ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

"24" лютого 2016 р.                               м. Київ                              К/800/14283/15 

Вищий адміністративний суд України у складі колегії суддів:
головуючого суддів  при секретарі судового засідання за участю представника Генеральної прокуратури України | Зайця В.С. (суддя-доповідач), Голяшкіна О.В., Стрелець Т.Г., Корінець Ю.О.,  Гудзя О.М.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу прокуратури Дніпропетровської області на постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2015 року у справі за позовом товариства з обмеженою відповідальністю «Нектар», товариства з обмеженою відповідальністю «Савалан-ЛТД» до Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокуратури  про визнання протиправною та скасування постанови, -  
ВСТАНОВИВ:
Товариство з обмеженою відповідальністю «Нектар» (далі - ТОВ «Нектар»), товариство з обмеженою відповідальністю «Савалан-ЛТД» (далі - ТОВ «Савалан-ЛТД») пред'явили позов до Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокуратури про визнання протиправною та скасування постанови про проведення перевірки від 20 травня 2014 року № 53.
Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2014 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2015 року, позовні вимоги задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокуратури про проведення перевірки діяльності ТОВ «Нектар» та ТОВ «Савалан-ЛТД» №53 від 20 травня 2014р.
Не погоджуючись із прийнятими рішеннями судів скаржник оскаржив їх.
У касаційній скарзі прокуратура Дніпропетровської області, посилаючись на порушення судами норм матеріального права, просить  рішення судів першої та апеляційної інстанцій скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог повністю.
Заслухавши доповідача, перевіривши доводи касаційної скарги, матеріали справи, колегія суддів Вищого адміністративного суду України вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
Судами встановлено, що 20 травня 2014 року Дніпропетровським міжрайонним екологічним прокурором винесена постанова № 53 «Про проведення перевірки».
Зі змісту даної постанови слідує, що ТОВ «Нектар» та ТОВ «Савалан-ЛТД» використовують земельну ділянку, розташовану на березі річки Дніпро по вул. Набережна Леніна, 29-г в місті Дніпропетровську, під розміщення кафе з порушенням вимог чинного земельного, водного та природоохоронного законодавства.
Також у постанові зазначено, що об'єкт громадського харчування по вул. Набережна Леніна, 29-г в місті Дніпропетровську надає відповідні послуги відвідувачам. Торгівельні палатки кафе розміщені на залізних конструкціях безпосередньо на річці Дніпро, що є порушенням статей 88, 89 Водного кодексу України. 
Дніпропетровський міжрайонний екологічний прокурор постановив провести перевірку в порядку нагляду за додержанням та застосуванням вимог статей 4, 9, 40, 55 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», статей 44, 48, 49, 70, 88, 89, 105 Водного кодексу України, статей 66, 125-126 Земельного кодексу України, статей 10, 11 Закону України «Про охорону атмосферного повітря», статей 7, 17, 26, 27, 32, 33 Закону України «Про відходи», статей 7, 8, 9, 10, 12, 14-23 Закону України «Про звернення громадян» та інших вимог чинного законодавства в діяльності позивачів.
Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, пославшись на вимоги Конституції України, Закону України «Про прокуратуру», Наказу Генерального прокурора України № 3гн від 07 листопада 2012 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів», прийшов до висновку, що прокурор відповідно до статті 20 Закону України «Про прокуратуру» не наділений правом самостійно здійснювати перевірку, проведення якої відноситься до компетенції інших державних органів.
Суд апеляційної інстанції із висновками суду першої інстанції погодився та залишив постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2014 року без змін.
Колегія суддів Вищого адміністративного суду України із правовою позицією судів першої та апеляційної інстанції не погоджується із огляду на наступне.
Відповідно до статті 159 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Згідно частини 3 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Вичерпний перелік конституційних функцій прокуратури, як єдиної системи органів держави, наведено у статті 121 Конституції України, а саме на прокуратуру покладаються: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян; нагляд за додержанням прав і свобод людини і громадянина, додержанням законів з цих питань органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами.
Організація і порядок діяльності прокуратури згідно зі статтею 123 Конституції України визначаються як Законом, так і іншими законодавчими актами.
Положеннями частини 2 статті 5 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що на прокуратуру не може покладатися виконання функцій, не передбачених Конституцією України і цим Законом.
Пунктом 9 Перехідних положень Конституції України встановлено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства - до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.
Відповідно до статті 19 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) предметом нагляду за додержанням і застосуванням законів, у тому числі, є відповідність актів, які видаються всіма органами, підприємствами, установами, організаціями та посадовими особами, вимогам Конституції України та чинним законам; додержання законів, що стосуються економічних, міжнаціональних відносин, охорони навколишнього середовища, митниці та зовнішньоекономічної діяльності. Перевірка виконання законів проводиться за заявами та іншими повідомленнями про порушення законності, що вимагають прокурорського реагування, а за наявності приводів - також з власної ініціативи прокурора.
При цьому прокуратура не підміняє органи відомчого управління та контролю і не втручається у господарську діяльність, якщо така діяльність не суперечить чинному законодавству.
Пунктом 3 частини 1 статті 20 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин)  передбачено, що при здійсненні прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів прокурор має право вимагати від керівників та колегіальних органів проведення перевірок, ревізій діяльності підпорядкованих і підконтрольних підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, а також виділення спеціалістів для проведення перевірок, відомчих і позавідомчих експертиз.
Дії, передбачені пунктами 3, 4 та 5 частини першої цієї статті, можуть бути вчинені виключно під час проведення перевірки в порядку, передбаченому статтею 21 цього Закону.
Згідно з статтею 21 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) перевірки проводяться за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, а також за власною ініціативою прокурора. При цьому перевірки за заявами фізичних чи юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводяться лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами або неприйняття ними у встановлені строки рішень з цих питань. У разі якщо захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави згідно із законом є компетенцією відповідних органів державного нагляду (контролю), перевірки проводяться з обов'язковим наданням оцінки щодо законності їх діяльності. У зв'язку з бездіяльністю уповноваженого органу державного нагляду (контролю) або відсутністю такого органу вживаються відповідні заходи прокурорського реагування, спрямовані на забезпечення захисту прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави.
За приписами частини 3 статті 21 Закону України «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для здійснення перевірки прокурор приймає постанову, в якій зазначає підстави, що свідчать про можливі порушення законності, та обґрунтовує необхідність вчинення дій, передбачених пунктами 3, 4 та 5 частини першої статті 20 цього Закону.
Чинним законодавством України встановлено, що компетентними органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, їх посадовими чи службовими особами, в даному випадку, є центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року № 454/2011, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України. Держекоінспекція України входить до системи органів виконавчої влади та утворюється для забезпечення реалізації державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.
При цьому приписами пунктів 6.1-6.4 Наказу Генеральної прокуратури України № 3гн від 07 листопада 2012 року «Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів» передбачено, що при здійсненні нагляду за додержанням і застосуванням законів органами державного нагляду (контролю) та управління особливу увагу слід звертати на законність проведення ними перевірок суб'єктів господарювання, прийняття рішень, які зупиняють господарську діяльність, анулюють документи дозвільного характеру або передбачають інші заходи, що обмежують законні права та інтереси таких суб'єктів. Не допускати підміни органів державного нагляду (контролю) та управління, не дублювати їх функцій. Не відображати роботу цих органів як результати нагляду за додержанням і застосуванням законів. За наслідками перевірок обов'язково надавати оцінку законності діяльності органів державного нагляду (контролю) та управління, уповноважених на захист прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави. Вживати відповідні заходи реагування у зв'язку з бездіяльністю органів державного нагляду (контролю) та управління або за відсутності такого органу з метою захисту прав і свобод людини і громадянина та інтересів держави.
Пунктами 7.1-7.2 Наказу Генеральної прокуратури України № 3гн від 07 листопада 2012 року визначено, що перевірки у порядку нагляду за додержанням і застосуванням законів необхідно організовувати та проводити за письмовими зверненнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, фізичних та юридичних осіб, матеріалами контролюючих органів, повідомленнями у засобах масової інформації та за власною ініціативою. Перевірки за заявами та скаргами фізичних і юридичних осіб, зверненнями та запитами депутатів усіх рівнів, крім заяв та повідомлень про кримінальне правопорушення, проводити лише у разі їх попереднього розгляду компетентними органами виконавчої влади, державного нагляду (контролю), органами місцевого самоврядування, посадовими чи службовими особами відповідного рівня або неприйняття ними рішень з цих питань у встановлені строки. Перевірки за власною ініціативою проводити з урахуванням стану законності в регіоні, на підставі рішень колегій органів прокуратури, координаційних і міжвідомчих нарад, вимог інших організаційно-розпорядчих документів, доручень керівництва прокуратур вищого рівня.
Як вбачається із матеріалів справи Дніпропетровським міжрайонним екологічним прокурором винесена постанова від 20 травня 2014 року № 53 «Про проведення перевірки», в якій зазначено, що ТОВ «Нектар» та ТОВ «Савалан-ЛТД» використовують земельну ділянку, розташовану на березі річки Дніпро по вул. Набережна Леніна, 29-г в місті Дніпропетровську під розміщення кафе з порушенням вимог чинного земельного, водного та природоохоронного законодавства.
При цьому колегія суддів Вищого адміністративного суду України зазначає, що постанова Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокури від 20 травня 2014 року № 53 «Про проведення перевірки» не є правовим документом, який встановлює відповідальність суб'єкта господарювання та, відповідно, не є актом індивідуальної дії в розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України. 
Враховуючи викладене, колегія суддів Вищого адміністративного суду України на підставі аналізу зазначених норм права дійшла висновку, що постанова «Про проведення перевірки» не є рішенням суб'єкта владних повноважень у розумінні статті 17 Кодексу адміністративного судочинства України, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов'язків для осіб, робота (діяльність), яких перевірялася тому позивач, пред'явивши позов до Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокуратури про визнання протиправною та скасування постанови про проведення перевірки від 20 травня 2014 року № 53 обрав неналежний спосіб захисту. Відсутність спірних відносин, у свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.
Відповідно до статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове рішення, якщо обставини справи встановлені повно і правильно, але суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального чи процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення.
Оскільки судами були повно і правильно встановлені обставини справи однак при ухваленні рішень судами першої та апеляційної інстанцій було допущено порушення норм матеріального права при задоволенні позовних вимог, ухвалені рішення підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Керуючись статтями 220, 222, 229, 230, 232 КАС України, - 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу прокуратури Дніпропетровської області задовольнити. 
Постанову Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 липня 2014 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 05 березня 2015 року скасувати. 
Ухвалити нове рішення, яким в задоволенні позовних вимог товариства з обмеженою відповідальністю «Нектар», товариства з обмеженою відповідальністю «Савалан-ЛТД» до Дніпропетровської міжрайонної екологічної прокуратури  про визнання протиправною та скасування постанови відмовити.
Постанова набирає законної сили  з моменту проголошення і    може бути переглянута Верховним Судом України з підстав, у строки та в порядку, передбачених статтями 237 - 239-1 Кодексу адміністративного судочинства України.

Судді: