ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

 06 липня 2016 року                               м. Київ                    справа № 800/323/16 

6 липня 2016 року | м. Київ | Справа № 800/323/16  Провадження № П/800/323/16
  
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:

Головчук С.В.
Іваненко Я.Л.                              Мойсюка М.І. - доповідач
Пасічник С.С.                              Ситникова О.Ф.

розглянувши в порядку письмового провадження справу за адміністративним позовом ОСОБА_6 до Держави Україна в особі Президента України Порошенка Петра Олексійовича про зобов'язання вчинити певні дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди, -

у с т а н о в и л а :

У червні 2016 року ОСОБА_6 звернулася до суду із зазначеним позовом, у якому просила зобов'язати Президента України, як гаранта Конституції України, зупинити дію постанови Кабінету Міністрів України № 389 від 4 квітня 2015 року «Про затвердження Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» (далі - постанова КМУ № 389), а також стягнути з Держави Україна на її користь матеріальну шкоду в розмірі 3120,00 гривень і моральну шкоду в розмірі 50000 гривень.
В обґрунтування своїх вимог зазначає, що постанова КМУ № 389, на її думку, є неконституційною, а тому Президент України, як гарант Конституції України був зобов'язаний реалізувати надане йому пунктом 15 статті 106 Основного Закону повноваження, зупинити дію цієї постанови Уряду з мотивів її невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо її конституційності.
Посилаючись на те, що внаслідок дії наведеної постанови КМУ і бездіяльності відповідача їй завдано матеріальну і моральну шкоду, а тому ОСОБА_6 просила стягнути таку з Держави України на її користь.
Сторони в судове засідання не з'явилися, подали суду заяви про розгляд справи у їх відсутності, а тому колегія суддів дійшла висновку про розгляд справи в порядку письмового провадження.
Позовна заява не підлягає задоволенню з таких підстав.
Так, відповідно до статті 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені. Президент України є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
В свою чергу, за приписами пункту 15 частини 1 статті 106 Конституції України Президент України зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
У мотивувальній частині рішення Конституційного Суду України від    28 січня 2003 року № 2-рп/2003 зазначено, що Конституція України визначає засади та механізм здійснення державної влади. Органи державної влади, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України                  (частина друга статті 19 Конституції України). Нормативно-правові акти повинні прийматися на основі Конституції України і відповідати їй    (частина друга статті 8 Конституції України).
Відповідно до частини 2 статті 5 Конституції України носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.
У своєму Рішенні від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 Конституційний Суд України зазначив, що положення «носієм суверенітету... є народ» закріплює принцип народного суверенітету, згідно з яким влада Українського народу є первинною, єдиною і невідчужуваною, тобто органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють владу в Україні, що походить від народу. У Рішенні Конституційного Суду України від 11 липня 1997 року № 3-зп (справа щодо конституційності тлумачення Верховною Радою України статті 98 Конституції України) зазначено, що прийняття Конституції України Верховною Радою України було безпосереднім актом реалізації суверенітету народу  (абзац перший пункту 4 мотивувальної частини).
У пункті 4.2 цього ж Рішення також зазначено, що «Воля народу, - наголошується в Загальній декларації прав людини, - повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятися у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні провадитись при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування» (частина третя статті 21).
За Основним Законом України народне волевиявлення здійснюється через вибори, референдум та інші форми безпосередньої демократії      (стаття 69) (зокрема вибори народних депутатів України, Президента України, депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, сільських, селищних, міських голів, всеукраїнський та місцеві референдуми) в порядку, встановленому Конституцією та законами України. 
Здійснення народного волевиявлення у зазначених формах безпосередньої демократії є реалізацією народом своєї влади шляхом затвердження відповідних рішень (законів) і формування органів державної влади та органів місцевого самоврядування в Україні.
Основним Законом України гарантовано здійснення народом влади також через сформовані у встановленому Конституцією та законами України порядку органи законодавчої, виконавчої, судової влади та органи місцевого самоврядування (частина друга статті 5).
Пунктом 1 резолютивної частини наведеного Рішення встановлено, що положення частини другої статті 5 Конституції України «носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ» треба розуміти так, що в Україні вся влада належить народові. Влада народу є первинною, єдиною і невідчужуваною та здійснюється народом шляхом вільного волевиявлення через вибори, референдум, інші форми безпосередньої демократії у порядку, визначеному Конституцією та законами України, через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, сформовані відповідно до Конституції та законів України. 
Результати народного волевиявлення у визначених Конституцією та законами України формах безпосередньої демократії є обов'язковими.
Частина 1 статті 103 Конституції України закріплює, що Президент України обирається громадянами України на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років.
Частинами 2, 3 статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам. Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов'язковими до виконання на території України.
Системний аналіз наведених правових норм Конституції України з урахуванням їх юридичних зв'язків дає підстави колегій суддів для висновку, що народ України (до якого належить і позивач), як носій суверенітету і єдине джерело влади в Україні, здійснює свою владу, зокрема, через Президента України, обраного на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, який, діючи на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України реалізує такі повноваження.
Саме до компетенції Президента України належить вирішення питання стосовно можливості зупинення актів Кабінету Міністрів України, зокрема, і постанови КМУ № 389 про яку іде мова у позовній заяві, з мотивів невідповідності Конституції України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.
Більше того, за змістом статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону дано офіційне тлумачення згідно з Рішеннями Конституційного Суду України від 25 грудня і                25 листопада 1997 року № 9-зп і № 6-зп відповідно.
У мотивувальній частині свого рішення Конституційний Суд зазначив, що громадянин може звертатися із скаргою до суду, якщо він вважає, що порушено або порушуються його права чи свободи, створено або створюються перешкоди для реалізації конституційних прав і свобод тощо. 
Головним обов'язком держави, згідно зі статтею 3 Конституції України, є утвердження і забезпечення прав і свобод людини. Звернення до суду для захисту конституційних прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується (стаття 8 Конституції України). 
Ні стаття 55 Конституції України, ні глава 31-А Цивільного процесуального кодексу України (чинна на час ухвалення рішення Конституційного Суду України) не визначають, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлюють принцип, відповідно до якого в суді можуть оскаржуватися будь-які рішення, дії та бездіяльність. Тим самим створено механізм реалізації конституційного права особи на судовий захист прав і свобод людини і громадянина. 3відси випливає, що Конституцією України гарантовано і забезпечено кожній людині і громадянину право на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод.
Із прийняттям Кодексу адміністративного судочинства України наведені положення Конституції України знайшли своє відображення у його статтях 2, 6 за змістом яких завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ. 
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Постанова Уряду, з приводу якої позивач просить зобов'язати відповідача вчинити певні дії не є актом індивідуальної дії і поширює свою чинність на невизначене коло осіб, зокрема і на позивача, а тому          ОСОБА_6 звертаючись до суду з цим позовом зачіпає права й  інших осіб.
Відтак, звернення з даним адміністративним позовом до Президента України з метою захисту публічного інтересу, який полягає у примушуванні його дотримуватися вимог Конституції України шляхом зупинення дії певного акту Уряду, свідчить про намір позивача реалізувати свою владу, як її єдиного носія в Україні, однак такий спосіб захисту не узгоджується з вищевикладеними правовими нормами законів та Конституції України.
Зобов'язання Президента України здійснювати певні повноваження у судовому порядку суперечать принципам здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову і може зашкодити інтересам інших громадян, які не поділяють позиції позивача.
Крім того, за правилами частини 3 статті 55 Конституції України кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.
Тобто, на думку колегії суддів позивач не позбавлений можливості висловити свій протест, нехіть або незгоду з певними діями або рішеннями Президента України (його бездіяльністю) в інший, встановлений Конституцією та законами України спосіб, який би враховував інтереси інших осіб, права та інтереси яких зачіпають оскаржувані рішення, дії, бездіяльність і узгоджувався з тим, що кожен громадянин зобов'язаний неухильно додержуватися вимог Конституції та законів України, не посягати на права і свободи, честь і гідність інших людей (частина перша статті         68 Конституції України).
Із наявних у матеріалах справи доказів вбачається, що позивач             12 грудня 2015 року зверталась до Президента України із відповідним зверненням в порядку Закону України від 2 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» в яких порушувала питання, аналогічні вимогам даного позову.
Крім того, частиною 3 цього ж Закону, яка набрала чинності 28 жовтня 2015 року, передбачена особлива форма колективного звернення громадян до Президента України, Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, органу місцевого самоврядування, якою є електронна петиція, яка подається та розглядається в порядку, передбаченому статтею 23-1 цього Закону.
Позивач не позбавлена можливості захистити своє право від порушень і протиправних посягань вищенаведеним способом, при цьому в такому випадку, були б враховані і інтереси інших осіб, на яких поширює свою дію постанова КМУ № 389.
Також, Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R(80)2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
За приписами статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. 
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Водночас, згідно з положеннями частини 2 статті 106 Конституції України Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
При цьому, як зазначено у пункті 4.5 мотивувальної частини Рішенні Конституційного Суду України від 5 жовтня 2005 року № 6-рп/2005 розглядаючи положення частини четвертої статті 5 Конституції України «ніхто не може узурпувати державну владу» у системному зв'язку з положеннями частин другої, третьої цієї статті, іншими положеннями Основного Закону України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що узурпація державної влади означає неконституційне або незаконне її захоплення органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, їх посадовими особами, громадянами чи їх об'єднаннями тощо.
Гарантією недопущення узурпації державної влади є, зокрема, закріплені Конституцією України принципи здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову (частина перша статті 6) та положення, згідно з яким органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19). Про це йдеться і в Рішенні Конституційного Суду України у справі про фінансування судів від 24 червня 1999 року N 6-рп/99 (абзац перший пункту 2 мотивувальної частини).
Зміст наведених правових норм і Рішення Конституційного Суду України у їх системному зв'язку дає підстави колегії суддів для висновку, що виключно Президентом України і ніяким іншим органом або посадовою, службовою особою не можуть здійснюватись повноваження і прийматись рішення, які згідно Конституції України належать до компетенції глави держави, в тому числі і судами, які не відносяться до гілок законодавчої або виконавчої влади.
З огляду на положення Конституції України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо компетенції адміністративного суду, останній не може підміняти інший орган державної влади та перебирати на себе повноваження щодо вирішення питань, які законодавством віднесені до компетенції цього органу державної влади. 
В даному випадку, мова іде про зобов'язання Президента України вчинити дії, шляхом прийняття відповідного рішення, передбаченого пунктом 15 частини 1 статті 106 Конституції України.
Колегія суддів звертає увагу, що Президент України діє в інтересах і від імені всієї держави, зобов'язаний дотримуватись необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів, як кожної окремої особи, людини, громадянина так і суспільства в цілому і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення з урахуванням політичних, економічних і соціальних чинників, які склались в середині держави.
Ураховуючи наведене, суд не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) відповідача поза межами перевірки за критеріями відповідності прийняття ним рішень (вчинення дій), передбаченими частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, підміняти його і перебирати на себе повноваження надані Конституцією України главі держави.
За таких обставин, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення даного адміністративного позову.
Керуючись статтями 159-163, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України колегія суддів, -

п о с т н о в и л а :

В задоволенні адміністративного позову ОСОБА_6 до Держави Україна в особі Президента України Порошенка Петра Олексійовича про зобов'язання вчинити певні дії, відшкодування матеріальної та моральної шкоди - відмовити.
Постанова набирає законної сили після закінчення строку подання заяви про її перегляд Верховним Судом України, якщо таку скаргу не було подано та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, встановлених статтею 237 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді:          С.В. Головчук

          Я.Л. Іваненко

          М.І. Мойсюк

          С.С. Пасічник

                                                                                                О.Ф. Ситников