ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

12 квітня 2016 року                              м. Київ                              К/800/1164/15 
                                                                                                    К/800/65821/14

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів: | Черпіцької Л.Т.
| Розваляєвої Т.С.
| Маслія В.І.
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційними скаргами Недригайлівської районної державної лікарні ветеринарної медицини та Державної фінансової інспекції в Сумській області на постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року у справі № 818/1959/14 за позовом Недригайлівської районної державної лікарні ветеринарної медицини до Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції, Державної фінансової інспекції в Сумській області про скасування пунктів вимоги, -
ВСТАНОВИЛА:
У липні 2014 року Недригайлівська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулась з позовом до Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції, Державної фінансової інспекції в Сумській області, в якому з урахуванням змін до позовної заяви, просила визнати протиправними та скасувати підпункти 2.10, 2.11, 2.13, 2.14 пункту 2 листа-вимоги Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.07.2014 р. № 104-14/1109 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
Постановою Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року, позов задоволено частково. Визнано протиправними та скасовано п. 2.10, 2.14 листа-вимоги Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції «Про усунення виявлених ревізією порушень» від 11.07.2014 року № 104-14/1109. В задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з вказаними судовими рішеннями, Недригайлівська районна державна лікарня ветеринарної медицини звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог, та ухвалити нове про задоволення позову в повному обсязі.
Відповідач - Державна фінансова інспекція в Сумській області також звернулась з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове про відмову у задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційних скарг, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга Державної фінансової інспекції в Сумській області підлягає задоволенню, а Недригайлівської районної державної лікарні ветеринарної медицини не підлягає задоволенню.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до п.2.12 Плану контрольно-ревізійної роботи Державної фінансової інспекції України на І квартал 2014 року, посадовою особою Роменської ОДФІ проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Недригайлівської лікарні ветмедицини за період з 01.01.2011 по 28.02.2014 року.
За результатами ревізії Роменською ОДФІ складено акт від 06.06.2014 року №104-21/73, яким встановлено ряд порушень фінансової дисципліни.
На підставі акту ревізії, Роменською ОДФІ складено лист-вимогу від 11.07.2014 року № 104-14/1109 «Про усунення виявлених ревізією порушень».
Підпунктом 2.10 п. 2 вказаної вимоги встановлено порушення п.7 ст.8, п. 1, 5 ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» та п.2.14 Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку, у зв'язку із чим позивача зобов'язано відшкодувати 3944,85 грн. зайво списаних коштів з осіб, які протягом 2011-2013 років підписували акти на списання вакцини антирабічної пероральної для імунізації диких м'ясоїдних тварин «Броварабіс», шляхом стягнення з них коштів в сумі 3944,85 грн. на реєстраційний рахунок ветлікарні або безпосередньо до каси. В іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайво перерахованих коштах у порядку та розмірах встановленому ст.ст. 133-136 КЗпП України.
Підпунктом 2.11 п. 2 вимоги встановлено порушення ч.4, 30 ст.2, ч.8 ст.7, ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, ч.ч. 6, 8 Паспорта бюджетної програми на 2011 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі ветеринарної медицини», ч.ч. 6, 8 Паспорта бюджетної програми на 2012 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України». У зв'язку із чим, позивача зобов'язано прийняти до відома факт застосування фінансової санкції у вигляді зменшення бюджетних асигнувань за КПКВ 2802030 на суму 73816,67 грн. та в подальшому не допускати аналогічних порушень. 
Підпунктом 2.13 п. 2 вимоги встановлено порушення ч.32 ст.4 Закону України «Про державний бюджет України на 2011 рік», у зв'язку із чим позивача зобов'язано перерахувати до Державного бюджету кошти в сумі 13225,20 грн. як плату за надання адміністративних послуг.
Підпунктом 2.14 п. 2 вимоги встановлено порушення вимог п.2.1 Порядку акумулювання, перерозподілу та використання коштів спеціального фонду за надання платних послуг бюджетними установами, що входять до сфери управління Державного комітету ветеринарної медицини України. У зв'язку із чим, позивача зобов'язано повернути кошти в сумі 28731,95 грн. на рахунок Лікарні, в іншому випадку стягнути з осіб, винних у зайво перерахованих коштах у порядку та розмірах встановленому ст.ст. 133-136 КЗпП України.
Не погоджуючись з  підпунктами 2.10, 2.11, 2.13, 2.14 пункту 2 листа-вимоги, Лікарня звернулась до суду із вказаним позовом.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що підпункти 2.10, 2.14 пункту 2 листа-вимоги Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції від 11.07.2014 року № 104-14/1109 є протиправними та такими, що не відповідають ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України. При цьому, суди відмовили у задоволенні позовних вимог про визнання протиправними та скасування пп. 2.11, 2.13 пункту 2 спірної вимоги, оскільки позивачем допущено порушення ч.4, 30 ст.2, ч.8 ст.7, ч.4 ст.13 Бюджетного кодексу України, пунктів 6, 8 Паспортів бюджетних програм на 2011 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі ветеринарної медицини» та 2012 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України», що виявилось в оплаті послуг по розкладці вакцини проти сказу диких м'ясоїдних тварин і призвело до нецільового використання бюджетних коштів в загальному розмірі 73816,67 грн., в тому числі 47316,67 грн. в 2011 році та 26500,00 грн. в 2012 році., а також порушення ч.32 ст.4 Закону України «Про державний бюджет України на 2011 рік», що виявилось в неперерахуванні на видатки головних розпорядників коштів державного бюджету, пов'язані з наданням адміністративних послуг.
Колегія суддів вважає вірними висновки судів першої та апеляційної інстанцій про відмову у задоволенні позову в частині визнання протиправним та скасування підпункту 2.11 пункту 2 листа вимоги Роменської ОДФІ  від 11.07.2014 р. № 104-14/1109, враховуючи наступне.
Як встановлено ревізією та не заперечується позивачем, Лікарня оплатила  авіаційні послуги по розкладці вакцини проти сказу диких тварин за рахунок коштів, передбачених Паспортом бюджетної програми на 2011 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі ветеринарної медицини», Паспортом бюджетної програми на 2012 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України».
Відповідно до ч.1 ст.2 Бюджетного кодексу України, бюджетна програма - це сукупність заходів, спрямованих на досягнення єдиної мети, завдань та очікуваного результату, визначення та реалізацію яких здійснює розпорядник бюджетних коштів відповідно до покладених на нього функцій. 
Відповідно до п.8 ч.1 ст.7 Бюджетного кодексу України,  бюджетна система України ґрунтується, серед іншого, на принципі - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.
Згідно з ст.119 Бюджетного кодексу України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають: бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів; бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).
Згідно з п. 6, 7, 8 Паспорту бюджетної програми на 2011 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі ветеринарної медицини», затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і наказом Міністерства фінансів від 17.02.2011 року № 33/186, метою бюджетної програми є здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за охороною території України від занесення з території інших країн або з карантинної зони збудників заразних хвороб під час експорту, імпорту і транзиту об'єктів ветеринарно-санітарного контролю та нагляду.
Завданням програми є проведення організаційно-господарської та спеціальної ветеринарно-санітарної діяльності, у тому числі профілактичної та діагностичної. 
Напрямами використання бюджетних коштів, зокрема визначено: проведення лабораторно-діагностичних та лікувальних робіт; ветеринарно-санітарний контроль та нагляд на державному кордоні та транспорті.
Пунктами 6, 7, 8 Паспорту бюджетної програми на 2012 рік за КПКВ 2802030 «Організація і регулювання діяльності установ в системі Державної ветеринарної та фітосанітарної служби України», затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і наказом Міністерства фінансів від 17.02.2012 року № 63/211, метою бюджетної програми є реалізація державної політики у галузі ветеринарної медицини, сферах карантину та захисту рослин, охорони прав на сорти рослин. 
Завданням програми є, зокрема, здійснення державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду за охороною території України від занесення з території інших країн або з карантинної зони збудників заразних хвороб під час експорту, імпорту і транзиту об'єктів ветеринарно-санітарного контролю та нагляду. 
Напрямами використання бюджетних коштів, окрім іншого, визначено проведення лабораторно-діагностичних та лікувальних робіт бюджетними установами, що належать до сфери управління Держветфітослужби та ветеринарно-санітарний контроль і нагляд на державному кордоні та транспорті.
Таким чином, Паспортом бюджетної програми на 2011 рік та  Паспортом бюджетної програми на 2012 рік за КПКВ 2802030, передбачені кошти для здійснення контролю під час експорту, імпорту і транзиту об'єктів ветеринарно-санітарного контролю та нагляду, зокрема на державному кордоні та на транспорті.
Відповідно до п.1 Додатку №1 Переліку протиепізоотичних, лікувальних, лабораторно-діагностичних, радіологічних та інших ветеринарно-санітарних заходів, що проводяться органами державної, ветеринарної медицини за рахунок коштів державного бюджету, республіканського бюджету АР Крим і місцевих бюджетів до постанови Кабінету Міністрів України від 15.08.1992 року № 478, запобігання та ліквідація інфекційних і паразитарних захворювань сільськогосподарських, домашніх, зоопаркових, лабораторних та інших представників фауни, до яких відноситься сказ, є протиепізоотичними заходами.
Отже, паспортами бюджетної програми на 2011 рік за КПКВ 2802030 та на 2012 рік за КПКВ 2802030 проведення протиепізоотичних заходів, якими є послуги із розкидання вакцини проти сказу диких м'ясоїдних тварин, не передбачено.
Водночас, п. 6, 7, 8 Паспорту бюджетної програми на 2011 рік за КПКВ 2802020 «Протиепізоотичні заходи та участь у Міжнародному епізоотичному бюро», затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і наказом Міністерства фінансів від 23.03.2011 року № 87/396 передбачено, що метою бюджетної програми є охорона території України від проникнення хвороб тварин з території інших держав або карантинних зон, захист тварин та населення від збудників та хвороб тварин шляхом здійснення профілактичних, діагностичних та лікувальних заходів. 
Аналогічна програма за КПКВ 2802020 «Протиепізоотичні заходи та участь у Міжнародному епізоотичному бюро» затверджена наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України і наказом Міністерства фінансів від 17.02.2012 року № 63/211 на 2012 рік.
Таким чином, послуги по розкладанню пероральної вакцини проти сказу диких м'ясоїдних тварин є саме здійсненням заходів з профілактики, локалізації та ліквідації інфекційних і паразитарних хвороб тварин, до яких і відноситься сказ, що передбачено програмою 2802020.
Відповідно до п. 2 Порядку використання коштів, передбачених у державному бюджеті для здійснення протиепізоотичних заходів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.04.2008 №413, бюджетні кошти спрямовуються на здійснення заходів з профілактики, локалізації та ліквідації інфекційних і паразитарних хвороб тварин передбачених переліком згідно з Додатком 1.
Пунктом 1 цього Порядку визначено механізм використання коштів, передбачених у державному бюджеті за програмою 2802020 «Протиепізоотичні заходи та участь у Міжнародному епізоотичному бюро2.
Враховуючи зазначене, судова колегія погоджується з висновками судів, що використання Лікарнею коштів на оплату за послуги по розкладанню пероральної вакцини проти сказу диких м'ясоїдних тварин за рахунок програми по КПКВ 2802030 є нецільовим використанням бюджетних коштів.
Що стосується позовних вимог лікарні про визнання протиправними та скасування підпунктів 2.10, 2.13, 2.14 пункту 2 листа-вимоги Роменської ОДФІ від 11.07.2014 р. № 104-14/1109, колегія суддів виходить з насупного.
Відповідно до статті 2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон) головним  завданням  державної контрольно-ревізійної служби є здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяття зобов'язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності в міністерствах та інших органах виконавчої влади, в державних фондах, у бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно, виконанням місцевих бюджетів, розроблення пропозицій щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Пункт 7 статті 10 зазначеного Закону закріплює право органу державного фінансового контролю пред'являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і  позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
Процедуру проведення інспектування в міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, бюджетних установах і у суб'єктів господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах і в організаціях, які отримують (отримували в період, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів та державних фондів або використовують (використовували у період, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), а на підставі рішення суду - в інших суб'єктів господарювання визначає Порядок проведення інспектування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України №550 від 20 квітня 2006 року (пункт 1 цього Порядку).
За правилами пункту 2 зазначеного Порядку інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об'єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства,  встановлення  винних  у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
Так, за правилами пунктів 45, 46 Порядку проведення інспектування у міру виявлення ревізією порушень законодавства посадові особи служби, не чекаючи закінчення ревізії, мають право усно рекомендувати керівникам об'єкта контролю невідкладно вжити заходів для їх усунення та запобігання у подальшому. Якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом служби у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування. 
Згідно з пунктом 50 цього Порядку за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав контролюючі органи вживають заходів для забезпечення, зокрема, звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства. 
Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. 
При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання. Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
На підставі наведеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність у органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. 
У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача.
У справі, яка розглядається, органом державного фінансового контролю пред'явлено вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії. При цьому підпункти 2.10, 2.13 та 2.14 пункту 2 вимоги вказують на виявлені збитки та їхній розмір.
Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність обчислення їх розміру перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
Аналогічна правова позиція щодо застосування зазначених норм матеріального права вже була висловлена колегією суддів Судової палати в адміністративних справах Верховного Суду України у постановах від 15 квітня 2014 року №21-40а14, від 13 травня 2014 року №21-89а14, від 20 травня 2014 року №21-93а14, від 20 січня 2015 року №21-603а14.
Враховуючи те, що обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 225, 230, 232 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України, -

ПОСТАНОВИЛА
Касаційну скаргу Недригайлівської районної державної лікарні ветеринарної медицини відхилити.
Касаційну скаргу Державної фінансової інспекції в Сумській області задовольнити.
Скасувати постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року в частині визнання протиправними та скасування підпунктів 2.10, 2.14 пункту 2 листа-вимоги Роменської об'єднаної державної фінансової інспекції «Про усунення виявлених ревізією порушень» від 11.07.2014 року № 104-14/1109. 
Прийняти в цій частині нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог в цій частині відмовити.
В решті постанову Сумського окружного адміністративного суду від 30 вересня 2014 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 02 грудня 2014 року - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: