ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"18" лютого 2016 р.                               м. Київ                                        К/800/5785/15 
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі
суддів:  Мороз Л.Л.,
              Горбатюка С.А.,
              Шведа Е.Ю.,

розглянула у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_3 на постанову Самбірського міськрайонного суду Львівської області від 04.06.2013 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.01.2015 року у справі за позовом ОСОБА_3 до Самбірської міської ради Львівської області про визнання протиправним та скасування рішення,  

ВСТАНОВИЛА:
Самбірський міськрайонний суд Львівської області розглянув позовні вимоги ОСОБА_3 до Самбірської міської ради про визнання протиправним і скасування рішень Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 26 та № 27 «Про внесення змін до Положення про відділу світи виконавчого комітету Самбірської міської ради» та «Про реорганізацію середньої школи № 9 м. Самбора Львівської області у навчально-виховний комплекс «дошкільний навчальний заклад-загальноосвітній навчальний заклад» м. Самбора Львівської області».
Постановою Самбірського міськрайонного суду Львівської області від 04.06.2013 року позов задоволено частково. Визнано протиправним підпункт 1.2 рішення Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 26 у частині, що призначення керівників може здійснюватися також за контрактом. У решті позову про визнання протиправним та скасування в цілому рішення Самбірської міської ради від 29.05.2012 року № 26 «Про внесення змін до Положення про відділу освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради» та визнання протиправним і скасування рішення Самбірської міської ради від 29.05.2012 року № 27 «Про реорганізацію середньої школи № 9 м. Самбора Львівської області у навчально-виховний комплекс «дошкільний навчальний заклад-загальноосвітній навчальний заклад» м. Самбора Львівської області» відмовлено.
Постановою Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.01.2015 року скасовано постанову Самбірського міськрайонного суду Львівської області від 04.06.2013 року, та прийнято нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанції, позивач подав до Вищого адміністративного суду України касаційну скаргу у якій, посилаючись на порушення норм процесуального та матеріального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.
Розгляд касаційної скарги здійснено у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами відповідно до пункту 2 частини 1 статті 222 Кодексу адміністративного судочинства України у зв'язку з неприбуттям сторін у судове засідання.
Заслухавши доповідь судді Вищого адміністративного суду України стосовно обставин, необхідних для прийняття рішення судом касаційної інстанції, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, проаналізувавши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з таких підстав. 
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 26 «Про внесення змін до Положення про відділ освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради» (далі - Рішення № 26) вирішено:
1.          Внести зміни до Положення відділу освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради, а саме: 
1.1          Розділ 4 доповнити пунктом 4.10: 
                    «Відділ освіти має право проводити конкурс на заміщення вакантної посади керівника навчального закладу. Діяльність конкурсної комісії регламентується положенням про неї, яке затверджується виконавчим комітетом Самбірської міської ради». 
1.2          У розділі 5 пункт 5.2 доповнити: 
          «Призначення керівників може здійснюватися також на конкурсній основі, за контрактом».
2.          Виконавчому комітету Самбірської міської ради затвердити Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника навчального закладу.
3.          Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію ради з питань духовності, освіти, науки, культури, в справах молоді та спорту.
29 травня 2012 року Самбірською міською радою Львівської області також прийнято рішення № 27 «Про реорганізацію середньої школи № 9 м. Самбора Львівської області у навчально-виховний комплекс «дошкільний навчальний заклад-загальноосвітній навчальний заклад» м. Самбора Львівської області» (далі - Рішення № 27), яким вирішено:
1.          Реорганізувати середню школу № 9 м. Самбора Львівської області у навчально-виховний комплекс «дошкільний навчальний заклад-загальноосвітній навчальний заклад» м. Самбора Львівської області.
2.          Затвердити штатний розпис навчально-виховного комплексу «дошкільний навчальний заклад-загальноосвітній навчальний заклад» м. Самбора Львівської області згідно з додатком.
3.          Відділу освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради
3.1          Провести реорганізацію середньої школи № 9 м. Самбора Львівської області згідно вимог чинного законодавства.
3.2          Здійснити призначення директора НВК на конкурсній основі.
4.          Контроль за виконанням рішення покласти на постійну комісію ради з питань духовності, освіти, науки, культури, в справах молоді та спорту.
Колегія суддів вважає неправомірним Рішення № 26 у частині внесення змін до Положення відділу освіти виконавчого комітету (далі - Положення) про те, що Відділ освіти має право проводити конкурс на заміщення вакантної посади керівника навчального закладу та про те, що призначення керівників може здійснюватися також на конкурсній основі. Відповідно, неправомірним є і похідний від наведених вище положень пункт 2 цього рішення, згідно з яким Виконавчому комітету доручено затвердити Положення про порядок проведення конкурсу на заміщення вакантної посади керівника навчального закладу.
Згідно з частиною 1 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Отже, приймаючи Положення про відділ освіти виконавчого комітету, місцева рада має право вносити до нього лише ті положення, які узгоджуються із законами та Конституцією України.
Проте, законом не передбачена можливість проведення конкурсів на заміщення посад керівників загальноосвітніх навчальних закладів, а тому запроваджені зміни порушують права позивача, як директора середньої школи.
При цьому, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про те, що доповнення Положення пунктом 5.2 про можливість призначення керівників також на конкурсній основі є правомірним, оскільки відповідає приписам частини 3 статті 54 Закону України «Про освіту».
Так, вказаною нормою передбачено, що прийняття на роботу науково-педагогічних працівників здійснюється на основі конкурсного відбору.
Що стосується позивача, який є директором загальноосвітньої школи, то його посада не віднесена до посад науково-педагогічних працівників. Так, Постановою КМУ від 14.06.2000 року № 963 «Про затвердження переліку посад педагогічних та науково-педагогічних працівників» посаду директора загальноосвітнього навчального закладу віднесено до посад педагогічних працівників.
Отже, приписи частини 3 статті 54 Закону України «Про освіту» до посади директора загальноосвітнього навчального закладу не застосовуються і щодо неї не можна запроваджувати конкурсний відбір.
Обґрунтовуючи рішення у цій частині суди посилалась також на те, що частиною 3 статті 27 закону України «Про загальну середню освіту» передбачено, що органи місцевого самоврядування здійснюють добір педагогічних працівників, в тому числі керівних кадрів, державних і комунальних загальноосвітніх навчальних закладів.
У чинному законодавстві України відсутнє поняття конкурсу. За загальним правилом, конкурс - це особливий, винятковий порядок добору кадрів, що містить підвищені вимоги до осіб, які претендують на заміщення вакантної посади. Тобто, поняття добір та конкурс є різними, оскільки поняття конкурсу є специфічним за змістом, передбачає наявність додаткових умов, що під час звичайного добору відсутні.
Слід зазначити, що чинне законодавство передбачає проведення конкурсного відбору для науково-педагогічних, але не для педагогічних працівників, яким є, зокрема, позивач.
До того ж, здійснення саме добору керівних кадрів навчальних закладів було передбачено у пункті 5.2 Положення ще до внесення у нього змін Рішенням № 26. Разом з тим, Рішенням № 26 було запроваджено проведення конкурсу, що, в свою чергу, законом не передбачено.
Фактично внесені зміни встановлюють для претендентів на посади керівників нові, не передбачені законом правила у вигляді проведення конкурсу, а тому це не узгоджується з частиною 2 статті 19 Конституції України, згідно з якою статтею правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством.
Таким чином, Рішення № 26 у частині запровадження конкурсного відбору для керівників навчальних закладів є неправомірним.
Водночас, правильним є висновок суду апеляційної інстанції відносно того, що призначення керівників навчальних закладів комунальної власності може здійснюватися також за контрактом.
Згідно з частиною 3 статті 21 Кодексу законів про працю України особливою формою трудового договору є контракт. Сфера застосування контракту визначається законами України. 
Частиною 3 статті 54 Закону України «Про освіту» передбачено, що педагогічні та науково-педагогічні працівники приймаються на роботу шляхом укладення трудового договору, в тому числі за контрактом. 
Таким чином, законом передбачена можливість прийняття на роботу за контрактом, як педагогічних, так і науково-педагогічних працівників.
При цьому, частина 4 статті 20 Закону України «Про освіту», на яку посилається позивач, не спростовує вказаного висновку.
Так, згідно наведеної норми керівники навчальних закладів, що є комунальною власністю, призначаються органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим у сфері освіти, відповідними обласними, міськими, районними органами управління освітою за попереднім погодженням з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування. 
Тобто, частина 4 статті 20 Закону України «Про освіту» не забороняє призначення керівника за наведених у ній умов і, водночас, за контрактом.
Отже, підпункт 1.2 пункту 1 Рішення № 26 у частині внесення змін до Положення відділу освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради, а саме: доповнення у розділі 5 пункту 5.2 таким положенням: «Призначення керівників може здійснюватися також за контрактом» є законним.
Стосовно рішення Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 27, суди дійшли обґрунтованого висновку про наявність у міської ради повноважень на реорганізацію середньої школи у навчально-виховний комплекс.
Так, відповідно до пункту 30 частини 1 статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» прийняття рішень про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади вирішується на пленарних засіданнях міської ради.
Вказане свідчить, що рішення Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 27 прийняте відповідачем із дотриманням закону.
Обґрунтовуючи свої вимоги позивач також зазначав, що міська рада допустила порушення законодавства щодо оприлюднення проектів та самих нормативно-правових актів.
Стосовно зазначених доводів колегія суддів зазначає, що із вказаних підстав нормативно-правовий акт може бути скасований лише якщо таке порушення призвело до прийняття незаконного акта. В іншому випадку, якщо порушення строків опублікування проектів та самих нормативно-правових актів не призвело до їх незаконного змісту, належним способом захисту є визнання неправомірними дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень. 
Між тим, встановлені у цій справі обставини не свідчать про те, що порушення строків опублікування проектів та самих нормативно-правових актів призвели до незаконності цих актів. 
У касаційній скарзі позивач посилається на те, що суд першої інстанції неправомірно відмовив йому у задоволенні заяви про збільшення розміру позовних вимог, помилково пославшись на те, що позивач фактично подав заяву про зміну підстав позову.
Колегія суддів з цього приводу зазначає, що згідно з частиною 1 статті 51 Кодексу адміністративного судочинства України позивач має право в будь-який час до закінчення судового розгляду збільшити або зменшити розмір позовних вимог.
Отже, позивачу надано право до закінчення судового розгляду збільшити саме розмір позовних вимог, але не їх кількість, заявивши нові вимоги.
Проте, як вбачається зі змісту поданої позивачем заяви про збільшення розміру позовних вимог, він фактично заявив додаткову позовну вимогу про зобов'язання відповідача вчинити дії, а не збільшив розмір існуючих вимог, а тому суд першої інстанції правомірно відмовив у задоволенні заяви позивача.
Також, у касаційній скарзі позивач посилається на порушення судами попередніх інстанцій статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України, частиною 3 якої передбачено, що у разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов'язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Колегія суддів зазначає, що вказане порушення має місце. Проте, у даному випадку це не може бути підставою для скасування судових рішень з огляду на таке.
За змістом частини 2 статті 224 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.
Статтею 229 Кодексу адміністративного судочинства України  передбачено, що суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Отже, порушення норм процесуального права є підставою для скасування судових рішень лише у випадку, коли це призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Проте, не опублікування судом оголошення щодо оскарження нормативно-правових актів не призвело до неправильного вирішення справи. Крім того, це не порушило прав позивача, який сам є ініціатором розгляду справи, йому було відомо про її розгляд. 
Разом з цим, колегія суддів звертає увагу, що відповідно до частини 11 статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України резолютивна частина постанови суду про визнання нормативно-правового акта незаконним або таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили, і про визнання його нечинним невідкладно публікується відповідачем у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено, після набрання постановою законної сили.
Отже, відповідач у цій справі зобов'язаний невідкладно опублікувати резолютивну частині цього рішення згідно наведеної норми закону.  
Також, колегія суддів зазначає що посилання позивача на порушення критеріїв правомірності рішень суб'єктів владних повноважень, встановлених частиною 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є обґрунтованими лише частково, про що зазначено вище. Разом з тим, встановлені у цій справі обставини не свідчать про порушення цих критеріїв під час прийняття іншої частини оскаржених рішень відповідача.
Враховуючи наведене, колегія суддів дійшла висновку, що при розгляді справи судами допущено неправильне застосування норм матеріального права, внаслідок чого ухвалено незаконні судові рішення, що є підставою для їх скасування та прийняття нового рішення про часткове задоволення позовних вимог.
Відповідно до статті 94 Кодексу адміністративного судочинства України суд присуджує здійснені позивачем документально підтверджені витрати з місцевого бюджету Самбірської міської ради Львівської області.

Керуючись ст. 94, 171, 222, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів 

ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу   ОСОБА_3 задовольнити частково.
Постанову Самбірського міськрайонного суду Львівської області від 04.06.2013 року та постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 21.01.2015 року у цій справі скасувати.
Прийняти у справі нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_3 задовольнити частково. 
Визнати неправомірним та скасувати підпункт 1.1 пункту 1, пункт 2 рішення Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 26 «Про внесення змін до Положення про відділ освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради».
Визнати неправомірним та скасувати підпункт 1.2 пункту 1 рішення Самбірської міської ради Львівської області від 29.05.2012 року № 26 «Про внесення змін до Положення про відділ освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради» у частині внесення змін до пункту 5.2 розділу 5 Положення відділу освіти виконавчого комітету Самбірської міської ради, а саме: «Призначення керівників може здійснюватися також на конкурсній основі».
В решті позовних вимог ОСОБА_3 відмовити.
Присудити ОСОБА_3 з місцевого бюджету Самбірської міської ради Львівської області судові витрати у сумі 132 (сто тридцять дві) гривні 74 коп.

Постанова є остаточною і оскарженню не підлягає. 

Судді: