ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 лютого 2026 року 
м. Київ

справа № 560/9936/25
адміністративне провадження № К/990/47478/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 560/9936/25
за позовом Публічного акціонерного товариства «Готель "Поділля"»
до Хмельницької міської ради,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Комунальне підприємство по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради,
про визнання протиправними та скасування рішень,
за касаційною скаргою Хмельницької міської ради
на рішення Хмельницького окружного адміністративного суду (у складі судді Драновського Я.В.) від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів Шидловського В.Б., Капустинського М.М., Сапальової Т.В.) від 03 листопада 2025 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У червні 2025 року Публічне акціонерне товариство «Готель "Поділля"» (далі - ПАТ «Готель "Поділля"», позивач) звернулося до суду з позовом до Хмельницької міської ради (далі також - відповідач), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати пункт 4 рішення позачергової п`ятдесят першої сесії Хмельницької міської ради від 27 березня 2025 року № 18 «Про надання юридичним та фізичній особам дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, внесення змін в договір оренди землі, надання дозволу на поділ земельної ділянки», який передбачає створення об`єкта благоустрою - скверу на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому;
- визнати протиправним та скасувати пункт 1, пункт 6 рішення чергової п`ятдесят третьої сесії Хмельницької міської ради від 21 травня 2025 року № 59 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок в постійне користування, оренду» в частині затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210 (адреса: місто Хмельницький вулиця Шевченка, площа 1165 кв. м, цільове призначення 03.20 - земельні ділянки загального користування, які використовуються як внутрішньоквартальні проїзди, пішохідні зони) та надання Комунальному підприємству по зеленому будівництву і благоустрою міста виконавчого комітету Хмельницької міської ради (далі - КП ПО ЗБ І БМ) вказаної земельної ділянки в постійне користування.
2. На обґрунтування позовних вимог ПАТ «Готель "Поділля"» зазначало, що сквер на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому запроєктовано на частині земельної ділянки площею 0,49 га, яка згідно з державним актом на право постійного користування від 07 квітня 1997 року надавалася йому у постійне користування як парковка для автомобілів на 60 паркомісць. Бажаючи отримати в оренду спірну земельну ділянку перед будівлею готелю «Поділля», позивач звертався до Хмельницької міської ради із заявою, в якій просив прийняти рішення про надання земельної ділянки в оренду для використання у господарській діяльності як парковку для гостей та клієнтів готелю. Відповідач листом від 05 червня 2025 року повідомив, що передача земельних ділянок в оренду здійснюється за результатом проведення аукціону, а земельна ділянка на розі вулиць Шевченка - Франка у місті Хмельницькому, площею 1165 кв. м із кадастровим номером 6810100000:01:007:0210 вже передана у постійне користування КП ПО ЗБ І БМ для розміщення скверу на підставі рішення Хмельницької міської ради від 21 травня 2025 року № 59. 
На думку позивача, вказане рішення Хмельницької міської ради не відповідає положенням пунктів 5.5, 5.7, 5.9 ДБН В.2.2-20:2008 «Готелі» і Таблиці 1 до цього ж ДБН, ДСТУ 4269:2003, Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/97-ВР) щодо кількості паркомісць для готелю категорії *** та суперечить змісту Акта державної приймальної комісії з приймання в експлуатацію завершеного будівництвом об`єкта готелю на 635 місць на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому від 30 грудня 1985 року, рішенням виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 14 червня 2002 року № 456 «Про надання дозволу забудовникам на реконструкцію, переобладнання будинків і споруд, благоустрій територій, внесення змін в рішення виконкому та видачу архітектурно-планувального завдання», Схеми благоустрою площі готелю «Поділля», погодженої Управлінням житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради від 31 січня 2002 року та Головним архітектором міста Хмельницького, оскільки сквер створений за рахунок паркомісць готелю.
Представник ПАТ «Готель "Поділля"» не запрошувався на засідання постійної комісії з питань містобудування, земельних відносин та охорони навколишнього природного середовища від 12 березня 2025 року № 114, і засідання позачергової 51 сесії Хмельницької міської ради від 27 березня 2025 року для висловлення позиції з питання створення скверу на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому.
У розпорядженнях Хмельницького міського голови від 26 березня 2025 року № 77-р та від 19 травня 2025 року № 136-р про скликання позачергових сесій не вказано, що на розгляді сесій буде проведено голосування стосовно питання створення скверу на вулиці Шевченка; зазначене позбавило позивача права бути присутнім під час прийняття Хмельницькою міською радою оскаржених рішень.
3. Хмельницька міська рада не визнала позов, у відзиві покликалася на те, що ПАТ «Готель "Поділля"» обрало неефективний спосіб захисту, який не призведе до поновлення порушених, на його думку, прав, оскільки визнання протиправними та скасування оскаржуваних рішень не призведе до отримання позивачем зазначеної в позові земельної ділянки. Позивач є належним землекористувачем щодо земельних ділянок з кадастровим номером 6810100000:01:007:203, площею 0,03 га, та з кадастровим номером 6810100000:01:007:0205, площею 0,46 га на вулиці Шевченка, 34 у місті Хмельницькому.
Земельна ділянка з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210, площею 1165 кв. м на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому до передачі у постійне користування КП ПО ЗБ І БМ перебувала у комунальній власності Хмельницької територіальної громади та не перетинається межами із земельними ділянками позивача.
Акт державної приймальної комісії та Схема благоустрою площі готелю «Поділля», на які посилається позивач, не є документами, що посвідчують право постійного користування земельною ділянкою, водночас ПАТ «Готель "Поділля"» саме зверталося до Хмельницької міської ради із заявою для отримання в оренду спірної земельної ділянки, вирішивши, що ця площа має бути використана під паркувальні місця.
Пунктом 29 Регламенту Хмельницької міської ради VIIІ скликання не вимагається зазначення переліку питань, що будуть внесені на розгляд сесії, при цьому у розпорядженні Міського голови від 19 травня 2025 року вказано, що планується розгляд земельних питань; також у Регламенті не вказано переліку виняткових випадків для скликання позачергової сесії міської ради.
Під час прийняття оскаржуваних рішень не вимагалося залучення громадськості лише з тієї підстави, що особа, претендуючи на земельну ділянку, не погоджується з її передачею іншій особі.
На період дії воєнного стану вимоги пункту 3 частини першої, частини четвертої статті 15 Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закон № 2939-VI) щодо оприлюднення проєктів актів не поширюються на акти органів місцевого самоврядування, а прийняті Хмельницькою міською радою рішення від 27 березня 2025 року № 18 та від 21 травня 2025 року № 59 були оприлюднені 01 квітня та 10 червня 2025 року, відповідно, на офіційному сайті ради.
4. Також позивач звернувся до суду першої інстанції із заявою про закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини другої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Заяву обґрунтовував тим, що спір стосується приватно-правових відносин, полягає у незгоді позивача із правомірністю набуття КП ПО ЗБ І БМ та реєстрацією права постійного користування земельною ділянкою та бажанням позивача отримати таку земельну ділянку в оренду;
5. ПАТ «Готель "Поділля"» у відповіді на відзив зазначало, що обрало належний спосіб захисту прав шляхом визнання протиправними та скасування пунктів рішень відповідача; рішення Хмельницької міської ради від 27 березня 2025 року № 18 не містить обґрунтування причин створення у 2025 році скверу поруч із готелем «Поділля».
14 червня 2002 року позивачу надано дозвіл на реконструкцію площі на розі вулиць Шевченка - Франка перед готелем «Поділля» на умовах благоустрою території згідно з Генеральним планом та утримання декоративних споруд, які знаходяться в постійному користуванні Готелю «Поділля»; зазначене свідчить про незаконність оскаржуваних рішень Хмельницької міської ради. Вирішивши створити новий сквер, відповідач виконував управлінські функції, пов`язані з облаштуванням території, тому, на думку позивача, спір слід розглядати у порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
6. Хмельницький окружний адміністративний суд рішенням від 28 серпня 2025 року, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року, задовольнив позов.
7. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що спір у цій справі має публічно-правовий характер, оскільки Хмельницька міська рада, приймаючи оскаржувані рішення, здійснювала владно-розпорядчі управлінські функції у сфері планування території відповідно до Закону України від 17 лютого 2011 року № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI). Автомобільна стоянка перед готелем «Поділля» була передбачена проєктною документацією 1985 року, погоджена рішенням Виконавчого комітету Хмельницької міської ради у 2002 році та функціонує дотепер, що свідчить про наявність у позивача безпосереднього зв`язку зі спірною земельною ділянкою. Готель категорії ***, відповідно до пунктів 5.5, 5.7 ДБН В.2.2-20:2008 і Таблиці 1 до цього ж ДБН, повинен мати щонайменше 25 охоронюваних паркомісць, а розміщення скверу на місці стоянки суперечить цим нормам і проєктній документації, за якою готель вводився в експлуатацію. Скликання позачергових сесій Хмельницької міської ради 27 березня 2025 року та 21 травня 2025 року відбулося без зазначення в розпорядженнях Хмельницького міського голови питання створення скверу на вулиці Шевченка, а ПАТ «Готель "Поділля"» не було запрошено на засідання профільної комісії та/або на сесію Хмельницької міської ради, чим порушено принципи законності та гласності, закріплені у статті 4 Закону № 280/97-ВР, та позбавлено позивача права бути присутнім під час прийняття рішень, що безпосередньо зачіпають його права та законні інтереси.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
8. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову. Також просить передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для визначення предметної юрисдикції подібної категорії спорів.
9. На обґрунтування касаційної скарги Хмельницька міська рада зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували частину десяту статті 9 Закону України від 12 травня 2015 року № 389-VIII «Про правовий режим воєнного стану» (далі - Закон № 389-VIII), пункту 3 частини першої, частини четвертої статті 15 Закону № 2939-VI, статей 2, 152 Земельного кодексу України, статей 15, 16 Цивільного кодексу України, порушили положення 2, 4, 19 КАС України, а також не врахували правові позиції Великої Палати Верховного Суду, сформульовані у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц (про розмежування адміністративної та цивільної юрисдикції у спорах щодо набуття речових прав на земельні ділянки), від 25 квітня 2018 року у справі № 495/2176/17 (про рівноправність суб`єктів земельних правовідносин та відсутність ознак адміністративного позову), від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 (про розгляд спорів щодо вже набутого речового права на земельну ділянку в порядку цивільного чи господарського судочинства), від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17 (про неможливість розгляду в адміністративному суді спорів щодо розпорядження землею та передачі прав на неї), від 12 грудня 2018 року у справі № 685/1346/15-а (про приватноправовий характер спорів, обумовлених порушенням майнового інтересу, навіть якщо це порушення спричинене рішеннями чи діями суб`єкта владних повноважень), від 22 січня 2025 року у справі № 446/478/19 (про неефективність визнання недійсними реалізованих рішень органу місцевого самоврядування як способу захисту порушених прав), та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 15 травня 2020 року у справі № 160/4212/19 (про розгляд спорів щодо рішень суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин за правилами цивільного судочинства), від 03 лютого 2021 року у справі № 369/5705/18 (про цивільну юрисдикцію спорів, пов`язаних із захистом інтересу щодо оренди земельної ділянки), від 16 січня 2023 року у справі № 500/3487/20 (про розгляд вимог щодо усунення перешкод у реалізації права користування земельною ділянкою в порядку цивільного судочинства).
Станом на час розгляду справи право постійного користування спірною земельною ділянкою належним чином зареєстроване за КП ПО ЗБ І БМ, тобто існує титульний землекористувач. Тому, на думку відповідача, спір фактично спрямований на усунення перешкод у реалізації приватного (майнового) інтересу позивача.
Спірна земельна ділянка ніколи не перебувала в користуванні позивача та не відводилась йому під автостоянку, а Акт державної приймальної комісії від 30 грудня 1985 року та Схеми благоустрою площі готелю «Поділля» від 31 січня 2002 року не є документами, що посвідчують право постійного користування землею.
Намір отримати ділянку в оренду не є реальним порушенням права, а навіть за наявності такого наміру право оренди могло б набуватися виключно на конкурентних засадах.
Крім того, відповідач вказує, що оскаржувані рішення міської ради прийняті в межах його повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади та були оприлюднені у встановленому законом порядку, а в умовах воєнного стану вимоги щодо попереднього оприлюднення проєктів актів на органи місцевого самоврядування не поширюються. Суди першої та апеляційної інстанцій порушили правила юрисдикції, оскільки спір має приватноправовий характер і не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства; відповідач заявляв про це у судах першої та апеляційної інстанцій, однак суди безпідставно відхили такі доводи.
10. ПАТ «Готель "Поділля"» подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року - без змін.
11. На обґрунтування відзиву позивач зазначає, що предметом спору у цій справі є саме перевірка законності рішень органу місцевого самоврядування про створення об`єкта благоустрою, а також затвердження проєкту відведення земельної ділянки під сквер та передання такої ділянки у постійне користування, прийнятих при здійсненні владно-розпорядчих функцій. Відповідач не оскаржив ухвалу суду першої інстанції про відмову в закритті провадження, фактично погодившись із публічно-правовим характером спору.
Також ПАТ «Готель "Поділля"» наполягало на тому, що розпорядження Хмельницького міського голови про скликання позачергових сесій не містили переліку конкретних питань щодо скверу, що позбавило позивача можливості висловити свою позицію; відповідач не відреагував на особисте прохання позивача про завчасне повідомлення про засідання Хмельницької міської ради та Виконавчого комітету цієї ж ради, що можуть зачіпати його інтереси.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. 19 листопада 2025 року Хмельницька міська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу.
13. Верховний Суд ухвалою від 04 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження.
14. 12 грудня 2025 року ПАТ «Готель "Поділля"» подало до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
15. Верховний Суд ухвалою від 25 лютого 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 26 лютого 2026 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 30 грудня 1985 року Державна приймальна комісія склала акт про введення в експлуатацію готелю на 635 місць на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому, який затверджувався рішенням Хмельницької міської ради від 02 січня 1986 року № 1/Г.
17. 07 квітня 1997 року Відкрите акціонерне товариство «Готель "Поділля"» (далі - ВАТ «Готель "Поділля"»), правонаступником якого є ПАТ «Готель "Поділля"», отримало державний акт на право постійного користування земельною ділянкою, площею 0,49 га, за адресою: місто Хмельницький, вулиця Шевченка, 34.
18. 14 червня 2002 року Виконавчий комітет Хмельницької міської ради прийняв рішення № 456, яким надав ВАТ «Готель "Поділля"» дозвіл на реконструкцію площі на розі вулиць Шевченка - Франка перед готелем «Поділля» на умовах благоустрою згідно з генеральним планом.
19. 31 січня 2002 року Управління житлово-комунального господарства Хмельницької міської ради та Головний архітектор міста погодили Схему благоустрою площі готелю «Поділля» на земельній ділянці, площею 1200 кв. м, для стоянки автотранспорту.
20. 26 березня 2025 року Хмельницький міський голова прийняв розпорядження № 77-р «Про скликання позачергової п`ятдесят першої сесії міської ради», яким скликав позачергову сесію 27 березня 2025 року о 13 годині 00 хвилин в залі засідань міської ради.
21. 27 березня 2025 року на позачерговій п`ятдесят першій сесії Хмельницької міської ради прийнято рішення № 18 «Про надання юридичним та фізичній особам дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок, внесення змін в договір оренди землі, надання дозволу на поділ земельної ділянки», пунктом 4 якого вирішено створити об`єкт благоустрою - сквер на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому. 
22. 19 травня 2025 року Хмельницький міський голова прийняв розпорядження № 136-р «Про скликання чергової п`ятдесят третьої сесії міської ради», яким скликав чергову сесію 21 травня 2025 року о 12 годині 00 хвилин в залі засідань міської ради.
23. 21 травня 2025 року на черговій 53 сесії Хмельницької міської ради прийнято рішення № 59 «Про затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання земельних ділянок в постійне користування, оренду», яким, зокрема затверджено проєкт землеустрою щодо відведення земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210, площею 1165 кв. м, на вулиці Шевченка у місті Хмельницькому та надано цю ділянку в постійне користування КП ПО ЗБ І БМ.
24. Не погодившись із рішенням відповідача про створення об`єкта благоустрою (скверу), затвердженням проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання ділянки у постійне користування, ПАТ «Готель "Поділля"» звернулося до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
25. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
26. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
27. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
28. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
29 Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
30. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року не відповідають, оскільки викладені у касаційній скарзі Хмельницької міської ради доводи є частково обґрунтованими, з огляду на таке.
31. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Право на судовий захист - це конституційне право, закріплене у статті 55 Конституції України, яке не може бути обмежене.
33. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55 Конституції України).
34. Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що положення частини другої статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному; реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
35. Тобто акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення публічно-владної управлінської функції, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частини другої статті 55 Конституції України.
36. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи (частина третя статті 124 Конституції України).
37. Юрисдикція розгляду справ нерозривно пов`язана з процесуальним правом, оскільки саме процесуальні норми визначають підвідомчість справ різним судам та розмежування юрисдикції між різними видами судочинства (цивільне, господарське, адміністративне, кримінальне).
38. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
39. За визначеннями, наведеними у статті 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
40. Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
41. Частина перша статті 5 КАС України закріплює право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
42. Велика Палата Верховного Суду у пункті 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 вказала, що до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (або більше) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у публічних правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
43. Поняття «публічно», вжитий у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України, означає, що такі функції суб`єкта спрямовані на задоволення публічного інтересу; зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин. Управлінські функції - це основні напрями діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта (пункт 19 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі № 520/5442/18).
44. При визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 листопада 2018 року у справі № 820/3534/17).
45. Для визначення предметної юрисдикції адміністративних судів Верховний Суд виходить зі змісту та природи спірних відносин: яке право чи інтерес підлягає захисту; чи пов`язаний спір зі здійсненням суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій; чи є спір наслідком застосування або незастосування адміністративної процедури.
46. Водночас приватноправові відносини ґрунтуються на юридичній рівності та майновій самостійності учасників, а предметом спору виступає майновий чи немайновий особистий інтерес суб`єкта. Спір набуває приватноправового характеру, коли він зумовлений порушенням приватного права, зазвичай майнового, конкретного суб`єкта, яке підлягає захисту способами, передбаченими законодавством для сфери приватноправових відносин.
47. Сама по собі участь суб`єкта владних повноважень у правовідносинах або формальне оскарження прийнятого ним акта не є самостійною підставою для віднесення спору до публічно-правових. Для визначення юрисдикції ключове значення має фактичний зміст спірних правовідносин, характер порушеного права, а також правові наслідки, на досягнення яких спрямовані позовні вимоги.
48. Отже, до виключної компетенції адміністративних судів належать розгляд адміністративних справ, які стосуються публічно-правових відносин між особами та суб`єктами владних повноважень (органами державної влади чи місцевого самоврядування), що включає оскарження рішень, дій чи бездіяльності таких суб`єктів, які впливають на права та інтереси осіб, і забезпечує ефективний контроль за законністю адміністративних процедур.
49. Пункт 34 частини першої статті 26 Закону № 280/97-ВР передбачає, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
50. Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону № 280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
51. Згідно з частиною десятою статті 59 Закону № 280/97-ВР акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
52. Таким чином, органи місцевого самоврядування наділені повноваженнями з врегулювання земельних відносин шляхом прийняття відповідних рішень, а судові органи здійснюють контроль за законністю таких рішень через механізм їх оскарження у випадку невідповідності конституційним чи законодавчим нормам.
53. У постановах Великої Палати Верховного Суду від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц, від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 сформульовано правову позицію про те, що спори щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою розглядаються в порядку адміністративного судочинства, оскільки орган місцевого самоврядування у відповідних правовідносинах реалізовує свої контрольні функції у сфері управлінської діяльності.
54. Водночас у постановах від 12 грудня 2018 року у справі № 685/1346/15-а, від 20 червня 2018 року у справі № 727/10968/17, від 15 травня 2018 року у справі № 809/739/17 Велика Палата Верховного Суду наголосила на тому, що спір, обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового), має приватноправовий характер навіть за участі суб`єкта владних повноважень.
55. Проте зазначені правові позиції стосуються випадків, коли особа, яка звертається до суду, вже набула речове право на відповідну земельну ділянку (право власності, право оренди тощо) і оскаржує рішення органу місцевого самоврядування, яке порушує це набуте право.
56. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин належить розпорядження землями комунальної власності, територіальних громад.
57. Згідно з частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
58. Створення скверів прямо відноситься до завдань планування і забудови територій, з огляду на пункт 9 частини першої статті 2 Закону № 3038-VI.
59. Частини перша та третя статті 8 Закону № 3038-VI визначають, що планування територій здійснюється на державному, регіональному та місцевому рівнях відповідними органами виконавчої влади, Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим та органами місцевого самоврядування. Рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
60. Планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них (частина перша статті 16 Закону № 3038-VI).
61. Детальний план території деталізує положення генерального плану населеного пункту або комплексного плану та визначає планувальну організацію і розвиток частини території населеного пункту або території за його межами без зміни функціонального призначення цієї території (абзац перший частини першої статті 19 Закону № 3038-VI).
62. Частина одинадцята статті 19 Закону № 3038-VI визначає, що у разі розроблення детального плану території відповідно до вимог цього Закону на цю територію не розробляється проект землеустрою щодо впорядкування території для містобудівних потреб, а також проект землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (щодо обмежень у використанні земель, відомості про які підлягають внесенню до Державного земельного кадастру на підставі цього детального плану території).
63. У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій перевіряли законність рішень Хмельницької міської ради про створення скверу як об`єкта благоустрою і затвердження проєкту землеустрою та передачі земельної ділянки в постійне користування.
64. Зазначені рішення прийняті при здійсненні відповідачем публічно-владних управлінських функцій, передбачених статтею 26 Закону № 280/97-ВР, у сфері планування території відповідно до статей 16, 19 Закону № 3038-VI та повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади згідно зі статтями 12, 122 ЗК України.
65. Спірна земельна ділянка (кадастровий номер 6810100000:01:007:0210) до прийняття оскаржуваних рішень перебувала у комунальній власності Хмельницької територіальної громади.
66. Отже, спір у цій справі виник не внаслідок порушення набутого речового права позивача на спірну земельну ділянку, а у зв`язку з реалізацією відповідачем публічно-владних управлінських функцій (повноважень) щодо планування та облаштування території. 
67. На користь публічно-правового характеру цього спору також вказують положення Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX), який набрав чинності 15 грудня 2023 року та регулює відносини органів місцевого самоврядування з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ шляхом прийняття та виконання адміністративних актів.
68. За визначенням, наведеним у статті 2 Закону № 2073-IX, адміністративна справа - справа, що стосується публічно-правових відносин щодо забезпечення реалізації права, свободи чи законного інтересу особи та/або виконання нею визначених законом обов`язків, а адміністративний акт - як рішення або юридично значущу дію індивідуального характеру, спрямовану на набуття, зміну чи припинення прав та обов`язків особи.
69. Відповідно до частини першої статті 18 Закону № 2073-IX особа має право на оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністративного органу в порядку адміністративного оскарження відповідно до цього Закону та/або в судовому порядку.
70. Принципи адміністративного судочинства, зокрема ті, що закріплені у Рекомендації Rec(2004)20 від 15 грудня 2004 року Комітету Міністрів Ради Європи державам-членам щодо судового перегляду адміністративних актів, передбачають широкий доступ до адміністративного правосуддя для всіх осіб, чиї права можуть бути порушені рішеннями органів публічної влади.
71. Тому обмеження юрисдикції адміністративних судів шляхом віднесення спорів про оскарження рішень органів державної влади та місцевого самоврядування до цивільної або господарської юрисдикції може створити правову невизначеність щодо механізмів судового контролю за публічною адміністрацією.
72. Отже, з набранням чинності 15 грудня 2023 року Законом № 2073-ІХ такі спори, як цей, вирішуються в адміністративному судочинстві, оскільки стосуються адміністративної процедури прийняття адміністративним органом адміністративних актів у сфері планування та підлягають судовому контролю за правилами, визначеними КАС України.
73. Верховний Суд підкреслює, що при вирішенні питання предметної юрисдикції визначальним критерієм є не характер майнового інтересу особи, а зміст спірних правовідносин. У випадках, коли позовні вимоги спрямовані на перевірку законності здійснення органом місцевого самоврядування владних управлінських повноважень у сфері планування території, такий спір є публічно-правовим незалежно від наявності у позивача речового права на відповідну земельну ділянку.
74. Верховний Суд не вбачає підстав для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, оскільки питання юрисдикції спору вирішено правильно і відповідає усталеній практиці.
75. Суди попередніх інстанцій встановили, що позивач є належним землекористувачем двох земельних ділянок: з кадастровим номером 6810100000:01:007:0203 (площею 0,03 га) та з кадастровим номером 6810100000:01:007:0205 (площею 0,46 га), обидві на вулиці Шевченка, 34 у місті Хмельницькому. Сумарна площа цих ділянок становить 0,49 га, що відповідає площі, зазначеній у державному акті на право постійного користування від 07 квітня 1997 року.
76. Водночас спірна земельна ділянка з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210 (площею 1165 кв. м) є окремою, третьою земельною ділянкою, яка перебувала у комунальній власності Хмельницької територіальної громади. Відповідач у відзиві на позов та в касаційній скарзі стверджує, що ця ділянка не перетинається межами із земельними ділянками позивача, ніколи не передавалася позивачу та не відводилася під автостоянку.
77. Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку про наявність у позивача безпосереднього зв`язку зі спірною ділянкою, посилаючись на акт державної приймальної комісії від 30 грудня 1985 року (яким передбачено автостоянку на 60 місць біля готелю), Схему благоустрою площі готелю «Поділля» від 31 січня 2002 року (на якому спроєктовано майданчик для стоянки автотранспорту площею 1200 кв. м), а також рішення виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 14 червня 2002 року № 456 (яким надано дозвіл на реконструкцію площі на розі вулиць Шевченка - Франка).
78. Проте жоден із зазначених документів не є правовстановлюючим документом, що посвідчує право постійного користування, право оренди чи інше речове право позивача щодо спірної земельної ділянки - акт державної приймальної комісії від 1985 року та Схема благоустрою від 2002 року є документами містобудівного та проєктного характеру, які фіксують архітектурно-планувальні рішення щодо прилеглої території, але не встановлюють речових прав на конкретну земельну ділянку, а Рішення Виконавчого комітету Хмельницької міської ради від 14 червня 2002 року № 456 надає лише дозвіл на реконструкцію (благоустрій) площі, але також не є актом відведення земельної ділянки.
79. Суди попередніх інстанцій залишили поза увагою суперечливу поведінку самого позивача. Звертаючись до Хмельницької міської ради із заявою про надання спірної земельної ділянки в оренду для обслуговування готелю, ПАТ «Готель "Поділля"» фактично визнавало, що спірна ділянка не перебуває в його користуванні та що для її використання необхідно набути право оренди. Водночас, зазначене не узгоджується з позицією позивача в суді про те, що спірна ділянка входить до складу земель, раніше наданих готелю.
80. Також суди не дослідили наявність на спірній території зеленої зони (скверу) у Генеральному плані міста Хмельницького, комплексному плані просторового розвитку території Хмельницької міської територіальної громади та іншій містобудівній документації; відповідність створення скверу функціональному призначенню території згідно з планом зонування та врахування при прийнятті оскаржуваних рішень наявності діючої автостоянки та потреби суміжного землекористувача - ПАТ «Готель "Поділля"».
81. Верховний Суд підкреслює, що рішення органу місцевого самоврядування про створення об`єкта благоустрою та передачу земельної ділянки у користування має відповідати чинній містобудівній документації. Відхилення від функціонального призначення території, визначеного генеральним планом населеного пункту, планом зонування або детальним планом території, без внесення відповідних змін до такої документації може свідчити про прийняття рішення з порушенням установленої законом процедури.
82. Висновок судів першої та апеляційної інстанцій про невідповідність оскаржуваних рішень вимогам ДБН В.2.2-20:2008 ґрунтується на припущенні, що автостоянка готелю розташована саме на земельній ділянці з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210.
83. Проте суди попередніх інстанцій не з`ясували обставин можливого накладання межі спірної земельної ділянки (кадастровий номер 6810100000:01:007:0210) із межами земельних ділянок позивача з кадастровими номерами 6810100000:01:007:0203 та 6810100000:01:007:0205, або її входження до складу земельної ділянки площею 0,49 га, зазначеної у державному акті від 07 квітня 1997 року, або ж це окрема ділянка, яка ніколи формально не була об`єктом права постійного користування позивача.
84. У разі, якщо спірна ділянка не перетинається із ділянками позивача та не передавалася у постійне користування, то на якій правовій підставі позивач фактично використовував її під автостоянку (договір оренди, акт відведення, інший правовстановлюючий документ), чи мало місце використання ділянки комунальної власності без належної правової підстави.
85. У зв`язку з невстановленням у справі обставин фактичного розташування автостоянки на ділянках позивача чи на спірній третій ділянці, висновок судів першої та апеляційної інстанцій про порушення нормативів ДБН В.2.2-20:2008 щодо кількості паркомісць для готелю категорії *** є необґрунтованим.
86. Суди попередніх інстанцій фактично не здійснили оцінки пропорційності оскаржуваних рішень відповідно до вимог пункту 8 частини другої статті 2 КАС України, оскільки не зважили можливий публічний інтерес у створенні скверу (об`єкта благоустрою для потреб територіальної громади) проти приватного інтересу позивача у збереженні автостоянки; не встановили, чи можливе дотримання нормативів щодо паркомісць за рахунок зареєстрованих за позивачем земельних ділянок (кадастрові номери 6810100000:01:007:0203 та 6810100000:01:007:0205) без використання спірної ділянки; не оцінили, чи існують альтернативні варіанти забезпечення паркомісць, які б дали змогу реалізувати як публічний, так і приватний інтерес.
87. Перевірка пропорційності рішення органу місцевого самоврядування у сфері планування території передбачає з`ясування: наявності легітимної публічної мети; відсутність менш обтяжливих для приватного інтересу альтернативних засобів досягнення такої мети; забезпечення справедливого балансу між публічним інтересом територіальної громади та приватним інтересом особи, права або охоронювані законом інтереси якої зачіпаються таким рішенням.
88. Також суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасного висновку щодо порушення процедури прийняття оскаржуваних рішень.
89. Дійсно, розпорядження про скликання сесії, відповідно до пункту 8 статті 29 Регламенту Хмельницької міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням першої сесії від 08 грудня 2020 року № 6, приймається міським головою та доводиться до відома депутатів і населення не пізніше, як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніше, як за день до сесії, із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
90. Проекти актів органів місцевого самоврядування відповідно до частини одинадцятої статті 59 Закону № 280/97-ВР оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом № 2939-VI, крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.
91. З огляду на частину четверту статті 15 Закону № 2939-VI проекти рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 10 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.
92. Обов`язок органу місцевого самоврядування щодо попереднього оприлюднення проєктів рішень прямо пов`язаний з необхідністю повідомлення зацікавлених осіб про розгляд питань, які можуть зачіпати їхні права та законні інтереси, і є складовою принципу гласності місцевого самоврядування, закріпленого у статті 4 Закону № 280/97-ВР.
93. Частина десята статті 9 Закону № 389-VIII визначає, що зокрема, положення частини четвертої статті 15 Закону № 2939-VI не поширюються на акти органів місцевого самоврядування, військово-цивільних адміністрацій та військових адміністрацій, а також їх посадових осіб у період дії воєнного стану.
94. Таким чином, частина десята статті 9 Закону № 389-VIII на період дії воєнного стану звільняє органи місцевого самоврядування від дотримання вимоги, передбаченої частиною четвертою статті 15 Закону № 2939-VI, щодо необхідності оприлюднення проєктів своїх рішень.
95. Водночас зазначене звільнення від процедурного обов`язку попереднього оприлюднення проєктів актів не означає звільнення суб`єкта владних повноважень від дотримання загальних принципів діяльності місцевого самоврядування та конституційних гарантій прав осіб, інтереси яких зачіпаються відповідними рішеннями.
96. Стаття 4 Закону № 280/97-ВР визначає основні принципи місцевого самоврядування, серед яких - законність, гласність, підзвітність та відповідальність перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб.
97. Такі принципи є загальними засадами функціонування місцевого самоврядування і діють незалежно від правового режиму воєнного стану, оскільки частина десята статті 9 Закону № 389-VIII звільняє лише від конкретних процедурних вимог Закону № 2939-VI щодо оприлюднення проєктів актів, але не підміняє загальні принципи, закріплені в Законі № 280/97-ВР.
98. Частина друга статті 2 КАС України, зокрема пункт 9, вимагає від адміністративних судів перевіряти, чи прийнято рішення суб`єкта владних повноважень з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.
99. Частина сімнадцята статті 46 Закону № 280/97-ВР у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, визначала, що сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону. Протоколи сесії ради є відкритими та оприлюднюються і надаються на запит відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації".
100. Водночас Закон № 280/97-ВР чи інший нормативно-правовий акт не визначає прямого обов`язку персонально запрошувати зацікавлену особу на пленарне засідання ради, як і механізму забезпечення участі такої особи у прийнятті рішення органу місцевого самоврядування.
101. Частина перша статті 13 Закону № 280/97-ВР визначає, що жителі мають право проводити громадські слухання - зустрічатися для обговорення питань з депутатами сільської, селищної, міської ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких заслуховувати зазначених осіб, порушувати питання та вносити пропозиції щодо вирішення питань місцевого значення.
102. Органи чи посадові особи місцевого самоврядування зобов`язані запросити представників ініціатора громадських слухань до участі в розгляді пропозицій, внесених за результатами громадських слухань, з правом на виступ (абзац другий частини п`ятої статті 13 Закону № 280/97-ВР).
103. Проте така участь представників громадськості забезпечується щодо вирішення питань місцевого значення, внесених за результатами громадських слухань, а не будь-якого питання, що розглядається на пленарному засіданні сесії органу місцевого самоврядування.
104. Таким чином, Закон не покладає на орган місцевого самоврядування обов`язку персонально повідомляти суміжного землекористувача або іншу зацікавлену особу про розгляд на пленарному засіданні ради конкретного питання щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної власності.
105. Засідання постійних комісій ради є формою попередньої підготовки питань до розгляду на пленарному засіданні (частина перша статті 47 Закону № 280/97-ВР).
106. Закон № 280/97-ВР не передбачає обов`язку постійної комісії запрошувати зацікавлених осіб, які не є депутатами ради, на свої засідання для попереднього обговорення проєктів рішень щодо розпорядження земельними ділянками комунальної власності.
107. Постійні комісії у питаннях, які належать до їх відання, та в порядку, визначеному законом, мають право отримувати від керівників органів, підприємств, установ, організацій та їх філіалів і відділень необхідні матеріали і документи (частина сьома статті 47 Закону № 280/97-ВР).
108. Крім того, при оцінці процедурних порушень у процесі прийняття рішень суб`єктом владних повноважень суд має враховувати істотність таких порушень. 
109. Відповідно до частини третьої статті 87 Закону № 2073-IX порушення адміністративним органом передбаченої законом адміністративної процедури, якщо воно не вплинуло і не могло вплинути на правомірність вирішення справи по суті, не спричиняє протиправності адміністративного акта.
110. Отже, процедурне порушення може бути підставою для визнання рішення протиправним, якщо воно вплинуло або могло вплинути на зміст прийнятого рішення, тобто якщо за дотримання належної процедури рішення могло бути іншим. Якщо ж процедурне порушення не може вплинути на зміст рішення та не призвело до реального обмеження прав особи, воно само по собі не є достатньою підставою для скасування рішення суб`єкта владних повноважень.
111. Таким чином, ненаправлення позивачу повідомлень про розгляд питання щодо створення скверу на позачерговій та черговій сесіях Хмельницької міської ради та відсутність персонального запрошення представника ПАТ «Готель "Поділля"» на засідання профільної постійної комісії ради помилково оцінено судами першої та апеляційної інстанцій як процедурне порушення при прийнятті оскаржуваних рішень.
112. Загальне формулювання порядку денного сесії Хмельницької міської ради "щодо регулювання земельних відносин" формально може свідчити про невиконання пункту 8 статті 29 Регламенту Хмельницької міської ради VIII скликання, затвердженого рішенням першої сесії від 08 грудня 2020 року № 6, оскільки не дає можливості встановити конкретний перелік питань, що виносяться на розгляд пленарного засідання.
113. Проте відсутність у відповідних розпорядженнях Хмельницького міського голови вказівки на конкретне питання щодо скверу, яке виноситься на пленарне засідання сесії, саме по собі не є підставою для визнання прийнятих на такій сесії рішень протиправними.
114. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про протиправність та необхідність скасування пункту 4 рішення позачергової п`ятдесят першої сесії Хмельницької міської ради від 27 березня 2025 року № 18, а також пунктів 1 і 6 рішення чергової п`ятдесят третьої сесії Хмельницької міської ради від 21 травня 2025 року № 59, без належного з`ясування факту реального порушення прав ПАТ "Готель "Поділля"".
115. При цьому суди не надали оцінки істотності виявлених процедурних порушень та їх впливу на права позивача під час прийняття оскаржуваних рішень; не з`ясовали обставини можливого відведення земельної ділянки з кадастровим номером 6810100000:01:007:0210 під автостоянку готелю «Поділля»; не дослідили відповідну містобудівну документацію (Генеральний план міста Хмельницького, комплексний план просторового розвитку території Хмельницької міської територіальної громади, план зонування території) щодо функціонального призначення спірної земельної ділянки, а також наявності на ній запланованої зеленої зони чи об`єкта благоустрою.
116. Крім того, суди не оцінили пропорційність оскаржуваних рішень, зокрема шляхом зіставлення публічного інтересу територіальної громади у створенні скверу як об`єкта благоустрою з приватним інтересом позивача у збереженні автостоянки, а також не перевірили можливість забезпечення нормативної кількості паркомісць за рахунок інших земельних ділянок, що перебувають у користуванні позивача, без використання спірної земельної ділянки.
117. Водночас саме по собі ненадання позивачу можливості участі у процедурі прийняття рішення органом місцевого самоврядування не позбавляє його права на судовий захист відповідно до статті 55 Конституції України, статей 2, 5 КАС України та не є самостійною і безумовною підставою для визнання рішення суб`єкта владних повноважень протиправним, якщо відсутні докази реального порушення прав, свобод чи інтересів позивача таким рішенням. При цьому, лише процедурні недоліки прийняття рішення суб`єктом владних повноважень, зокрема ненадання можливості участі у його прийнятті чи неповідомлення про розгляд питання, не є достатньою підставою для задоволення позову за відсутності встановленого факту порушення суб`єктом владних повноважень прав чи інтересів позивача та причинно-наслідкового зв`язку між таким порушенням і оскаржуваним рішенням.
118. Верховний Суд зазначає, що положення державних будівельних норм щодо кількості паркомісць є технічними вимогами до умов експлуатації об`єкта та не породжують речового права суб`єкта господарювання на земельні ділянки комунальної власності.
119. Таким чином, суди попередніх інстанцій у цій справі не встановили наявності у ПАТ «Готель "Поділля"» законного очікування (legitimate expectation), захищеного статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки намір отримати ділянку в оренду або попередня схема благоустрою 2002 року не тотожні набутому праву користування.
120. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів"); з огляду на положення статті 341 КАС України, позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
121. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті "g" статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
122. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
123. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
124. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
125. Верховний Суд вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій неповно з`ясували фактичні обставини справи, що мають значення для правильного вирішення спору, зокрема, належно не перевірили правовий статус спірної земельної ділянки, наявність чи відсутність у позивача будь-яких речових прав на неї, а також не оцінили відповідність оскаржуваних рішень вимогам містобудівної документації та принципу пропорційності, визначеного пунктом 8 частини другої статті 2 КАС України.
126. За таких обставин Верховний Суд вважає за необхідне задовольнити частково касаційну скаргу Хмельницької міської ради, рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Хмельницької міської ради задовольнити частково.
Рішення Хмельницького окружного адміністративного суду від 28 серпня 2025 року та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 03 листопада 2025 року скасувати, а справу № 560/9936/25 - направити на новий розгляд до Хмельницького окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: О.П. Стародуб
С.М. Чиркін