ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

04 лютого 2016 року                              м. Київ                              К/800/26932/13 

Колегія суддів Вищого адміністративного суду України у складі:
Суддів: | Черпіцької Л.Т.
| Розваляєвої Т.С.
| Маслія В.І.

розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами адміністративну справу за касаційною скаргою Севастопольської міської ради на постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.12.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2013р. у справі № 2а-1724/12/2770 за позовом  ОСОБА_4  до Севастопольської міської ради, третя особа: ОСОБА_5 про визнання незаконним та скасуванні рішення,-

ВСТАНОВИЛА:
Позивач звернувся до Севастопольської міської ради з позовом, в якому просив:
- визнати незаконним та скасувати рішення Севастопольської міської Ради № 3046 від 10.04.2012 "Про надання гр. ОСОБА_5 згоди на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва";
- визнати незаконним та скасувати рішення сесії Севастопольської міської Ради № 3417 від 19.06.2012 "Про відмову у наданні згоди ОСОБА_4 на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва".
Постановою Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.12.2012р., залишеною без змін ухвалою Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2013р., позов задоволено.
На  постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.12.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2013р.  надійшла касаційна скарга Севастопольської міської ради, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та процесуального права, ставиться питання про їх скасування та прийняття нового рішення про відмову в задоволенні позовних вимог.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, обговоривши доводи касаційної скарги, колегія суддів дійшла висновку, що касаційна скарга  Севастопольської міської ради підлягає частковому задоволенню з огляду на наступне.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач ОСОБА_4 та третя особа ОСОБА_5 здійснюють процедуру безоплатної приватизації земельної ділянки для індивідуального дачного будівництва площею 0, 1 га по АДРЕСА_1.
11.01.2011 позивачкою подано клопотання в Севастопольську міську Раду (через Севастопольську міську державну адміністрацію) за вх. № М-502/1 від 11.01.2011. Були надані наступні документи: довідка за вих. № 176-Д від 24.03.2011 р. ДП "Центр державного земельного кадастру", позитивний висновок Головного Управління Держкомзему України в м. Севастополі від 19.11.2010р. за вих. № 03-1868 про можливість відведення земельної ділянки, позитивний містобудівний висновок за матеріалами щодо відведення земельної ділянки, площею 0,1 га для індивідуального дачного будівництва за адресою АДРЕСА_1, містобудівна документація, довідка УМіА СМДА за вих. № М410/5-2 від 18.04.2011р. про присвоєння адреси, копія паспорта та ІПН.
Третя особа ОСОБА_5 також у встановленому законом порядку звернувся в Севастопольську міську Раду (через Севастопольську міську державну адміністрацію).
Оскільки документи щодо приватизації однієї земельної ділянки надійшли від двох осіб, зокрема, 02.09.2011 року від ОСОБА_5, та 30.11.11 від ОСОБА_4, Управління з питань земельних, водних, відносин та містобудування Севастопольської міської ради листом № 0703/1013 від 25.11.11 поінформувало голову Севастопольської міської ради про необхідність направлення матеріалів на розгляд постійної комісії міської ради з питань містобудування, регулювання земельних та водних відносин для прийняття рішення. 
Комісія з регулювання земельних і водних відносин Севастопольської міської Ради відповідно до п. 3.5 Положення, на засіданні 16.12.2011 року, розглянувши матеріали, що надійшли від позивачки та третьої особи - ОСОБА_5, вирішила - підтримати позивачку по причині першочерговості звернення до органів виконавчої влади і доручила Управлінню з регулювання земельних і водних відносин Севастопольської міської Ради підготувати за документами ОСОБА_4 проект рішення про надання згоди на розроблення проекту землеустрою. Відповідно, ОСОБА_5 було відмовлено. 
Відповідач у встановлений місячний строк звернення позивачки не розглянув. В той же час питання щодо надання згоди ОСОБА_5 на розробку проекту було повторно винесено на розгляд Постійної комісії 22.03.2012 року, рішенням якої було скасовано рішення даної комісії від 16.12.2012 року та доручено Управлінню підготувати проект рішення міської ради про надання йому згоди на  розробку проекту землеустрою.    В подальшому рішенням даної комісії від 05.04.2012 року підтримано наданий на розгляд проект рішення "Про надання згоди ОСОБА_5 на  розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га, розміщеного за адресою АДРЕСА_1 для індивідуального дачного будівництва. 
Рішенням 7 сесії 6 скликання Севастопольської міської ради №3046 від 10.04.2012 третій особі ОСОБА_5 дано згоду на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га, розміщеного за адресою АДРЕСА_1 для індивідуального дачного будівництва. Рішенням цієї ж сесії № 3417 від 19.06.2012 позивачу відмовлено в наданні згоди на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га, розміщеного за адресою АДРЕСА_1 для індивідуального дачного будівництва з мотивів надання згоди іншій особі.
Розглядаючи справу та задовольняючи позовні вимоги суди попередніх інстанцій виходили з того, що відповідач порушив встановлений порядок та строки розгляду заяв громадян щодо надання згоди на розробку проекту землеустрою.
Однак колегія суддів вважає такі висновки передчасними, враховуючи наступне.
З аналізу приписів ст.ст. 2, 6, 11 КАС України слід дійти висновку, що позивач має право звернутися до адміністративного суду з позовом, якщо він вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю відповідача (суб'єкта владних повноважень) порушено його права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому, обставину дійсного (фактичного) порушення прав, свобод чи інтересів позивача має довести належними та допустимими доказами саме позивач.
Згідно до положень пункту 12 Перехідних положень Земельного Кодексу України до розмежування земель державної та комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями (крім земель, переданих у приватну власність, та земель, зазначених в абзаці третьому цього пункту) в межах населених пунктів здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів відповідні органи виконавчої влади.
Відповідно до ст. 118 ЗК України (в редакції станом на 2008 рік) громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.
Рада міністрів Автономної Республіки Крим, районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об'єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних утворень, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Способи захисту прав на земельні ділянки визначені ст. 152 ЗК України.                За приписами наведеної норми   держава забезпечує громадянам та юридичним особам рівні умови захисту прав власності на землю. Захист прав громадян та юридичних осіб на земельні ділянки здійснюється, зокрема, шляхом визнання недійсними рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування. 
Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. 
При цьому ч. 1 ст. 6 КАС України вказує, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на захист саме порушених прав осіб у сфері публічно-правових відносин. Тобто для задоволення позову адміністративний суд повинен встановити, що в зв'язку з прийняттям рішення суб'єктом владних повноважень порушуються права позивача. 
Із наведених норм випливає, що позивач на власний розсуд визначає, чи порушені його права рішеннями, дією або бездіяльністю суб'єкта владних повноважень. Проте ці рішення, дія або бездіяльність повинні бути такими, які породжують, змінюють або припиняють права та обов'язки у сфері публічно-правових відносин, тобто у іншої особи вже виникло право на оренду чи власність на земельну ділянку. При цьому захист прав позивача має бути нерозривно пов'язаним з таким фактом, що у особи існує правовий інтерес як власника або як користувача на цю земельну ділянку.
Відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, встановлюється при розгляді справи по суті та є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
Отже, вирішуючи публічно-правовий спір, суди повинні встановити, в чому полягає порушення прав позивача оскаржуваним актом. 
Тобто, обов'язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв'язку з його прийняттям прав та охоронюваних законом інтересів позивача у справі.
Системний аналіз наведених вище норм права та ст. ст. 116, 118 ЗК України дає підстави вважати, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи оренду, що фактично вказує про відсутність обтяжень земельної ділянки у такому випадку. 
Таке судження підтверджується і приписами  ч. 4 ст. 123 ЗК України, в якому визначено, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу.
Так, ч. 2. ст. 186-1 ЗК України  визначає, що проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки у межах населеного пункту або земельної ділянки за межами населеного пункту, на якій розташовано об'єкт будівництва або планується розташування такого об'єкта, подається також на погодження до структурних підрозділів районних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій у сфері містобудування та архітектури, а якщо місто не входить до території певного району, - до виконавчого органу міської ради у сфері містобудування та архітектури, а в разі, якщо такий орган не утворений, - до органу виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань містобудування та архітектури чи структурного підрозділу обласної державної адміністрації з питань містобудування та архітектури.
Таким чином, у суду не має підстав вважати приорітетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а відтак - і порушеного права позивача.
Крім того, у подальшому внесені зміни до ст. 118 ЗК України, які направлені на спрощення процедури відведення земельних ділянок у власність, зокрема запроваджено принцип мовчазної згоди на етапі отримання дозволу на розроблення документації із землеустрою, оскільки у випадку бездіяльності суб'єкта владних повноважень, внаслідок якої протягом місяця не розглянута заява про надання дозволу на виготовлення проектної документації, заявник має право здійснити замовлення проекту відведення земельної ділянки. (Постанова Верховного Суду України, палата в адміністративних справах Верховного Суду, від 10 грудня 2013 року, № 21-358а13).
Отже, оскаржуване позивачем рішення Севастопольської міської Ради № 3046 від 10.04.2012 "Про надання гр. ОСОБА_5 згоди на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва" - не порушує права позивача.
Стосовно іншої позовної вимоги, то відповідно до пункту 3.5 Порядку розгляду питань відносно отримання та реалізації фізичними та юридичними особами права на землю у м. Севастополі, в діючій на момент звернення позивача та третьої особи,                        в випадку наявності двох чи більше заінтересованих осіб що подали клопотання стосовно реалізації прав на одну і ту ж земельну ділянку, питання про можливість підготовки проекту рішення про дачу згоди на розробку проекту землеустрою по відводу земельної ділянки одній з заінтересованих осіб виноситься на розгляд Постійної комісії з питань містобудування, регулювання земельних і водних відносин, а стосовно інших готуються рішення про відмову в дачі згоди на розробку проекту  землеустрою. Іншого порядку, зокрема, можливості скасування комісією своїх рішень, повторного розгляду, тощо, не встановлено.
Таким чином, оскільки обставини справи встановлені з достатньою повнотою, але судові рішення в цій частині ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, вони підлягають частковому скасуванню з ухваленням нового рішення.
Одночасно з викладеним, погоджуючись із позицією судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для розгляду зазначеного спору у порядку адміністративного судочинства України, колегія суддів вважає за необхідне зазначити наступне. 
Так, відповідно до частини другої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
За змістом пункту 1 частини першої статті 3 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб'єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Виходячи з предмету спірних правовідносин, зважаючи на наявність у відповідача у спірних правовідносинах визначальних ознак суб'єкта владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про наявність у переданому на вирішення суду спорі визначальних ознак справи адміністративної юрисдикції.
Зазначена правова позиція колегії суддів Вищого адміністративного суду України відповідає висновкам, викладеним у рішенні Конституційного Суду України від 01.04.2010 №10-рп/2010, яке згідно з вимогами частини другої статті 150 Конституції України є обов'язковим до виконання на території України.
Відповідно до статті 69 Закону України "Про Конституційний Суд України" рішення і висновки Конституційного Суду України рівною мірою є обов'язковими до виконання.
Керуючись статтями 220, 222, 223, 224, 225, 230, 231 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів Вищого адміністративного суду України 

ПОСТАНОВИЛА:
Касаційну скаргу Севастопольської міської ради задовольнити частково. 
Скасувати постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.12.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2013р.  в частині визнання незаконним та скасування рішення Севастопольської міської Ради № 3046 від 10.04.2012р. "Про надання гр. ОСОБА_5 згоди на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва".
Прийняти в цій частині нове рішення, яким відмовити в задоволені позовних вимог в частині визнання незаконним та скасування рішення Севастопольської міської Ради № 3046 від 10.04.2012р. "Про надання гр. ОСОБА_5 згоди на розроблення проекту землеустрою з відведення земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для індивідуального дачного будівництва". 
В решті  постанову Окружного адміністративного суду міста Севастополь від 11.12.2012р. та ухвалу Севастопольського апеляційного адміністративного суду від 10.04.2013р.  - залишити без змін.
Постанова набирає законної сили через п'ять днів після направлення копії особам, які беруть участь у справі та може бути переглянута в порядку ст.ст. 235-239^1 Кодексу адміністративного судочинства України.