ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 лютого 2026 року 
м. Київ

справа № 200/1317/23
адміністративне провадження № К/990/6359/24 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Єресько Л.О.,
суддів: Соколова В.М.,  Загороднюка А.Г., 
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу № 200/1317/23
за позовом ОСОБА_1 до НОМЕР_1 прикордонного загону Державної прикордонної служби України (Військова частина НОМЕР_2 ), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ІНФОРМАЦІЯ_1 про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мандрик Владислав Володимирович,
на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року, (головуючий суддя Аляб`єв І.Г.),
та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2024 року (колегія суддів у складі головуючого судді Гайдара А.В., суддів: Гаврищук Т.Г., Казначеєва Е.Г.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
1. У березні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ), в інтересах якого діяв адвокат Мандрик Владислав Володимирович, звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до НОМЕР_1 прикордонного загону Держприкордонслужби України (далі - відповідач, НОМЕР_1 прикордонний загін, В/ч НОМЕР_2 ), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - ІНФОРМАЦІЯ_2 (далі - третя особа, НОМЕР_3 прикордонний загін Держприкордонслужби, В/ч НОМЕР_4 ), в якому просив:
1.1. визнати протиправною бездіяльність В/ч НОМЕР_2 щодо не нарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої Постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168 «Питання деяких виплат військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу, поліцейським та їх сім?ям під час дії воєнного стану» (далі - Постанова № 168) у розмірі 30 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням перебування на військовій службі на період дії воєнного стану за період з 28.02.2022 по 12.04.2022;
1.2. зобов?язати В/ч НОМЕР_2 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі 30 000 грн у розрахунку на місяць пропорційно дням перебування на військовій службі на період дії воєнного стану за період з 28.02.2022 по 12.04.2022;
1.3. визнати протиправною бездіяльність В/ч НОМЕР_2 щодо ненарахування та невиплати ОСОБА_1 додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, у розмірі 70 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії за період з 01.09.2022 по 28.02.2023.
1.4. зобов`язати В/ч НОМЕР_2 нарахувати та виплатити ОСОБА_1 додаткову винагороду, передбачену Постановою № 168, у розмірі 70 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони відсічі і стримуванні збройної агресії, за період з 01.09.2022 по 28.02.2023.
2. На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що з наданої відповідачем інформації про його грошове забезпечення слідує, що останній, ігноруючи вимоги Постанови № 168, не нарахував та не виплатив позивачу додаткову грошову винагороду:
у розмірі 30000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням перебування на військовій службі на період дії воєнного стану за період з 28.02.2022 по 12.04.2022:
у розмірі 70000 грн в розрахунку на місяць пропорційно дням участі позивача у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії за період з 01.09.2022 по 28.02.2023.
2.1. Позивач наголосив на тому, що він у званні сержанта проходить службу в НОМЕР_1 прикордонному загоні (В/ч НОМЕР_2 ), а бойовим наказом Адміністрації Держприкордонслужби від 16.09.2022 № 165/гриф направлений в оперативне підпорядкування НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ). Враховуючи, що відповідно до бойових розпоряджень начальника НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ) від 19.09.2022 № 276/гриф, від 25.09.2022 № 1348/гриф та від 25.10.2022 №1697/гриф позивач у складі прикордонної комендатури швидкого реагування НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) приступив до виконання завдань в оперативному підпорядкуванні НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ), то вважає, що він набув право отримати додаткову винагороду у розмірі, збільшеному до 100 000 грн, відповідно до Постанови № 168, у зв`язку з безпосередньою участю у бойових діях або заходах, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів та фактичному виконанні бойових завдань на підставі бойових розпоряджень органів Держприкордонслужби.
2.2. Непогоджуючись із доводами відповідача, який у наданих на адвокатські запити відповідях обумовив свою позицію положеннями наказу Адміністрації Державної прикордонної служби України від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ «Про реалізацію вимог Постанови № 168» (далі - Наказ № 392-АГ) та ненаданням начальником НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ), де позивач перебував у службовому відрядженні інформації про дні безпосередньої участі у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, у формі та порядку, визначеними Наказом № 392-АГ, позивач наполягав на тому, що накази Адміністрації Держприкордонслужби не є нормативно-правовими чи регуляторними актами у розумінні Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а тому, на його переконання, позивач не може бути позбавлений додаткової винагороди, передбаченої Постановою № 168, на підставі Наказу № 392-АГ.
Установлені судами фактичні обставини справи
3. ОСОБА_1 проходив службу в НОМЕР_1 прикордонному загоні (В/ч НОМЕР_2 ).
4. Відповідно до витягу з наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 24.05.2022 № 115-ВВ сержанта ОСОБА_1  направлено у службове відрядження до ІНФОРМАЦІЯ_3 з 24.05.2022. 
5. Наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 03.06.2022 № 123-В призупинено службове відрядження сержанта ОСОБА_1 з 02.06.2022.
6. Згідно з наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 03.06.2022 № 123-ВВ сержанту ОСОБА_1 надана відпустка за сімейними обставинами із збереженням грошового забезпечення з 04.06.2022.
7. Відповідно до наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 14.06.2022 № 130-ВВ сержант ОСОБА_1 повернувся з відпустки за сімейними обставинами зі збереженням грошового забезпечення 14.06.2022.
8. Згідно з наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 09.07.2022 № 152-ВВ сержант ОСОБА_1 вибув у службове відрядження до НОМЕР_5 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_6 ) АДРЕСА_1 з 09.07.2022.
9. Наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 09.09.2022 № 372-ОС сержанта ОСОБА_1 призначено на посаду інспектора прикордонної служби 1 категорії. 
10. Наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 06.12.2022 № 272-ВВ сержанту ОСОБА_1 надано відпустку за сімейними обставинами зі збереженням грошового забезпечення з 13.12.2022, з якої він повернувся 20.12.2022 (наказ начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 20.12.2022 №287-ВВ).
11. Згідно з наказом начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 13.02.2023 № 37-ВВ сержант ОСОБА_1 вибув у службове відрядження. 
12. Відповідно до наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 10.01.2023 № 8-ВВ сержант ОСОБА_1 09.01.2023 прибув із службового відрядження.
13. Відповідно до наказу начальника НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) від 16.02.2023 № 40-ВВ сержант ОСОБА_1 16.02.2023 прибув із службового відрядження.
14. 08.02.2023 ОСОБА_1 , через представника, звернувся до НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) із запитом, у якому просив:
- надати обґрунтовану відповідь про підстави і причини ненарахування та невиплати щомісячної додаткової винагороди за постановою № 168 ОСОБА_1 за безпосередню участь у бойових діях та заходах з 24.02.2022 по день запиту;
- якщо ненарахування та невиплати відбулися через службове розслідування або стягнення судом за порушення військового порядку (вживання алкоголю або інше) ОСОБА_1 - надати копії документів;
- надати відповідь про підстави і причини ненарахування та невиплати ОСОБА_1 щомісячної додаткової винагороди за постановою № 168 за відпустку з 13.12.2022 по 19.12.2022;
- надати довідку про грошове забезпечення (додаткові виплати, компенсації) ОСОБА_1 з 24.02.2022 по сьогодні;
- надати довідку командира в/ч про безпосередню участь ОСОБА_1 в бойових діях або заходах;
- якщо довідки немає - надати документи, які підтверджують безпосередню участь ОСОБА_1 у бойових діях або заходах.
- надати витяги із наказу командира в/ч щодо проходження військової служби та місця перебування ОСОБА_1 з 24.02.2022 по день запиту, а саме про вибуття (прибуття із) у відрядження для виконання службових обов`язків в зону проведення бойових дій, витяг із журналів бойових дій (журнал ведення оперативної обстановки), витяги з наказів про залучення до несення служби на блокпостах.
- надати інформацію про можливе дисциплінарне провадження (кримінальне провадження, службове розслідування, притягнення до адміністративної відповідальності) ОСОБА_1 з наданням копій документів.
15. 08.02.2023 ОСОБА_1 через представника також звернувся до В/ч НОМЕР_7 із запитом, у якому просив:
- надати обґрунтовану відповідь про підстави і причини ненарахування та невиплати щомісячної додаткової винагороди, передбаченою Постановою № 168, військовослужбовцю ОСОБА_1 за безпосередню участь у бойових діях та заходах за період з 28.02.2022 по 12.04.2022;
- у разі якщо такі ненарахування та невиплати відбулися через службове розслідування або накладене стягнення судом за порушення (вживання алкоголю або інше) військового порядку та несення військової служби військовослужбовцем ОСОБА_1 - надати копії таких документів;
- надати довідку про грошове забезпечення (додаткові виплати, компенсації) ОСОБА_1 з 28.02.2022 по 01.2023 включно;
- надати довідку командира в/ч про безпосередню участь ОСОБА_1 в бойових діях або заходах;
- якщо довідки немає, то надати документи, які підтверджують безпосередню участь ОСОБА_1 у бойових діях або заходах;
- надати витяги із наказу командира в/ч щодо проходження військової служби та місця перебування ОСОБА_1 з 28.02.2022 по сьогодні, а саме про вибуття (прибуття із) у відрядження для виконання службових обов`язків в зону проведення бойових дій, витяг із журналів бойових дій (журнал ведення оперативної обстановки), витяги з наказів про залучення військовослужбовця до несення служби на блокпостах;
- надати інформацію про можливе дисциплінарне провадження (кримінальне провадження, службове розслідування, притягнення до адміністративної відповідальності) ОСОБА_1 з наданням копій документів.
16. У відповідь на адвокатський запит НОМЕР_1 прикордонний загін (В/ч НОМЕР_2 ) листом від 18.03.2023 № 21-2094/1-23-вих повідомив про те, що ОСОБА_1 не нараховувалася додаткова винагорода через відсутність підстав для виплати. Надано архівну відомість з інформацією про нараховану та виплачену заробітну плату ОСОБА_1 у запитуваних періодах (пункт 2). Одночасно позивачу повідомлено, що НОМЕР_3 прикордонним загоном (В/ч НОМЕР_4 ) не надано документів, які б підтверджували безпосередню участь ОСОБА_1 у бойових діях за спірний період. Тому через відсутність у НОМЕР_1 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_2 ) документів, передбачених Наказом № 392, позивачу відмовлено у включенні до наказу про збільшення розміру додаткової грошової винагороди до 100 000 грн за період перебування його у відрядженні.
17. У відповідь на адвокатських запит В/ч НОМЕР_7 листом від 14.02.2023 № 14/511-23-вих повідомила, що ОСОБА_1 у період з 28.02.2022 по 12.04.2022 не був прикомандирований та не проходив військову службу у В/ч НОМЕР_7 . Через це запитувана інформація відсутня.
18. Відповідно до архівних відомостей ОСОБА_1 № 14573 за період з січня 2022 по грудень 2022 року нараховувалася додаткова винагорода відповідно до Постанови № 168:
- 30 000 грн: 03.2022 - 29 550,69 грн; 04.2022 - 5 806,45 грн; 05.2022 - 30 000 грн; 06.2022 - 30 000 грн; 07.2022 - 30 000 грн; 08.2022 - 30 000 грн; 09.2022 - 20 322,58 грн; 10.2022 - 30 000 грн; 11.2022 - 30 000 грн; 12.2022 - 53 225,81 грн;
- 70 000 грн: 04.2022 - 82 500 грн; 05.2022 - 70 000 грн; 06.2022 - 51 935,48 грн; 07.2022 - 30 333,33 грн; 08.2022 - 22 580,65 грн.
19. У період з січня 2023 року по березень 2023 року ОСОБА_1 нараховувалася додаткова винагорода відповідно до Постанови № 168 в наступних розмірах: січень 2023 року - 27096,77 грн, лютий 2023 року - 30 000 грн, березень 2023 року - 21428,57 грн.
20. НОМЕР_3 прикордонний загін (В/ч НОМЕР_4 ) листом від 16.02.2023 за № 22/1066-23-вих підтвердив, що ОСОБА_1 перебуває в оперативному підпорядкуванні В/ч НОМЕР_4 , служить та виконує завдання за бойовими розпорядженнями начальника В/ч НОМЕР_4 від 19.09.2022 № 276/гриф (скасоване), від 25.09.2022 № 1348/ гриф (скасоване) та від 25.10.2022 № 1697/дск та продовжує здійснювати відповідні завдання по день надання цієї відповіді, перебуваючи в оперативному підпорядкуванні НОМЕР_3 прикордонного загону. Довідка про безпосередню участь в бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії на території Чернігівської області сержантом ОСОБА_1 від 08.01.2023 № 3941 видана НОМЕР_3 прикордонним загоном керівництву прикордонної комендатури швидкого реагування НОМЕР_1 прикордонного загону в одному примірнику.
21. Матеріали справи містять адресований відповідачеві лист НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ), за яким підрозділи Держприкордонслужби, які знаходяться в межах Чернігівської та Сумської областей, не виконують бойові завдання на лінії зіткнення. Збільшена додаткова винагорода виплачується лише за дні безпосереднього виконання бойових завдань з відбиття атак (вогневого ураження, бойового контакту з ворогом), збройного нападу на об`єкти, які охороняються, звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення (вогневого ураження), у тому числі безпосередньому перебуванні цих об`єктів під бомбардуванням, артилерійським, ракетним обстрілами.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій та мотиви їх ухвалення
22. Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 16.06.2023, залишеним без змін постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 29.01.2024, у задоволенні позову відмовлено.
22.1. Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач у позовній заяві прямо не вказав, що приймав участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів безпосередньо в районах ведення бойових дій, а також не навів конкретних періодів часу участі у бойових діях або заходах, не зважаючи на необхідність їх визначення для застосування пропорційності, що передбачена пунктом 1 Постанови № 168, у зв`язку з чим неможливо визначити, чи перебував позивач безпосередньо у період здійснення заходів та/або бойових дій у районах, визначеними Переліком територіальних громад, які розташовані в районі проведення воєнних (бойових) дій або які перебувають в тимчасовій окупації, оточенні (блокуванні), який станом на 23.08.2022 був затверджений наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 25.04.2022 № 75, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 25.04.2022 за № 453/37789 (з подальшими змінами), та прийнятим на його заміну Переліком територій, на яких ведуться (велися) бойові дії або тимчасово окупованих російською федерацією, затвердженого наказом Міністерства з питань реінтеграції тимчасово окупованих територій України від 22.12.2022 № 309, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 23.12.2022 за № 1668/39004.
22.2. Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних в матеріалах справи доказів, не встановлено обставин безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів, а відтак, за їх висновками, відсутня обов`язкова умова виникнення права на спірні виплати, що виключає задоволення позовних вимог.
22.3. Вирішуючи питання про можливість застосування до спірних правовідносин Наказу № 392-АГ суди обох інстанцій погодилися з доводами позивача про необхідність його державної реєстрації як нормативно-правового акту, а тому не прийняли до уваги посилання відповідача на положення цього наказу, оскільки він не зареєстрований в Міністерстві юстиції України у встановленому порядку, не пройшов правової експертизи і не набув чинності у порядку, встановленому законодавством, а тому, за оцінкою судів попередніх інстанції, не може застосовуватися до спірних правовідносин.
22.4. З огляду на зазначене, враховуючи відсутність у спірному періоді затвердженого Міністерством внутрішніх справ України порядку і умов виплати додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, суд першої інстанції вважав, що єдиним нормативно-правовим актом, що визначає підстави та порядок виплати відповідачем спірної додаткової винагороди є Постанова № 168, аналіз змісту пункту 1 якої дозволяє виділити обов`язкову сукупність умов для виплати означеної додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби у розмірі до 100000 грн: (1) період дії воєнного стану; (2) безпосередня участь у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, (3) перебування безпосередньо в районах проведення воєнних (бойових) дій; (4) наявність наказу командира. Однак, відсутність доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах воєнних (бойових) дій у період здійснення зазначених заходів як фактичних підстав, необхідних для реалізації пункту 1 Постанови № 168, обумовлює відмову у задоволенні позовних вимог.
22.5. Своєю чергою, суд апеляційної інстанції, не змінюючи мотивів суду першої інстанції, на підставі частини шостої статті 7 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вважав за можливе за аналогією застосувати до спірних правовідносин положення Інструкції про порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби за безпосередню участь у воєнних конфліктах чи антитерористичній операції, інших заходах в умовах особливого періоду, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України 18.03.2016 № 188, та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 31.03.2016 за № 488/28618 (далі - Інструкція № 188), як таку, що визначає порядок та розміри виплати винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби та розвідувального органу Адміністрації Держприкордонслужби […] за безпосередню участь у воєнних конфліктах, заходах із забезпечення національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії російської федерації у Донецькій та Луганській областях […] чи в антитерористичній операції […], інших заходах в умовах особливого періоду.
22.6. Зіставивши наявні в матеріалах справи доказі з вимогами Інструкції № 188, суд цієї інстанції дійшов висновку, що матеріали справи не містять належних, допустимих, достовірних та достатніх доказів безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, а також кількості днів участі у таких діях та заходах.
22.7. На підставі листів ІНФОРМАЦІЯ_1 від 29.11.2022 № 22/4820-22-вих та від 16.12.2022 № 22/5267-22-вих суд апеляційної інстанції констатував, що списки, передбачені додатком 2 до Наказу № 392-АГ, та інформація щодо безпосередньої участі позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, на адресу відповідача не направлялись, що не заперечується відповідачем та третьою особою. Зважаючи на те, що (не)правомірність бездіяльності начальника НОМЕР_3 прикордонного загону (В/ч НОМЕР_4 ) щодо нескладення та ненаправлення відповідачу стосовно позивача інформації та документів (в тому числі довідок), передбачених Наказом № 392, не є предметом спору у цій справі, суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції про відмову у задоволені позовних вимог.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
23. Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мандрик В.В., звернувся до Верховного Суду (далі - Суд) з касаційною скаргою, у якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, ухвалити нове судове рішення про задоволення позовних вимог. 
23.1. Ця касаційна скарга подана на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України у зв`язку з відсутністю висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах: (1) пункту 2-1 Постанови № 168 та (2) пунктів 2, 3, 4, 5, 6 розділу IV Інструкції № 188 в контексті правовідносин, які виникають між військовослужбовцями Держприкордонслужби та командуванням військових частин Держприкордонслужби у зв`язку із застосуванням положень зазначеної Інструкції для визначення порядку і умов виплати додаткової винагороди згідно з пунктом 2-1 Постанови № 168, а саме:
- визначення вичерпного переліку документів, обов?язкових для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; 
- необхідності попереднього звернення військовослужбовця із рапортом для підготовки командуванням частини усіх необхідних документів для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди; 
- порядку підготовки та обміну необхідними для нарахування та виплати збільшеної додаткової винагороди документами між різними військовими частинами у разі, коли військовослужбовець набув право на таку винагороду, перебуваючи у службовому відрядженні та оперативному підпорядкуванні іншої військової частини (тобто, в особовому складі та на фінансовому утриманні якої він не перебуває). 
23.2. Касатор наполягав на тому, що в контексті наведених судами обов`язкових умов виплати додаткової грошової винагороди у розмірі до 100 000 грн не є обов`язковою лише безпосередня участь у бойових діях, оскільки пункт 1 Постанови № 168 передбачає також здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів, як підставу для такої виплати.
23.3. На думку скаржника, судами попередніх інстанцій допущене неправильне застосування норм матеріального права, виходячи з того, що накази Адміністрації Держприкордонслужби № 392-АГ, 628-АГ не можуть вважатися такими, що набрали чинності та не підлягають застосуванню у спірних правовідносинах, оскільки не пройшли державну реєстрацію в Міністерстві юстиції України, а застосування судами під час вирішення цього спору пунктів 2, 3, 4, 5, 6 розділу IV Інструкції № 188 є хибним, оскільки, по-перше, прийняття цієї Інструкції передувало прийняттю Постанови № 168, а тому її положення не спрямовані на реалізацію положень Постанови № 168, а, по-друге, положення цієї Інструкції визначають підстави, межі повноважень та спосіб дій органів державної влади, а тому аналогія закону (застосування положень цієї Інструкції до спірних правовідносин) не може бути застосована на підставі приписів частини шостої статті 7 КАС України.
23.4. На переконання касатора, він набув право на додаткову винагороду та дотримався усіх умов, а її виплату обмежують дії В/ч НОМЕР_2 та В/ч НОМЕР_4 , які не дотримуються формальних процедур для прийняття остаточного рішення про таку виплату. Тягар негативних наслідків не можна покладати на позивача через недотримання порядку однією з військових частин, бо це порушує його право на отримання належного грошового забезпечення.
24. Ухвалою Суду від 04.03.2024 відкрито касаційне провадження за цією касаційною скаргою. 
25. Згідно з довідкою про доставку електронного листа касаційна скарга доставлена до електронних кабінетів В/ч НОМЕР_2 та В/ч НОМЕР_4 - 19.02.2024 о 23:09, а ухвала про відкриття касаційного провадження - 07.03.2024 о 15:21. Правом подати відзив на касаційну скаргу відповідач не скористався, як і третя особа не скористалася правом подати пояснення на касаційну скаргу, що відповідно до статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішення судів попередніх інстанцій в касаційному порядку.
26. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 04.03.2025 закінчено підготовчі дії у справі та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статей 340 та 345 КАС України.
Оцінка Верховним Судом висновків судів попередніх інстанцій, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
27. З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом належить застосовувати правила статті 341 КАС України, відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Одночасно суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
28. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, зокрема, у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
29. Надаючи оцінку оскаржуваним судовим рішенням у межах доводів касаційної скарги за правилами статті 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
30. Спір у цій справі виник у зв`язку з невиплатою військовослужбовцю, який проходить службу в органах Держприкордонслужби, додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168.
31. Частиною другою статті 2 Закону України «Про державний кордон» від 04.11.1991 № 1777-XII передбачено, що захист державного кордону України є невід`ємною частиною загальнодержавної системи забезпечення національної безпеки і полягає у скоординованій діяльності військових формувань та правоохоронних органів держави, організація і порядок діяльності яких визначаються законом.
32. За змістом частини першої статті 6, частини першої статті 14 Закону України «Про Державну прикордонну службу України» від 03.04.2003 № 661-IV (у редакції, чинні на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 661-IV) Державна прикордонна служба України є правоохоронним органом спеціального призначення, до особового складу якої входять військовослужбовці та працівники Держприкордонслужби.
33. Згідно зі статтею 16 цього Закону умови грошового забезпечення військовослужбовців та оплати праці працівників Держприкордонслужби визначаються законодавством.
34. Відповідно до частини першої статті 9 Закону України від 20.12.1991 № 2011-XII «Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, далі - Закон № 2011-XII) держава гарантує військовослужбовцям достатнє матеріальне, грошове та інші види забезпечення в обсязі, що відповідає умовам військової служби, стимулює закріплення кваліфікованих військових кадрів.
35. У частині другій статті 9 цього Закону установлено, що до складу грошового забезпечення входять: посадовий оклад, оклад за військовим званням; щомісячні додаткові види грошового забезпечення (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премія); одноразові додаткові види грошового забезпечення.
36. Відповідно абзацу першого частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII грошове забезпечення виплачується у розмірах, що встановлюються Кабінетом Міністрів України, та повинно забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування Збройних Сил України, інших утворених відповідно до законів України військових формувань та правоохоронних органів кваліфікованим особовим складом, враховувати характер, умови служби, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності.
37. Абзацом другим частини четвертої статті 9 Закону № 2011-XII передбачено, що порядок виплати грошового забезпечення визначається Міністром оборони України, керівниками центральних органів виконавчої влади, що мають у своєму підпорядкуванні утворені відповідно до законів України військові формування та правоохоронні органи, керівниками розвідувальних органів України.
38. Держприкордонслужба входить до структури Міністерства внутрішніх справ України.
39. Порядок та умови виплати грошового забезпечення військовослужбовцям, які проходять військову службу в органах Держприкордонслужби, визначаються Інструкцією про порядок виплати грошового забезпечення військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженою наказом Міністерства внутрішніх справ України від 25.06.2018 № 558, зареєстрованою в Міністерстві юстиції України 23.07.2018 за № 854/32306.
40. Указом Президента України від 24.02.2022 № 64/2022, затвердженим Законом України від 24.02.2022 № 2102-IX, у зв`язку з військовою агресією російської федерації проти України постановлено ввести в Україні воєнний стан. 
41. Цього ж дня (24.02.2022) Указом Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 на підставі пропозиції Ради національної безпеки і оборони України, відповідно до частини другої статті 102, пунктів 1, 17, 20 частини першої статті 106 Конституції України, постановлено оголосити та провести загальну мобілізацію. 
42. Відповідно до пункту 4 Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні» Кабінет Міністрів України [зобов`язаний] невідкладно: 2) забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних із запровадженням правового режиму воєнного стану на території України. 
43. Згідно з пунктом 6 Указу Президента України від 24.02.2022 № 69/2022 «Про загальну мобілізацію» Кабінету Міністрів України [доручено] забезпечити фінансування та вжити в межах повноважень інших заходів, пов`язаних з оголошенням та проведенням загальної мобілізації.
44. На виконання цих указів Кабінет Міністрів України видав Постанову № 168, якою, серед іншого, передбачив на період дії воєнного стану виплату для військовослужбовців додаткової винагороди.
45. Відповідно до пункту 1 Постанови № 168 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) на період дії воєнного стану військовослужбовцям Державної прикордонної служби, виплачується додаткова винагорода в розмірі 30000 грн щомісячно (крім військовослужбовців строкової служби), а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів , - розмір цієї додаткової винагороди збільшується до 100 000 грн в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах.
46. Згодом цей пункт Постанови № 168 був неодноразово змінений згідно з постановами Кабінету Міністрів України від 07.03.2022 № 217, від 22.03.2022 № 350, від 01.04.2022 № 400, від 01.07.2022 № 754, від 07.07.2022 № 793, від 20.01.2023 №43 та інш.
47. У цій постанові Кабінет Міністрів України визначив перелік військовослужбовців за видами військових формувань, на яких поширено дію цієї постанови, підстави та розмір вищевказаної додаткової винагороди. 
48. Водночас реалізація цитованих приписів указаної постанови вимагала визначення порядку та умов виплати такої додаткової винагороди, виходячи з того, що формулювання «а тим з них, які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів в розрахунку на місяць пропорційно часу участі у таких діях та заходах» є нечітким та породжує істотні труднощі у його правозастосуванні, що, насамперед, пов`язано із застосуванням сполучника «або», який має розділовий характер. 
49. Конкретизація умов, визначених цитованим положенням пункту 1 Постанови № 168, залежить від типу військового формування (роду військ), в якому проходить службу військовослужбовець, у зв`язку з чим подальшими змінами, внесеними постановою від 07.07.2022 № 793 (застосовується з 24.02.2022), Постанова № 168 доповнена пунктом 2-1, яким установлено, що порядок і умови виплати додаткової винагороди, а також одноразової грошової допомоги, передбачених цією постановою, визначаються керівниками відповідних міністерств та державних органів.
50. З 01.02.2023 ці питання врегульовані Порядком та умовами виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252 (втратив чинність на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ від 01.09.2023 № 726, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 04.09.2023 за № 1543/40599, яким замість нього затверджені Особливості виплати додаткової винагороди, винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) та порядок і умови виплати одноразової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, що із змінами та доповненнями діють і дотепер).
51. До 01.02.2023 означені порядок та умови визначалися наказами Адміністрації Держприкордонслужби «Про реалізацію вимог постанови Кабінету Міністрів України від 28.02.2022 № 168» від 31.03.2022 № 164 (далі - Наказ № 164), від 30.07.2022 № 392-/0/81-22-АГ (далі - Наказ № 392-АГ) та від 09.12.2022 № 628/0/81-22-АГ (далі - Наказ № 628-АГ), прийняті на підставі Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 «Про введення воєнного стану» на виконання пункту 2-1 Постанови № 168.
52. Після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд сформував висновки щодо застосування положень пункту 1 Постанови № 168 у взаємозв`язку із вищевказаними наказами Адміністрації Держприкордонслужби, які мають бути враховані і в цій справі в силу частини третьої статті 341 КАС України, за змістом якої суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги. 
53. Роль і значення вищезгаданих наказів Адміністрації Держприкордонслужби, які визначили порядок нарахування і виплати військовослужбовцям Держприкордонслужби додаткової винагороди та необхідні документи як умови для виплати підвищеної винагороди, проаналізовані у багатьох постановах Верховного Суду у справах з подібними правовідносинами (зокрема, постанови Верховного Суду від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23 та багатьох інших). У вказаних справах Суд сформував правові висновки щодо застосовності у подібних правовідносинах зазначених наказів Адміністрації Держприкордонслужби з урахуванням фактів відсутності їх реєстрації у Міністерстві юстиції України та наслідків для правозастосування в умовах першого року війни. Правові висновки, сформовані Судом у вищевказаних справах, є релевантними до обставин цієї справи, підстав для відступу від них у цій справі Суд не вбачає. 
54. Питання застосовності у подібних правовідносинах Інструкції № 188 вирішувалися Верховним Судом, зокрема, у постановах від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23 та багатьох інших. Ці висновки є релевантними і до обставин цієї справи.
55. У постановах від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23 Верховний Суд висловив позицію, що Інструкція № 188, положення якої визначали порядок виплати винагороди, яка була встановлена постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2016 № 18, не може застосовуватися до правовідносин, які стосуються додаткової винагороди, виплата якої встановлена Постановою № 168 і пов`язана з дією воєнного стану.
56. Верховний Суд уже неодноразово підкреслював, що аналогія закону та аналогія права допускається для застосування адміністративним судом виключно з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та лише у випадку взагалі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини. Водночас, за приписами останнього речення частини шостої статті 7 КАС України аналогія закону та аналогія права не застосовується для визначення підстав, меж повноважень та способу дій органів державної влади та місцевого самоврядування (постанови від 17.02.2020 у справі № 826/1376/18, від 11.03.2021 року у справі № 640/23179/19 ті інші).
57. Тож і в цій справі слід констатувати, що суд апеляційної інстанції помилково застосував до спірних правовідносин за аналогією закону на підставі частини шостої статті 7 КАС України Інструкцію № 188.
58. Протягом періоду з 28.02.2022 по 12.04.2022, за який позивач просить стягнути додаткову винагороду у розмірі 30000 грн, передбачену пунктом 1 Постанови № 168, з метою реалізації означеної постанови діяв Наказ № 164.
59. Як слідує із змісту оскаржуваних судових рішень суди попередніх інстанцій не встановили жодних обставин щодо позовних вимог за вказаний період, зокрема: 1) у якому структурному підрозділі Держприкордонслужби проходив військову службу позивач та де він перебував на фінансовому забезпеченні; 2) у якому розмірі позивач отримував грошове забезпечення та чи нараховувалася йому додаткова винагорода у розмірі 30000 грн, передбачена пунктом 1 Постанови № 168; 3) якими документами це підтверджується тощо. 
60. Протягом періоду з 01.09.2022 по 31.01.2023, за який позивач просить стягнути підвищену додаткову винагороду у розмірі 100000 грн, передбачену пунктом 1 Постанови № 168, з метою реалізації означеної постанови діяв Наказ № 628-АГ.
61. Пунктом 2 цього Наказу до безпосередньої участі у бойових діях або заходах віднесено виконання військовослужбовцем у районах ведення бойових дій:
(1) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення в межах району виконання бойових (спеціальних) завдань органом Держприкордонслужби (підрозділом у тому числі зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки) під час перебування у складі штабу відповідного органу військового управління Збройних Сил України, угрупування військ (сил) або штабу тактичної групи, включеної до складу діючих угрупувань військ (сил), та за умови вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником;
(2) бойових (спеціальних) завдань із усебічного забезпечення органів Держприкордонслужби або їх підрозділів (у тому числі зведених), які згідно з бойовим розпорядженням виконують завдання у складі органів військового управління, військової частини (підрозділів), угрупувань військ, інших складових сил оборони, та за умови вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником;
(3) бойових завдань з відбиття збройного нападу на об`єкти, що охороняються (у тому числі бойові позиції, блокпости, контрольно-пропускні пункти, спостережні пункти), звільнення таких об`єктів у разі їх захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою, за умови безпосереднього вогневого контакту з противником або нанесення руйнувань чи пошкоджень цим об`єктам під час збройного нападу (вогневого ураження);
(4) бойових (спеціальних) завдань з пошуку, виявлення і знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб) в умовах безпосереднього зіткнення або взаємного вогневого контакту з противником;
(5) бойових завдань з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей тощо.
62. Пунктом 3 цього ж Наказу визначено, що документами, які підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у бойових діях або заходах, є: 
1) бойовий наказ (розпорядження); 
2) журнал бойових дій (службово-бойових дій, вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал, журнал ведення оперативної обстановки, бойове донесення або постова відомість під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад чи копії або витяги з них; 
3) рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу (групи, загону, екіпажу) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях або заходах, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військового звання, прізвища, власного імені та по батькові (за наявності), а також кількості днів участі військовослужбовців у таких діях або заходах.
63. Пунктом 5 цього ж Наказу передбачено, що виплата додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби здійснюється щомісяця (у поточному місяці за попередній) на підставі наказів Голови Держприкордонслужби, начальників (командирів) регіональних управлінь, органів охорони державного кордону, Морської охорони, навчальних закладів, науково-дослідних установ, органів забезпечення, підрозділів спеціального призначення Держприкордонслужби за місцем проходження військової служби, а їх начальникам (командирам) - на підставі наказів начальників (командирів) вищого рівня. 
64. Згідно з пунктом 4 Наказу № 628-АГ облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь в бойових діях або заходах, та підготовку проєкту наказу про виплату додаткової винагороди здійснюється штабами органів Держприкордонслужби, а у випадку відсутності штабу - підрозділом (посадовою особою), який веде облік бойових дій.
Надання військовослужбовцям довідок про участь у зазначених заходах здійснює підрозділ, який веде облік особового складу.
65. Відповідно до пункту 8 означеного Наказу склад органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України.
66. Верховний Суд констатує, що з мотивувальної частини оскаржуваних судових рішень у цій справі слідує, що суд першої інстанції побудував свої висновки - за наслідками оцінювання доказів, які є у справі, - на положенням пункту 1 Постанови № 168, а суд апеляційної інстанції - окрім пункту 1 Постанови № 168 спирався також на приписи Інструкції № 188, за результатом чого суди констатували, що участь позивача у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, його безпосереднього перебування в районах у період здійснення зазначених заходів, відповідно і кількість днів участі у таких діях та заходах - не підтверджена належними доказами. 
67. З аргументації суду апеляційної інстанції можна зрозуміти, що «належність» доказів зіставлялася з приписами Інструкції № 188 (а саме: пунктів 2, 3, 4, 6 розділу IV), а не Наказу № 628-АГ, який, з погляду цих судів, не міг застосовуватися до правовідносин, які він [наказ] був покликаний регламентувати.
68. З огляду на правову позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 21.12.2023 у справі № 200/193/23, від 26.06.2024 у справі № 200/216/23, від 31.07.2024 у справі № 200/625/23, від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23, від 28.08.2024 у справі № 200/1310/23, від 04.09.2024 у справі № 280/2228/23, від 30.09.2024 у справах № 200/232/23 та № 200/440/23 та багатьох інших, а також на наведені вище мотиви з цього приводу, Суд вважає, що оцінювання доказів, які стосувалися наявності підстав для виплати додаткової винагороди через призму приписів нормативного акту, який до цих правовідносин не може застосовуватися, є помилковим, що вплинуло й на висновки, яких ці суди дійшли за наслідками оцінювання обставин справи. Водночас саме документальне підтвердження участі позивача як військовослужбовця у бойових діях (заходах) слугує для відповідача підставою для виплати додаткової винагороди відповідно до пункту 1 Постанови № 168. Позаяк протягом спірного періоду [з 01.09.2022 по 31.01.2023] умови і підстави для реалізації приписів зазначеного пункту визначав Наказ № 628-АГ, то саме він [наказ] мав бути застосований за описаної в цій справі ситуації під час оцінювання того, чи мав позивач право на отримання додаткової винагороди у розмірі до 100000,00 грн у спірному періоді.
69. У постанові від 05.06.2024 у справі № 200/660/23 Верховний Суд зауважив, що суди попередніх інстанцій, встановивши відсутність документів про участь позивача у бойових діях, не з`ясували, які завдання і де він виконував під час перебування в оперативному підпорядкуванні начальника ІНФОРМАЦІЯ_4 (В/ч НОМЕР_4 ). Якщо позивач не виконував завдань, що дають право на додаткову винагороду, важливо встановити, які саме завдання він виконував і де проходив службу. Ці обставини є ключовими для правильного вирішення спору і не можуть бути проігноровані (подібні висновки викладено також у постанові Верховного Суду від 22.11.2023 у справі № 520/690/23 та інших).
70. Поза увагою судів залишилися питання, відповіді на які мають значення для правильного вирішення спору у цій справі, а саме:
- чи відносилася територія, де знаходився підрозділ, у складі якого позивач виконував бойові накази чи розпорядження у період з 01.09.2022 по 31.01.2023, до переліку територій, на яких у вказаному періоді ведуться (велися) бойові (активні чи можливі) дії або тимчасово окупованих;
- чи був включений підрозділ, у складі якого позивач виконував бойові накази чи розпорядження, до складу органів і підрозділів Держприкордонслужби, які беруть (брали) участь у бойових діях або заходах у відповідних районах ведення бойових дій, що визначаються щомісячно наказом Адміністрації Держприкордонслужби відповідно до рішень (наказів, директив, розпоряджень) Головнокомандувача Збройних Сил України (пункт 8 Наказу № 628-АГ);
- чи залучався позивач, у числі інших військовослужбовців до виконання бойових завдань у складі органів військового управління (штабів угруповань військ (сил) або штабів тактичних груп), включених до складу діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави, 
- чи свідчать виконувані позивачем завдання про «безпосередню участь військовослужбовця у бойових діях або забезпеченні здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримуванні збройної агресії» у розумінні пункту 2 Наказу № 628-АГ;
- якими документами підтверджуються викладені обставини.
71. У постанові від 05.08.2024 у справі № 200/4100/23 Верховний Суд зауважив, що перебування військовослужбовця в районі ведення бойових дій само собою не є достатньою підставою для виплати додаткової винагороди у розмірі до 100000 грн на місяць, передбаченої Постановою № 168. Ключовою умовою для здійснення виплати такої додаткової винагороди є виконання військовослужбовцем спеціальних бойових завдань та заходів, які у розумінні Постанови № 168 з урахуванням, зокрема Наказу № 628-АГ, означають «безпосередню участь військовослужбовця у бойових діях або забезпечення здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії, перебуваючи безпосередньо в районах у період здійснення зазначених заходів» та документального підтвердження цих обставин.
72. Держава не може відмовити особі у виплатах, якщо існують чинні законодавчі норми, які передбачають такі виплати, а особа відповідає умовам, що висуваються цими нормами для проведення таких виплат. Для цього суди мають перевірити чи існують норми, які передбачають виплату, а також чи відповідає особа умовам, для проведення таких виплат.
73. У постанові від 31.07.2024 у справі № 200/625/23 Верховний Суд підкреслював, що видання Адміністрацією Держприкордонслужби, зокрема, Наказу № 628-АГ не можна вважати (сприймати) як спосіб обмежити (позбавити) отримання додаткової винагороди, передбаченої пунктом 1 Постанови № 168, позаяк цей наказ виданий для того, щоб реалізувати приписи пункту 1 Постанови № 168, адже виплата додаткової винагороди в розмірі до 100000,00 грн передбачена за участь у бойових діях або здійсненні заходів, які, аби військовослужбовець був належно і заслужено винагороджений, повинні мати документальне оформлення. Відповідно приписи, які містять згадуваний наказ Адміністрації Держприкордонслужби, проєктовані передовсім на органи (військові частини) і їхніх посадових осіб, на яких покладається таким чином обов`язок вести облік військовослужбовців, документувати факти їхньої залученості до бойових дій та/або заходів, за які встановлена додаткова винагорода у розмірі до 100000,00 грн, а також надсилати ці документи за належністю з метою виплати військовослужбовцям заслуженої винагороди.
74. У вказаній справі Верховний Суд наголосив на тому, що приписи наказів Адміністрації Держприкордонслужби не встановлюють додаткових зобов`язань чи правил поведінки для тих військовослужбовців, які мають (набули) право на додаткову винагороду у розмірі до 100000,00 грн, передбачену пунктом 1 Постанови № 168, яке [право] виникає у них з настанням відповідних обставин (ситуацій, умов), які, в значенні згадуваних приписів Постанови № 168, є підставою для виплати цієї винагороди. Тому уніфікація розуміння (змістовного наповнення) цих «обставин» не покладає на військовослужбовців - у відносинах, що виникають у зв`язку з виконанням наказів командирів (начальників), надто в умовах воєнного стану - додаткових обов`язків (вимог) як умови для отримання додаткової винагороди. Приписи згадуваних наказів Адміністрації Держприкордонслужби, якщо зважити також на підстави і мету їх видання, виконують радше забезпечувальну роль (функцію) щодо норм, які встановлюють право на додаткову винагороду (у цьому контексті мовиться про пункт 1 Постанови № 168), або, іншими словами, є похідними від останніх.
75. Щодо позовних вимог ОСОБА_1 в частині періоду з 01.02.2023 по 28.02.2023 суди попередніх інстанцій не взяли до уваги, що постановою Кабінету Міністрів України від 20.01.2023 № 43 (яка набрала чинності та діє з 21.01.2023) до пункту 1 Постанови № 168 внесено зміни, які допускали більшу диверсифікацію розміру додаткової грошової винагороди, та відповідно до яких у першому реченні абзацу першого пункту 1 після слів «перебуваючи безпосередньо в районах» доповнено словами «їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора», доповнено пункт після абзацу першого новим абзацом такого змісту: «Особам, зазначеним в абзаці першому цього пункту, які виконують бойові (спеціальні) завдання у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи до пункту управління оперативно-стратегічного угруповання військ включно (у тому числі поза районами ведення бойових (воєнних) дій), який здійснює оперативне (бойове) управління військовими частинами та підрозділами, що ведуть воєнні (бойові) дії на лінії бойового зіткнення на відстані виконання бойових (спеціальних) завдань військовою частиною (підрозділом, зокрема зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки), розмір додаткової винагороди може бути збільшений відповідно до умов та розмірів, визначених Міністерством оборони, але не більше ніж до 50000 грн».
76. Цією ж постановою Кабінету Міністрів України пункт 2-1 Постанови № 168 викладено в такій редакції: « 2-1. Установити, що керівники відповідних міністерств та державних органів визначають порядок і умови виплати додаткової винагороди, одноразової грошової допомоги, розміри виплати додаткової винагороди в розмірі до 30000 грн».
77. З 01.02.2023 порядок та умови виплати означеної додаткової винагороди врегульовані Порядком та умовами виплати на період дії воєнного стану додаткової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, затвердженим наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26.01.2023 № 36, зареєстрованим в Міністерстві юстиції України 31.01.2023 за № 196/39252 (далі - Порядок № 36) (втратив чинність на підставі наказу Міністерства внутрішніх справ України від 01.09.2023 № 726, зареєстрований в Міністерстві юстиції України 04.09.2023 за № 1543/40599, яким замість нього затверджені Особливості виплати додаткової винагороди, винагороди за особливості проходження служби (навчання) під час воєнного стану (особливого періоду) та порядок і умови виплати одноразової винагороди військовослужбовцям Держприкордонслужби, що із змінами та доповненнями діють і дотепер).
78. Пунктом 2 Порядку № 36 передбачено, що на період дії воєнного стану додаткова винагорода виплачується:
1) у розмірі до 30 000 грн військовослужбовцям, які виконують бойові (спеціальні) завдання згідно з бойовими наказами (бойовими розпорядженнями) в розрахунку на місяць пропорційно часу виконання таких завдань:
у складі діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави, резерву Головнокомандувача Збройних Сил України Сил оборони держави, розгорнутих пунктів управління Генерального штабу Збройних Сил України, які здійснюють управління діючими угрупованнями військ (сил), а також у межах операційних зон угруповань військ (Сил оборони держави), залучених до заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії;
наземної охорони та оборони об`єктів критичної інфраструктури;
у районах ведення воєнних (бойових) дій у складі військових адміністрацій;
із усебічного забезпечення діючих угруповань військ (сил) Сил оборони держави безпосередньо в районах ведення воєнних (бойових) дій згідно з бойовими (логістичними) розпорядженнями, крім випадків здійснення такого забезпечення в умовах вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником;
2) у розмірі, збільшеному до 50 000 грн, у порядку, визначеному абзацом другим пункту 1 Постанови № 168, військовослужбовцям, які виконують бойові (спеціальні) завдання у складі органу військового управління, штабу угруповання військ (сил) або штабу тактичної групи до пункту управління оперативно-стратегічного угруповання військ включно (у тому числі поза районами ведення бойових (воєнних) дій), який здійснює оперативне (бойове) управління військовими частинами та підрозділами, що ведуть воєнні (бойові) дії на лінії бойового зіткнення на відстані виконання бойових (спеціальних) завдань військовою частиною (підрозділом, зокрема зведеним) першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки);
3) у розмірі, збільшеному до 100 000 грн, військовослужбовцям (у тому числі військовослужбовцям строкової служби), які беруть безпосередню участь у бойових діях або забезпечують здійснення заходів з національної безпеки і оборони, відсічі і стримування збройної агресії (далі - бойові дії або заходи), перебуваючи безпосередньо в районах їх ведення (здійснення), зокрема на тимчасово окупованій російською федерацією території України, на території між позиціями сил оборони та позиціями військ держави-агресора у період здійснення зазначених заходів, у розрахунку на місяць пропорційно часу участі в таких діях та заходах.
79. Пунктом 3 Порядку № 36 визначено, що до безпосередньої участі в бойових діях або заходах належать виконання військовослужбовцем у районах ведення воєнних (бойових) дій:
1) бойових (спеціальних) завдань на лінії бойового зіткнення з противником на глибину виконання бойових (спеціальних) завдань органом (підрозділом, у тому числі зведеним) Держприкордонслужби першого ешелону оборони або наступу (контрнаступу, контратаки) до батальйону включно;
2) бойових (спеціальних) завдань з усебічного забезпечення органів (підрозділів) Держприкордонслужби, угруповань військ, інших складових сил оборони згідно з бойовим розпорядженням в умовах вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником;
3) бойових завдань з охорони об`єктів під час нанесення по них вогневого ураження противником, відбиття збройного нападу (вогневого ураження противника) на об`єкти, що охороняються, звільнення їх у разі захоплення або спроби насильного заволодіння зброєю, бойовою та іншою технікою за умови безпосереднього вогневого контакту з противником;
4) бойових (спеціальних) завдань з пошуку, виявлення та знешкодження диверсійно-розвідувальних груп, незаконних збройних формувань (озброєних осіб) в умовах безпосереднього зіткнення або взаємного вогневого контакту з противником;
5) бойових (спеціальних) завдань з виявлення та вогневого ураження повітряних цілей;
6) польотів, ведення повітряного бою, а також заходів з виводу повітряних суден з-під удару противника з виконанням зльоту згідно з бойовими розпорядженнями;
7) бойових (спеціальних) завдань у складі екіпажу корабля, катера, судна забезпечення Держприкордонслужби в морській та річковій акваторіях, поєднаних з вогневим ураженням або безпосереднім зіткненням з противником, а також виконання бойових завдань з пошуку (тралення) та знешкодження (знищення) мін, вибухонебезпечних предметів;
8) бойових (спеціальних) завдань у складі відділів прикордонної служби, прикордонної застави, прикордонної комендатури, прикордонної комендатури швидкого реагування в умовах вогневого ураження або безпосереднього зіткнення з противником.
80. Відповідно до пункту 4 цього ж Порядку документами, що підтверджують безпосередню участь військовослужбовців у воєнних (бойових) діях або заходах, є:
бойовий наказ (бойове розпорядження);
журнал бойових дій (службово-бойових дій, вахтовий, навігаційно-вахтовий, навігаційний журнал, журнал ведення оперативної обстановки) або бойове донесення, або постова відомість під час охорони об`єкта, на який було здійснено збройний напад, чи копії або витяги з них;
рапорт (донесення) начальника (командира) підрозділу (групи, загону, екіпажу) про участь кожного військовослужбовця (у тому числі з доданих або оперативно підпорядкованих підрозділів) у бойових діях або заходах, у виконанні бойових (спеціальних) завдань, із зазначенням військового звання, прізвища, власного імені та по батькові (за наявності), а також кількості днів участі військовослужбовців у бойових діях або заходах.
81. Облік військовослужбовців, які беруть безпосередню участь у бойових діях або заходах та виконують бойові (спеціальні) завдання, визначені підпунктами 1, 2 пункту 2 цих Порядку та умов, та підготовка проєктів наказів про виплату додаткової винагороди в органі Держприкордонслужби здійснюється штабами військових частин (пункт 5 Порядку № 36).
82. Виплата додаткової винагороди військовослужбовцям здійснюється щомісяця за минулий місяць на підставі наказів Голови Держприкордонслужби, начальників (командирів) регіональних управлінь, органів охорони державного кордону, Морської охорони, навчальних закладів, науково-дослідних установ, органів забезпечення, підрозділів спеціального призначення Держприкордонслужби за місцем проходження військової служби, а їх начальникам (командирам) - на підставі наказів начальників (командирів) вищого рівня, які видаються до 8 числа поточного місяця (пункт 6 Порядку № 36).
83. Згідно з пунктом 7 Порядку № 36 райони ведення воєнних (бойових) дій визначаються рішенням Головнокомандувача Збройних Сил України.
84. Відповідно до пункту 8 цього ж Порядку надання військовослужбовцям за їх вимогою довідок про участь у бойових діях або заходах здійснює підрозділ органу Держприкордонслужби, який веде облік особового складу.
85. Пунктом 11 цього ж Порядку визначено, що додаткова винагорода на період дії воєнного стану є одноразовим додатковим видом грошового забезпечення військовослужбовців.
86. Враховуючи викладене, Суд доходить висновку про те, що висновки судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позовних вимог за періоди з 28.02.2022 по 12.04.2022 та з 01.09.2022 по 28.02.2023 без встановлення обставин щодо того які завдання, на підставі яких бойових наказів (розпоряджень) та за якою посадою, у складі яких підрозділів (сил чи засобів) і де саме виконував сержант ОСОБА_1 в означений період та чим це підтверджується, а також без співставлення відповідних доказів із положеннями Наказу № 164, Наказу № 628-АГ та нормами Порядку № 36 є передчасними та безпідставними.
87. Реальність (справжність та правдивість) конкретної обставини фактичної дійсності не може бути сприйнята доведеною виключно через неспростування одним із учасників справи (навіть суб`єктом владних повноважень) декларативно проголошеного, але не доказаного твердження іншого учасника справи, позаяк протилежне явно та очевидно прямо суперечить меті правосуддя - з`ясування об`єктивної істини у справі.
88. У постанові від 16.03.2023 у справі № 600/747/22-а Верховний Суд наголошував, що обов`язок суду встановити дійсні обставини справи при розгляді адміністративного позову безвідносно до позиції сторін випливає з офіційного з`ясування всіх обставин справи як принципу адміністративного судочинства, закріпленого нормами статті 2 та частини четвертої статті 9 КАС України, відповідно до змісту якого суд вживає передбачені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів з власної ініціативи.
89. Недотримання судом принципу офіційного з`ясування всіх обставин справи під час збирання та дослідження зібраних у справі доказів унеможливлює встановлення фактичних обставин для правильного її вирішення, оскільки очевидно, що у цій справі сторона позивача зіштовхнулася з труднощами в отриманні та наданні доказів суду, позаяк у відповідь на адвокатські запити військові частини посилаються на неможливість надання окремих наказів (розпоряджень) через наявність на них грифу обмеження доступу, а із наданих відповідачем наказів взагалі незрозуміло куди саме направлявся у відрядження позивач у спірному періоді.
90. Своєю чергою, в силу приписів частини другої статті 341 КАС України, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази, тобто об`єктом перегляду касаційним судом є виключно питання застосування права.
91. Отже наведені вище допущені судами попередніх інстанцій процесуальні порушення унеможливлюють розгляд та оцінку Верховним Судом наведених в касаційній скарзі доводів по суті спору.
92. Згідно із частиною другою статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.
93. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
94. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити частково, рішення суду першої та постанову суду апеляційної інстанцій слід скасувати, а справу направити до суду першої інстанції на новий розгляд.
95. Суду першої інстанції під час нового розгляду справи необхідно взяти до уваги викладене в мотивувальній частині цієї постанови, установити наведені в ній обставини, що входять до предмета доказування у цій справі, дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України.
96. З огляду на результат касаційного розгляду витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Мандрик Владислав Володимирович, задовольнити частково.
2. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 16 червня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 29 січня 2024 року скасувати, а справу № 200/1317/23 направити на новий розгляд до Донецького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

Судді	Л.О. Єресько В.М. Соколов   А.Г. Загороднюк