ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"02" червня 2016 р.                               м. Київ                                        К/800/4057/15 

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого судді:                              Шведа Е.Ю.,
                    суддів:                                        Горбатюка С.А.,
          Мороз Л.Л.,
                    
розглянувши в порядку письмового провадження справу за 
касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Львівгаз»
на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2011 року
та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2015 року
у справі № 2а-7246/11/1370 
за позовом Контрольно-ревізійного управління у Львівській області в особі Контрольно-ревізійного управління у Турківському районі 
до Присліпської сільської ради 
про зобов'язання вчинити певні дії,
встановив:
Контрольно-ревізійне управління у Львівській області в особі Контрольно-ревізійного управління у Турківському районі звернулось до суду з позовом до Присліпської сільської ради, в якому просило зобов'язати відповідача відобразити в обліку дебіторську заборгованість з філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» у сумі 19637,11 грн. та зобов'язати Присліпську сільську раду вчинити дії по проведенню претензійно-позовної роботи з філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» з метою відшкодування зайво оплачених коштів у зв'язку із завищенням вартості та обсягів виконаних робіт в сумі 19637,11 грн.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2011 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2015 року, позов задоволено, зобов'язано відповідача вчинити дії, вказані у вимозі.
У касаційній скарзі ПАТ «Львівгаз», посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить рішення судів скасувати, ухвалити нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову. Касаційна скарга мотивована, зокрема, тим, що судами розглянуто справу без залучення до її розгляду особи, інтересів якої стосується розгляд такої справи. Відтак, задовольнивши позов, судами вирішено спір, яким порушено права ПАТ «Львівгаз» та позбавлено його гарантованого права на судовий захист. Вказує також, що законодавством не передбачено такого способу захисту порушеного права як відображення в бухгалтерському обліку дебіторської заборгованості з особою, яка не залучена до розгляду справи в суді. Також зазначає, що судами неправомірно застосовано положення ст. 34 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти» до спірних правовідносин, в той же час не застосовано до них положення Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні».
В запереченнях, що надійшли на адресу суду, позивач не погоджується з касаційною скаргою, тому просить залишити її без задоволення.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, правової оцінки обставин справи, суд дійшов наступних висновків.
Судами встановлено, зокрема, що Контрольно-ревізійним управлінням у Турківському районі проведено планову ревізію фінансово-господарської діяльності Присліпської сільської ради за період з 01 січня 2006 року по 28 лютого 2011 року за наслідками якої складено відповідний акт ревізії від 30 березня 2011 року № 39-38/06. 
Перевіркою встановлено, що Присліпській сільській раді було виділено 220000 грн. на будівництво підвідного газопроводу до села Присліп. Для проведення робіт з будівництва підвідного газопроводу до с. Присліп у 2007 році Присліпською сільською радою проведена процедура закупівлі товарів, робіт та послуг, методом проведення відкритих торгів із зменшенням ціни. За результатами торгів переможцем визнано ПАТ «Львівгаз». Договір на проведення робіт від 05 жовтня 2007 року № 55 укладено з філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» на підставі довіреності від 07 вересня 2007 року № 48-6267, вартість робіт складає 216334,00 грн., що відповідає тендерній пропозиції учасника торгів ПАТ «Львівгаз». Роботи проводились філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» протягом жовтня-грудня 2007 року, за які Присліпською сільською радою проведено розрахунки в повному обсязі на суму 216334,00 грн.
В порушення ст. 34 Закону України «Про закупівлю товарів, робіт та послуг за державні кошти» в два акти виконаних робіт форми № КБ-2в за листопад та грудень 2007 року субпідрядником - філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» включено роботи по розробці ґрунту екскаватором та засипці траншей бульдозерами в цінах, що значно завищені від розцінок на дані роботи в тендерній пропозиції переможця торгів та від цін, включених в проектно-кошторисну документацію. Внаслідок недотримання вказаних умов тендерної пропозиції, та в порушення пунктів 3.2.2. та 3.3.10.1. ДБН Д. 1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», які затверджені наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174, внаслідок недотримання виконавцем робіт умов проектно-кошторисної документації Присліпською сільською радою зайво перераховано філії «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» кошти в сумі 13179,00 грн., що призвело до оплати Присліпською сільською радою завищеної вартості будівельних робіт на вказану суму.
Крім того, під час ревізії - 28 березня 2011 року комісією сільської ради за участю сільського голови Ляхович О.С. та майстра філії «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» ОСОБА_3 проведено контрольні обміри окремих найменувань виконаних робіт проведених силами філії у листопаді-грудні 2007 року по будівництву підвідного газопроводу до с. Присліп, якими виявлено завищення об'ємів робіт, що є порушенням п. 8.2 договору на виконання будівельних робіт від 05 жовтня 2007 року № 55, п. 3.3.10.1 ДБН Д.1.1-1-2000 «Правила визначення вартості будівництва», які затверджені наказом Держбуду України від 27.08.2000 № 174 та п. 1 ст. 3, п. 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні». В актах виконаних робіт форми № КБ-2в за листопад і грудень 2007 року філією «Старосамбірське УЕГГ» у вартість робіт по влаштуванню поліетиленового газопроводу діаметром 110 мм. закладено вартість стрічки сигнальної та дроту АПВ 2,5 довжиною 2700 метрів, яких під час викопування шурфів виявлено не було. Загальна вартість недовиконаних робіт та зайво включених матеріалів становить 6458,11 грн. Всього сільською радою зайво оплачено за виконані будівельні роботи філії «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» бюджетних коштів на загальну суму 19637,11 грн.
За наслідками проведеної ревізії голові Присліпської сільської ради пред'явлено обов'язкові вимоги від 04 квітня 2011 року № 39-15/275 щодо усунення порушень терміном до 30 квітня 2011 року. Зокрема, вказаною вимогою зобов'язувалось голову сільської ради відобразити в обліку дебіторську заборгованість за завищену вартість робіт у сумі 19637,11 грн. у відповідності до чинного законодавства та вирішити питання щодо відшкодування філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» зайво оплачених коштів у сумі 19637,11 грн. 
У зв'язку з невиконанням в добровільному порядку в повному обсязі вказаних вимог, позивач звернувся до суду з даним позовом про зобов'язання вчинити певні дії.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з законності вимог органу державного фінансового контролю, а також з того, що відповідач визнав позовні вимоги.
Суд касаційної інстанції не погоджується з висновками судів з огляду на наступне.
Згідно з ч. 1 ст. 2 Закону України «Про державну контрольно-ревізійну службу в Україні» (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) головним завданням державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. 
За змістом пп. 1, 7, 10 ст. 10 вказаного закону контрольно-ревізійним управлінням в областях надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Відповідно до п.п. 3.1.12 п. 3.1 Положення про Контрольно-ревізійні управління в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 09 січня 2001 року № 111 (чинного на час виникнення спірних відносин), управління, відповідно до покладених на нього завдань, а також через підпорядковані йому контрольно-ревізійні підрозділи, має право, зокрема, звертатись до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Крім того, процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно, а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання регулюється Порядком проведення інспектування проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 р. N 550 (в редакції на час виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок проведення інспектування).
Відповідно до п. 2 Порядку проведення інспектування інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
П.п. 45, 46 Порядку проведення інспектування передбачено, що у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. 
Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. 
Згідно з п. 50 Порядку проведення інспектування за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства.
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю (правонаступник органу контрольно-ревізійної служби) надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджету та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. 
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на коригування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. 
Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
Наведена правова позиція викладена, зокрема, в постановах Верховного Суду України від 15 квітня 2014 року № 21-63а14, 20 січня 2015 року у справі № 21-603а14, 27 січня 2015 року у справі № 21-436а14, 21 квітня 2015 року у справі № 21-96а15, висновки яких мають враховуватися іншими судами загальної юрисдикції, відповідно до ст. 244^2 КАС України.
З урахування викладеного суд касаційної інстанції зазначає, що органи державного фінансового контролю мають право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. 
В порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
В даній справі органом державного фінансового контролю пред'явлено вимогу, спірним пунктом якої зобов'язано відповідача вирішити питання щодо відшкодування філією «Старосамбірське УЕГГ» ПАТ «Львівгаз» зайво оплачених коштів, тобто стягнути з винних осіб завдану шкоду. При цьому вказані пункти вимоги органу державного фінансового контролю вказують на виявлені збитки та їхній розмір.
Зважаючи на те, що збитки стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов.
За таких обставин, дії Контрольно-ревізійного управління у Турківському районі щодо спонукання підконтрольної установи в судовому порядку виконати вимогу про зобов'язання до використання права на судовий захист для стягнення збитків не узгоджуються з законодавством, є протиправними, що є підставою для відмови в задоволенні позову.
Судами обставини справи встановлено повно, але неправильно застосовано норми матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень.
Крім того, ч. 4 ст. 112 КАС України передбачено, що суд не приймає відмови від адміністративного позову, визнання адміністративного позову і продовжує розгляд адміністративної справи, якщо ці дії позивача або відповідача суперечать закону чи порушують чиї-небудь права, свободи або інтереси. В порушення вказаної норми процесуального закону суди не звернули увагу, що дії позивача порушують права ПАТ «Львівгаз», відтак прийняття судом визнання відповідачем адміністративного позову здійснено передчасно, без з'ясування всіх обставин справи.
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
За таких обставин, рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, з ухваленням нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 229, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
п о с т а н о в и в:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства по газопостачанню та газифікації «Львівгаз» задовольнити.
Постанову Львівського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2011 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 січня 2015 року скасувати.
Ухвалити нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копій особам, які беруть участь у справі та не підлягає оскарженню, проте може бути переглянута з підстав, у строк та у порядку, визначених статтями 237, 238, 239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.
          Судді: