ВИЩИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД УКРАЇНИ

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М   У К Р А Ї Н И

 08 лютого 2016 року                               м. Київ                    справа № 800/409/15 

Вищий адміністративний суд України у складі колегія суддів:
Головуючого судді - | Черпіцької Л.Т.
Суддів - | Гончар Л.Я.
| Розваляєвої Т.С.
| Цуркана М.І.
| Конюшка К.В.
при секретарі - | Гуловій О.І.
за участю представників: | позивача - ОСОБА_7  відповідач - Предоляк Н.Ю.
розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу
за позовом | ОСОБА_9
до | Вищої кваліфікаційної комісії суддів України
про | визнання протиправним та скасування рішення

ВСТАНОВИВ:
4 листопада 2015 року суддя Червонозаводського районного суду міста Харкова ОСОБА_9 звернулась до Вищого адміністративного суду України, як до суду першої інстанції, з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України про визнання протиправним та скасування рішення від 24 вересня 2015 року № 2422/дп-15 щодо внесення рекомендації Вищій раді юстиції розглянути питання про звільнення ОСОБА_9 з посади судді Червонозаводського районного суду міста Харкова. 
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуване рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України є незаконним, необґрунтованим та таким, що прийнято з істотним порушенням норм діючого законодавства України.
При цьому, позиція позивача обґрунтована тим, що Вищою кваліфікаційною комісією суддів України при прийнятті рішення грубо порушено строки притягнення до дисциплінарної відповідальності. Зокрема, за посиланням позивача, граничний строк притягнення її до відповідальності закінчився 26.08.2013р. Проте, всупереч ч.4 ст. 87, ч.9 ст. 95 Закону України «Про судоустрій та статус суддів» Вища кваліфікаційна комісія суддів України через два календарних роки притягнула позивача до дисциплінарної відповідальності.
Також ОСОБА_9 посилається на те, що відповідачем при прийнятті оскаржуваного рішення не було дотримано вимог ст.ст. 95, 96, 107 Закону України «Про судоустрій та статус суддів», оскільки член Вищої кваліфікаційної комісії суддів України Весельська Т.Ф. приймала участь при прийнятті рішення про відкриття дисциплінарного провадження та брала участь в голосуванні під час прийняття рішення про накладення дисциплінарного стягнення.
Крім того, Вищою кваліфікаційною комісією суддів України було порушено вимоги п. 13.2.6 Регламенту Вищої кваліфікаційної комісії суддів України щодо порушення шестимісячного строку проведення перевірки, оскільки скарги на дії судді надійшли до відповідача 06.05.2014р. та 07.05.2014р., а дисциплінарну справу було відкрито лише 30.06.2015р.
Представник позивача у судовому засіданні позовні вимоги підтримав та просив їх задовольнити.
Представник відповідача в судовому засіданні проти позову заперечила та просила суд відмовити в їх задоволенні з підстав, наведених у письмових запереченнях. Так, відповідач зазначив, що приймаючи оскаржуване рішення, Вища кваліфікаційна комісія суддів України виходила з наявності в діях судді ОСОБА_9 ознак порушення присяги посилаючись на те, що допущені суддею порушення вимог процесуального закону при здійсненні правосуддя є істотними та такими, що суттєво обмежують права громадян на судовий захист, створюють учасникам процесу перешкоди в доступі до правосуддя, порочать звання судді, викликають сумнів у її об'єктивності, неупередженості та незалежності. 
В своїх письмових поясненнях відповідач уточнив, що нормами Закону України «Про судоустрій та статус суддів», у редакції на момент звернення скаржників, положення щодо строку притягнення судді до дисциплінарної відповідальності застосовувалося виключно до дисциплінарного стягнення. Внесення подання про звільнення судді з посади не є дисциплінарним стягненням (ст. 88 Закону України «Про судоустрій та статус суддів»), а носить окремо визначену статтею 105 цього ж Закону відповідальність, до якої строк давності не встановлювався.
З'ясувавши обставини справи, заслухавши пояснення представників сторін по справі та перевіривши їх доказами в межах заявлених позовних вимог, колегія суддів встановила наступне. 
Статтею 55 Конституції України визначено, що права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до положень ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);  безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності    Вищої кваліфікаційної комісії суддів України  визначені ст. 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо рішень, дій чи бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, не містять будь-яких обмежень щодо кола осіб, які вправі звернутись до суду з позовом, а також не містять обмежень щодо змісту, суті та об'єму оскарженого рішення, не конкретизують, яке саме рішення, дії чи бездіяльність можуть бути оскаржені.
Отже, оскільки рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24 вересня 2015 року № 2422/дп-15 зачіпаються права та інтереси позивача у сфері публічно-правових відносин таке рішення підлягає оскарженню до адміністративного суду, що повністю відповідає вимогам Кодексу адміністративного судочинства України.
Рішенням Харківської обласної ради народних депутатів від 21 вересня 1990 року ОСОБА_9 обрана народним суддею Червонозаводського районного суду міста Харкова.
Указом Президента України від 18 лютого 1998 року призначена головою Червонозаводського районного суду міста Харкова.
Постановою Верховної Ради України від 13 листопада 2000 року обрана суддею Червонозаводського районного суду міста Харкова безстроково.
06.05.2014р. та 07.05.2014р. до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України надійшли скарги ОСОБА_12, ОСОБА_13, ОСОБА_11, ОСОБА_14, ОСОБА_15, ОСОБА_16, ОСОБА_17, ОСОБА_18 щодо притягнення судді Червонозаводського районного суду міста Харкова ОСОБА_9 до дисциплінарної відповідальності за неналежну поведінку судді. Скарги обґрунтовані тим, що під час вирішення питання про видачу 1346 виконавчих листів на підставі рішення третейського суду, якими розглянуто спір між двома юридичними особами (КП «Харківводоканал» і ТОВ «Лаки-Плюс»), заборгованість за послуги з водопостачання стягнуто із фізичних осіб-споживачів, які не були сторонами спору; суддя ОСОБА_9, всупереч вимогам статей 389^9, 389^11 ЦПК України, жодного із громадян-боржників, у тому числі заявників, належним чином не повідомила про час і місце розгляду справи та не надіслала їм копій ухвали від 23 серпня 2012 року про видачу виконавчого листа. 
За результатами перевірки даних про наявність підстав для відкриття дисциплінарної справи складено висновок з викладенням виявлених фактів і обставин, та рішенням Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 30.06.2015р. № 1998/дп-15 стосовно судді Червонозаводського районного суду міста Харкова ОСОБА_9 відкрито дисциплінарну справу.
За результатами засідання Вищої кваліфікаційної комісії суддів України  рішенням від 24.09.2015р. № 2422/дп-15 вирішено рекомендувати Вищій раді юстиції розглянути питання про звільнення з посади судді Червонозаводського районного суду міста Харкова ОСОБА_9 з підстав передбачених пунктом 5  частини п'ятої статті 126 Конституції України.
Підставою для прийняття цього рішення слугували висновки, зроблені за результатами зібраних матеріалів. Зокрема, рішення ВККС України вмотивовано тим, що: 
- суддя ОСОБА_9 під час розгляду справи № 2035/6822/2012 притягнула до участі в ній лише представників юридичних осіб; 
- поверхнево оглянула витребувану із третейського суду справу № 3/04-12 та не звернула уваги на відсутність третейської угоди як у додатках до заяви про видачу виконавчих листів так і в матеріалах третейської справи; 
- за наявності відомостей про те, що третейський суд під час розгляду спору між юридичними особами вирішив питання про права і обов'язки фізичних осіб, які не брали участі у справі, в порушення вимог ст.ст. 389^9-389^11 ЦПК України належним чином не повідомила боржників, у тому числі і заявників, про час і місце розгляду справи;
- постановила ухвалу про видачу виконавчих листів на примусове виконання рішення третейського суду та не надіслала фізичним особам-боржникам копій цієї ухвали.
Вважаючи незаконним рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24.09.2015р. № 2422/дп-15 ОСОБА_9 звернулась до суду з даним адміністративним позовом.
Розглянувши матеріали справи колегія суддів дійшла висновку, що позовні вимоги підлягають задоволенню з наступних підстав.
Україна є правовою державою, в якій визнається і діє принцип верховенства права, Конституція України має найвищу юридичну силу, закони приймаються на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах відповідно до законів України, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 6, частина друга статті 19 Основного Закону України).
Згідно із Конституцією України права і свободи людини і громадянина захищаються судом; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб; правосуддя здійснюють професійні судді та, у визначених законом випадках, народні засідателі і присяжні; виключно законами України визначається статус суддів (частини перша, друга статті 55, пункт 14 частини першої статті 92, частина перша статті 127 Конституції України).
Правовий статус суддів та гарантії їх незалежності визначені Конституцією України та законом.
Згідно із положеннями статті 8 Кодексу адміністративного судочинства України суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави, та застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського Суду з прав людини.
Європейський Суд з прав людини у своєму рішенні від 09.01.2013р. у справі "Олександр Волков проти України" зазначив, що в Україні не встановлено строків давності для звільнення судді з посади за порушення присяги, а його підстави -  нечіткі й неоднозначні. Це зумовлює непередбачуваність і вибірковість застосування заходів відповідальності суддів; абсолютну беззахисність суддів перед безпідставним дисциплінарним переслідуванням, зокрема перед обвинуваченням у порушенні присяги.
Строк давності обов'язково повинен бути встановлений законодавчо з метою забезпечення принципів юридичної визначеності й остаточності (пункти 137, 139 Рішення від 09.01.2013р. у справі "Олександр Волков проти України").
Тобто Європейський Суд з прав людини у цьому рішенні вказав, що відсутність (на час розгляду цієї справи в Європейському Суді з прав людини) у законодавстві України положення про строки давності звільнення судді з посади за порушення присяги є порушенням пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
Частиною першою статті 84  Закону України "Про судоустрій та статус суддів" (далі - Закон), (в редакції на день вчинення проступку, звернення із скаргою) встановлювалось, що дисциплінарне провадження - це процедура розгляду органом, визначеним законом, звернення, в якому містяться відомості про порушення суддею вимог щодо його статусу, посадових обов'язків чи присяги судді.
Водночас частиною першою статті 86 Закону (в зазначеній вище редакції) визначалось, що дисциплінарне провадження щодо судді передбачає здійснення перевірки даних про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, відкриття дисциплінарної справи, її розгляд і прийняття рішення органом, що здійснює дисциплінарне провадження. 
З наведених законодавчих приписів випливає, що дисциплінарне провадження є процедурою, результатом якої є прийняття рішення про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
Частиною п'ятою статті 87 Закону (в зазначеній вище редакції) передбачено, що за наслідками дисциплінарного провадження Вища кваліфікаційна комісія суддів України може прийняти рішення про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади за наявності для цього підстав.
Отже, прийняття Комісією рішення про направлення до Вищої ради юстиції рекомендації про звільнення судді з посади є результатом дисциплінарного провадження, а тому є рішенням про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
При цьому той факт, що надання Комісією рекомендації про звільнення судді з посади безпосередньо не відносилось до категорії дисциплінарних стягнень, не може бути підставою для висновку про те, що відповідне рішення не є рішенням про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
Дійсно, статтею 88 Закону передбачався лише один вид дисциплінарного стягнення до суддів - догана.
Проте частиною другою статті 87 Закону встановлювалось, що при обранні виду дисциплінарного стягнення стосовно судді враховуються характер проступку, його наслідки, особа судді, ступінь його вини, обставини, що впливають на можливість притягнення судді до дисциплінарної відповідальності.
Зі змісту наведеної законодавчої норми випливає, що законодавець не лише прямо передбачив можливість компетентного органу обирати вид дисциплінарного стягнення до суддів, але й визначив критерії, які повинні враховуватися під час такого вибору. При цьому такі критерії повинні враховуватися в усіх випадках, коли суддю належить притягнути до дисциплінарної відповідальності. Також є очевидним те, що рекомендація щодо внесення подання про звільнення судді за своїми наслідками для порушника є більш тяжким видом дисциплінарної відповідальності, ніж догана, і застосовується за більш тяжкі порушення.
Частинами четвертою та п'ятою статті 87 Закону України "Про судоустрій та статус суддів"  передбачалось, що дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше шести місяців із дня відкриття Вищою кваліфікаційною комісією суддів України провадження в дисциплінарній справі, але не пізніше року з дня вчинення проступку, без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці.
За наслідками дисциплінарного провадження Вища кваліфікаційна комісія суддів України може прийняти рішення про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади за наявності для цього підстав.
Згідно із частиною першою статті 32 Закону України від 15 січня 1998 року № 22/98-ВР "Про Вищу раду юстиції" питання звільнення судді з підстав, передбачених пунктами 4-6 частини п'ятої статті 126 Конституції України (порушення суддею вимог щодо несумісності, порушення суддею присяги, набрання законної сили обвинувальним вироком щодо нього), Вища рада юстиції розглядає після надання Вищою кваліфікаційною комісією суддів України відповідного висновку або за власною ініціативою.
12 лютого 2015 року прийнято Закон України "Про забезпечення права на справедливий суд", в якому пунктом шостим частини першої статті 97 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" до переліку дисциплінарних стягнень включено таке стягнення як висновок про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання щодо внесення подання про звільнення судді з посади з підстав порушення присяги. Згідно із ч. 4 статті 96  цього Закону в новій редакції дисциплінарне стягнення до судді застосовується не пізніше трьох років із дня вчинення проступку без урахування часу тимчасової непрацездатності або перебування судді у відпустці.
Аналіз змін до статті 97 Закону України "Про судоустрій та статус суддів" щодо включення до переліку дисциплінарних стягнень висновку про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції з підстав порушення присяги, дає можливість дійти висновку, що за своєю суттю "рекомендація" та "висновок про надання рекомендації" є тотожними актами, а звільнення з підстав порушення присяги є видом дисциплінарної відповідальності.
Що стосується відсутності до 27 лютого 2015 року строку давності звільнення судді з посади за порушення присяги, то, як зазначалось у Рішенні Європейського Суду у справі "Олександр Волков проти України", така прогалина становить серйозну загрозу принципу юридичної визначеності та означає відсутність часових меж щодо цього виду відповідальності суддів. 
Відповідно до частини 1 статті 58 Конституції України  закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.
Офіційне тлумачення цього конституційного положення наведено в Рішенні Конституційного Суду України від 09 лютого 1999 року № 1-рп/99. В указаному Рішенні, зокрема, зазначено, що за загальновизнаним принципом права закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Цей принцип закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, за якою дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти та, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.
Конституція України, закріпивши частиною першою статті 58 положення щодо недопустимості зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, водночас передбачає їх зворотну дію в часі у випадках, коли вони пом'якшують або скасовують юридичну відповідальність особи. Тобто щодо юридичної відповідальності застосовується новий закон чи інший нормативно-правовий акт, що пом'якшує або скасовує відповідальність особи за вчинене правопорушення під час дії нормативно-правового акта, яким визначались поняття правопорушення і відповідальність за нього.
Наведене означає, що звільнення за порушення присяги судді до внесення вказаних змін до Закону за  аналогією закону (частина 7 статті 9 КАС України) є видом дисциплінарної відповідальності, яка може бути застосована у межах строку, встановленого частиною 4 статті 87 цього Закону.
Зі змісту оскаржуваного рішення вбачається, що Комісія при його прийнятті не обговорила, чи є строк, у межах якого до судді буде застосовано такий вид відповідальності, як рекомендація щодо звільнення з посади за порушення присяги судді.
Строки притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, в тому числі звільнення з підстав порушення присяги, є обмежувальними строками. Враховуючи критерії справедливості, пропорційності, розумності, своєчасності, вони не можуть бути скорочені чи продовжені судом (або іншим органом, що застосовує ці норми).
Вирішуючи питання щодо строку давності притягнення судді ОСОБА_9 до дисциплінарної відповідальності судова колегія зазначає наступне.
Позивачем вчинені дії, які визначені відповідачем як дисциплінарний проступок,  23 серпня 2012 року. Дисциплінарне провадження відкрито 30 червня 2015 року. Оспорюване рішення прийнято 24 вересня 2015 року, тобто в строк більше, ніж рік, з дня вчинення проступку.
Відповідно до частин 1, 9 статті 95 Закону (в редакції, чинній на час прийняття спірного рішення) дисциплінарне провадження щодо судді передбачає здійснення перевірки даних про наявність підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, вирішення питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті, розгляду дисциплінарної справи і прийняття рішення.
У разі відсутності підстав для притягнення судді до дисциплінарної відповідальності, закінчення строку давності притягнення або виявлення обставин, передбачених частиною п'ятою статті 93 цього Закону, орган, що здійснює дисциплінарне провадження щодо судді, приймає рішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи стосовно судді. 
Тобто, така обставина як закінчення строку давності притягнення є окремою підставою для відмови в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.
За таких обставин суд не надає оцінку наявності чи відсутності в діях судді дисциплінарного проступку.
Отже, враховуючи, що на день розгляду дисциплінарної справи пройшов строк давності притягнення судді ОСОБА_9 до дисциплінарної відповідальності, рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24 вересня 2015 року № 2422/дп-15, яким рекомендовано Вищій раді юстиції розглянути питання про звільнення ОСОБА_9 з посади судді Червонозаводського районного суду міста Харкова, є незаконним і підлягає скасуванню відповідно до положень частини 5 статті 171-1 КАС України.
Керуючись статтями 18, 122, 159-163, 167, 171-1 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

П О С Т А Н О В И В:
Позов ОСОБА_9 задовольнити. 
Визнати протиправним та скасувати рішення Вищої кваліфікаційної комісії суддів України від 24 вересня 2015 року № 2422/дп-15 щодо внесення рекомендації Вищій раді юстиції розглянути питання про звільнення ОСОБА_9 з посади судді Червонозаводського районного суду міста Харкова.
Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Судді: