правового акту чи правового акту індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

Загальне поняття акта перевірки наведено у пункті 3 Порядку оформлення результатів документальних перевірок з питань дотримання податкового, валютного та іншого законодавства, затвердженого наказом ДПА України від 22 грудня 2010 року № 984 (зареєстровано у Міністерстві юстиції України 12 січня 2011 року за  № 34/18772), згідно з яким акт - це службовий документ, який підтверджує факт проведення документальної перевірки фінансово-господарської діяльності платника податків і є носієм доказової інформації про виявлені порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на органи ДПС.

У цьому випадку акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії у розумінні статті 17 КАС України. 

Обов'язковою ознакою дій суб'єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб'єктів відповідних правовідносин і мають обов'язковий характер. Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків, вони можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких такі покладені.
Акт перевірки не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта, або у випадку можливого використання такого акта, як доказу вчинення правопорушення при розгляді відповідного спору.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду України від 10 вересня 2013 року у справі № 21-237а13 та від 24 вересня   2013 року у справі № 21-255а13.

Відповідно до статті 229 КАС України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення. 

На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 КАС України суд, - 

п о с т а н о в и в :
Касаційну скаргу Державної податкової служби в Одеській                    області - задовольнити, а касаційну скаргу Державної податкової інспекції у Малиновському районі міста Одеси - задовольнити частково.
Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 17 липня 2012 року і постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від                 7 березня 2013 року - скасувати. 
Прийняти у справі нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_2 до Державної податкової служби в Одеській області, Державної податкової інспекції у Малиновському районі міста Одеси, третя особа - Головне управління Державної казначейської служби України в Одеській області, про скасування висновків акту перевірки від 1 листопада 2011 року            № 49/14-0113 «Про результати перевірки ДПІ у Малиновському районі                      м. Одеси» - відмовити. 
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, і може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строк та у порядку, визначеними статтями                                      237-239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.          

         Головуючий:                                                                 Штульман І.В.

Судді:                                                                                 Олексієнко М.М.  

                                                                              Рецебуринський Ю.Й.