ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

                        П О С Т А Н О В А
                       І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

12 квітня 2016 року                                                    м. Київ                                               К/800/61196/14

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:

головуючого                                                      Кравцова О.В., 
суддів                                                                 Єрьоміна А.В.,
                                                                            Цуркана М.І.,

          розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Служби автомобільних доріг у Миколаївській області на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2014 року у справі за позовом Служби автомобільних доріг у Миколаївській області до Державної фінансової інспекції в Миколаївській області про визнання дій протиправними та скасування вимоги,-
     ВСТАНОВИВ:
У березні 2014 року Служба автомобільних доріг (далі - САД) у Миколаївській області звернулась до Миколаївського окружного адміністративного суду із позовом до Державної фінансової інспекції (далі - ДФІ) в Миколаївській області, у якому з урахуванням уточнених позовних вимог просила визнати протиправними дії відповідача щодо проведення ревізії та визнати протиправною і скасувати вимогу від 30 жовтня 2013 року №14-06-14-14/7279.
Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 липня 2014 року позов задоволено частково. Визнано протиправними дії ДФІ в Миколаївській області, які полягають у проведенні позапланової виїзної ревізії САД у Миколаївській області, результати якої оформлені актом від 4 жовтня 2013 року № 14-24/50. У решті позовних вимог відмовлено.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2014 року рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове - про відмову у задоволенні позову повністю. При цьому суд апеляційної інстанції переглядав рішення суду першої інстанції лише в частині позову про визнання дій відповідача протиправними.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, САД у Миколаївській області звернулась до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, в якій просила скасувати вказаний судовий акт та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Справу розглянуто в порядку письмового провадження, установленому пунктом 1 частини першої статті 222 Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС) України.
Заслухавши доповідь судді, обговоривши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи та рішення, що приймалися під час її розгляду, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі ухвали Заводського районного суду м. Миколаєва від 19 вересня 2013 року, прийнятої за результатами розгляду клопотання слідчого, погодженого з Миколаївською прокуратурою, ДФІ в Миколаївській області доручено провести позапланову ревізію фінансово-господарської діяльності САД у Миколаївській області. Результати перевірки оформлено актом від 4 жовтня 2013 року № 14-24/50 (далі - Акт ревізії).

В Акті ревізії серед іншого вказано, що між САД у Миколаївській області і ПП «Дорлідер» 18 листопада 2011 року було укладено договір підряду, за умовами якого останнє виконувало роботи з поточного ремонту автомобільної дороги Р-06 Ульянівка - Миколаїв. За наслідками ревізії, відповідач зробив висновок, що позивач неправомірно взяв до своїх розрахунків відстань транспортування асфальтобетонної суміші, виходячи із показників 224-255 км, замість затвердженої Держбудом України середньої відстані у 80 км. Невірне визначення вказаного показника вплинуло на визначення загальної вартості робіт за договором із ПП «Дорлідер» і потягло її завищення на   9 241 650 грн., що є втратами Державного бюджету України, оскільки фінансування робіт здійснювалось за державні кошти.
На підставі Акта ревізії 30 жовтня 2013 року ДФІ в Миколаївській області прийняла вимогу № 14-06-14-14/7279 (далі - Вимога № 14-06-14-14/7279), в якій відповідач вимагає від позивача:
- внести зміни до договору із ПП «Дорлідер»  в частині зменшення загальної вартості передбачених договором робіт на суму 9 241 650 грн., шляхом укладення додаткового договору;
- розглянути питання про притягнення до матеріальної та/або дисциплінарної відповідальності посадових осіб, причетних до неправомірного завищення кошторисної вартості поточного ремонту автодороги;
- розглянути питання про притягнення до матеріальної та/або дисциплінарної відповідальності посадових осіб, причетних до затвердження проектно-кошторисної документації, в якій безпідставно завищено кошторисну вартість робіт.
Розглядаючи спір в частині позову про визнання протиправними дій, суди попередніх інстанцій встановили наступне.
Для проведення ревізії ДФІ в Миколаївській області складено програму ревізії, погоджену з правоохоронним органом, який вилучив документи САД у Миколаївській області та ініціював перевірку діяльності позивача. Ревізію проведено за оригіналами документів об'єкта контролю в узгодженому між органом фінансового контролю та правоохоронним органом місці (приміщенні Миколаївської прокуратури з нагляду за додержанням законів у транспортній сфері) з повідомленням про це об'єкта контролю, у зв'язку з тим, що ці документи не знаходились у об'єкта контролю, а були долучені до матеріалів кримінального провадження.
Приймаючи рішення в частині задоволеного позову, суд першої інстанції виходив з того, що правоохоронними органами були вилучені документи у САД у Миколаївській області, а тому згідно з пунктом 2.9 Порядку взаємодії між органами державної контрольно-ревізійної служби та органами прокуратури, внутрішніх справ і Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної прокуратури України 19 жовтня 2006 року № 346/1025/685/53 (далі - Порядок взаємодії), посадові особи відповідача не мали права приступати до проведення ревізії, а могли бути залучені в установленому порядку до перевірки, що проводиться правоохоронним органом, лише як спеціалісти. Також у своєму рішенні суд першої інстанції зазначив, що у цьому випадку відсутнє протиріччя між наявністю у відповідача ухвали суду про проведення ревізії, яка є обов'язковою для виконання, та обов'язком ДФІ в Миколаївській області відмовитись від її проведення на підставі вказаного пункту 2.9 Порядку взаємодії, оскільки виконання ухвали суду не може здійснюватись всупереч іншим нормативно-правовим актам.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позову в частині визнання протиправними дій відповідача, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що ДФІ в Миколаївській області провела ревізію з дотриманням вимог законодавства. Водночас, суд апеляційної інстанції у своєму рішенні зазначив про помилковість висновків суду першої інстанції про те, що ДФІ в Миколаївській області повинна була ігнорувати ухвалу суду з посиланням на положення законодавства про перешкоду проведенню ревізії, оскільки вони суперечать вищому законодавчому акту - Конституції України, стаття 124 якої передбачає обов'язковість судових рішень.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України не погоджується зі вказаним висновком суду апеляційної інстанції та виходить з такого.
Згідно з частиною другою статті 220 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій у межах касаційної скарги.
Зважаючи на те, що рішення суду першої інстанції в частині позову про скасування Вимоги № 14-06-14-14/7279 фактично не переглядалось в апеляційному порядку, а САД у Миколаївській області (позивач) у своїй касаційній скарзі просить залишити в силі рішення суду першої інстанції, яким у цій частині позову відмовлено, колегія суддів переглядає рішення судів попередніх інстанцій лише в частині позову про визнання протиправними дій відповідача.
Відповідно до частини шостої статті 11 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. Позапланова ревізія підконтрольної установи не може проводитися частіше одного разу на квартал.
Згідно з абзацом 1 пункту 29, пунктом 31 Порядку проведення інспектування Державною фінансовою інспекцією, її територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), позапланова виїзна ревізія об'єкта контролю за зверненням правоохоронного органу проводиться у разі надання ним клопотання слідчого або прокурора про призначення позапланової виїзної ревізії та ухвали суду про дозвіл на її проведення, в якому зазначаються підстави проведення, дати її початку та закінчення, а також номер кримінального провадження, орган, що здійснює досудове розслідування, дата та підстави повідомлення про підозру у вчиненні кримінального правопорушення (для ревізії суб'єкта господарської діяльності, не віднесеного Законом до підконтрольних установ). Для проведення ревізії за зверненням правоохоронного органу складається відповідно до компетенції контролюючого органу на підставі питань, що містяться у зверненні, постанові слідчого або прокурора, рішенні суду, програма ревізії, яка письмово погоджується з правоохоронним органом.
Зважаючи на установлені судами попередніх інстанцій обставини справи та на викладені положення норм права, колегія суддів зазначає про наявність у ДФІ в Миколаївській області законодавчо визначених підстав для проведення ревізії діяльності позивача.
Відповідно до пункту 27 Порядку № 550 за зверненням правоохоронного органу контролюючі органи в межах своєї компетенції проводять планові та позапланові виїзні ревізії за місцезнаходженням об'єкта контролю.
Згідно з пунктом 2.1 Порядку взаємодії органи ДКРС (фінансового контролю) проводять планові та позапланові виїзні ревізії за зверненнями правоохоронних органів за місцезнаходженням об'єкта контролю відповідно до Закону та Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550.
Положеннями пункту 2.9 Порядку взаємодії установлено, що органи ДКРС проводять ревізії за оригіналами документів об'єкта контролю або завіреними належним чином об'єктом контролю їх копіями за місцезнаходженням об'єкта контролю. Якщо відсутність бухгалтерського обліку окремих операцій об'єкта контролю дозволяє проводити ревізію з інших питань програми, то така ревізія проводиться за цими питаннями. 
Органи ДКРС проводять позапланові виїзні ревізії за вилученими правоохоронними органами документами за таких умов: 
пред'явлення посадовою особою служби керівнику об'єкта контролю чи його заступнику під розписку направлення на ревізію та копії рішення суду про дозвіл на проведення позапланової ревізії, у якому мають міститись всі дані, передбачені частиною 14 статті 11 Закону; 
представлення правоохоронним органом до ревізії вилучених документів за місцезнаходженням об'єкта контролю. 
У разі відсутності керівника об'єкта контролю чи його заступника та незабезпечення правоохоронним органом їх явки для ознайомлення під розписку з передбаченими Законом документами, відсутності вилучених документів за місцезнаходженням об'єкта контролю, посадові особи служби не вправі приступати до проведення ревізії, а можуть бути залучені в установленому порядку до перевірки, що проводиться правоохоронним органом, лише як спеціалісти. 
За відсутності умов для проведення ревізії, наявності загрози знищення документів або якщо об'єкт контролю, на якому потрібно провести позапланову ревізію, знаходиться за місцем проживання фізичної особи, то така ревізія може проводитись в узгодженому між органом ДКРС та правоохоронним органом місці з повідомленням про це об'єкта контролю.
Перед початком проведення ревізії за вилученими документами правоохоронний орган знайомить посадових осіб служби з реєстром (переліком) цих документів. 
Збереження вилучених правоохоронним органом документів забезпечує правоохоронний орган.
Аналіз викладених положень Порядку взаємодії дає підстави для висновку про те, що ревізія за зверненням правоохоронного органу проводиться за місцезнаходженням об'єкта контролю, для проведення якої такий правоохоронний орган представляє вилучені документи. Водночас, вказаним Порядком взаємодії визначено вичерпний перелік підстав для проведення ревізії в узгодженому між органом ДКРС та правоохоронним органом місці, тобто не за місцезнаходженням об'єкта контролю. При цьому, суд апеляційної інстанції помилково вважав, що відсутність за місцезнаходженням об'єкта контролю вилучених документів є такою підставою, класифікуючи її як відсутність умов для проведення ревізії, оскільки правоохоронний орган зобов'язаний представити вилучені документи до місця проведення перевірки - місцезнаходження об'єкта контролю. Тоді як відсутність умов для проведення ревізії полягає у відсутності технічних можливостей для забезпечення її проведення.
Що стосується виконання ДФІ в Миколаївській області ухвали Заводського районного суду м. Миколаєва від 19 вересня 2013 року, то колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про те, що обов'язок виконання вказаного судового рішення повинен реалізовуватись відповідачем у визначеному чинним законодавством України порядку та спосіб, а не шляхом порушення окремих приписів нормативно-правових актів.
Таким чином, колегія суддів вважає помилковим висновок суду апеляційної інстанції про те, що ДФІ в Миколаївській області провела ревізію з дотриманням вимог законодавства, оскільки під час ревізії діяльності САД у Миколаївській області відповідач порушив установлений законодавством порядок та процедуру проведення перевірки за зверненням правоохоронного органу, що виразилось у неправомірному здійсненні такої перевірки за межами місцезнаходження об'єкта перевірки.
Таким чином, рішення суду апеляційної інстанції в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними дій відповідача підлягає скасуванню.
Відповідно до пункту 4 частини першої статті 223 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право змінити судове рішення суду першої інстанції, скасувавши судове рішення суду апеляційної інстанції.
Згідно з частиною другою статті 230 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги може своєю постановою змінити постанову суду першої або апеляційної інстанції або прийняти нову постанову, якими суд касаційної інстанції задовольняє або не задовольняє позовні вимоги.
Водночас, зважаючи на наявність визначених законодавством підстав для проведення перевірки діяльності позивача за зверненням правоохоронних органів та враховуючи, що протиправність дій відповідача полягала лише у недотриманні процедури здійснення такої перевірки, колегія суддів вважає за доцільне змінити абзац другий резолютивної частини рішення суду першої інстанції. 
На підставі викладеного, керуючись статтями 220, 222, 223, 230 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Служби автомобільних доріг у Миколаївській області задовольнити частково.
Постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 7 жовтня 2014 року в цій справі в частині відмови у задоволенні позову про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції в Миколаївській області - скасувати.
Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 3 липня 2014 року в частині задоволеного позову про визнання протиправними дій Державної фінансової інспекції в Миколаївській області змінити, виклавши абзац 2 резолютивної частини рішення суду першої інстанції у такій редакції: «Визнати протиправними дії Державної фінансової інспекції в Миколаївській області під час проведення позапланової виїзної ревізії Служби автомобільних доріг у Миколаївській області, за результатами якої оформлено акт від 4 жовтня 2013 року № 14-24/50».
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення її копії особам, які беруть участь у справі, та може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, встановленими статтями 237, 238, 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя                                                                      Кравцов О.В.

Судді                                                                                          Єрьомін А.В.

                                                                                          Цуркан М.І.