ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 лютого 2026 року 
м. Київ

справа № 160/32560/24
адміністративне провадження № К/990/47891/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 
до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
про визнання протиправною та скасування постанови,
за касаційною скаргою Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду (у складі судді Олійника В.М.) від 17 лютого 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду (у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А.) від 02 жовтня 2025 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У грудні 2024 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці (далі - Держпраці, Міжрегіональне управління, відповідач), в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову № ПС/ДН/32320/0026/НП/СП-ФС про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у розмірі 24 тис. грн, винесену 19 листопада 2024 року Держпраці.
2. На обґрунтування позовних вимог ФОП ОСОБА_1 зазначав, що 10 жовтня 2024 року отримав письмову вимогу відповідача № ПС/ДН/32320/0026/НД про надання документів, на яку 11 жовтня 2024 року надав відповідь. 16 жовтня 2024 року він отримав акт Держпраці від 11 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НП про неможливість проведення заходів державного контролю, на який цього ж дня надав свої заперечення та зауваження. Отримавши від Міжрегіонального управління лист від 24 жовтня 2024 року № ПС/3/1/18832-24 «Про надання інформації» та рішення щодо розгляду справи про накладення штрафу ПС/ДН/32320/0026/НП/СП, цього ж дня його представник надав письмові пояснення. 19 листопада 2024 року Держпраці розглянуло справу про накладення штрафу та прийняло оскаржуване рішення.
ФОП ОСОБА_1 вказував, що постанова № ПС/ДН/32320/0026/НП/СП-ФС є протиправною, оскільки посадові особи Держпраці були допущені до перевірки, що підтверджується особистими підписами інспекторів у журналі реєстрації перевірок; на їх вимогу він надав відповідь та пакет документів, тобто, захід контролю фактично відбувся. Вимога Держпраці містила пункти, які зобов`язували надати «інші документи на вимогу» та пояснення «у разі необхідності», що, на думку позивача, виходять за межі поняття вичерпності та створюють умови для зловживань, і порушує принципи, передбачені частиною другою статті 8 Закону України від 05 квітня 2007 року № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон № 877-V). Предметом перевірки були питання оплати праці та охорони праці на підставі звернення ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 ), тоді як вимога надати інформацію про всіх звільнених працівників не стосується предмета звернення та суперечить статті 10 Закону № 877-V. В акті від 11 жовтня 2024 року про неможливість проведення заходів державного контролю зазначено про ненадання документів щодо справності устаткування та дозволів на роботи підвищеної небезпеки, хоча ці документи інспекторами не запитувалися у письмовій вимозі. Позивач надав відомості розподілу виплат за весь період роботи ОСОБА_2 , тому інспектори безпідставно посилалися на те, що документи не відображають строки виплати. Посилання відповідачів на невідповідність кількості працівників статистичному звіту є протиправним, оскільки позивач не надавав такий звіт та походження звіту йому невідоме. Представники Держпраці не вказали в акті, у зв`язку з чим було неможливо провести захід контролю. ОСОБА_2 надавався новий спеціалізований одяг та інші засоби індивідуального захисту; на одній зміні на АЗС не більше 6 працівників, а тому окремі душові та роздягальні не передбачені. У посадових осіб був доступ до всіх приміщень та обладнання АЗС, розташованої на АДРЕСА_1 , для перевірки викладених ОСОБА_2 у зверненні фактів, а працівники ФОП ОСОБА_1 не чинили будь-яких перешкод цьому. 
3. Держпраці не визнало позов, у відзиві вказувало, що надані ФОП ОСОБА_1 документи не відображають строки виплати заробітної плати; позивач не надав перевіряючим запитувану інформацію про звільнених працівників, реєстри нарахування та виплати заробітної плати за вересень 2024 року, розрахунково-платіжні відомості, табелі обліку робочого часу, документи, що підтверджують справність устаткування підвищеної небезпеки, яке знаходиться на АЗС за адресою здійснення позивачем діяльності, що унеможливило проведення перевірки додержання норм трудового законодавства. Заперечення та зауваження ФОП ОСОБА_1 на акт від 11 жовтня 2024 року про неможливість проведення заходу державного контролю не спростовують зазначені в акті факти. 
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Дніпропетровський окружний адміністративний суд рішенням від 17 лютого 2025 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року, задовольнив позов.
5. Суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Держпраці вправі з`ясовувати лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу; у вимозі № ПС/ДН/32320/0026/НД витребувало у позивача документи, які виходять за межі предмету позапланового заходу державного контролю; не зазначило конкретний місяць, за який така інформація вимагається від ФОП ОСОБА_1 та не спростувало факт допуску перевіряючих до об`єкта перевірки. Відповідач безпідставно склав акт про неможливість проведення заходу державного контролю, оскільки такий захід фактично проведено, документи, що стосувалися звернення ОСОБА_2 , позивач надав листом від 11 жовтня 2024 року контролюючому органу.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
6. Не погодившись із судовими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року, ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позову.
7. На обґрунтування касаційної скарги Держпраці зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій неправильно застосували положення частини десятої статті 4, статей 6, 10, 11 Закону № 877-V, статті 259 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України), а також те, що Верховний Суд не викладав висновок у подібних правовідносинах щодо застосування статті 11 Закону № 877-V з питання визначення обсягу документів, які суб`єкт господарювання зобов`язаний надати на вимогу інспектора праці під час здійснення заходу державного контролю.
Скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про безпідставність складення акта про неможливість проведення заходу державного контролю, не взявши до уваги, що ненадання суб`єктом господарювання документів у повному обсязі, визначеному посадовою особою органу контролю, само по собі є підставою для складення такого акта та подальшого застосування санкції.
Міжрегіональне управління також наголошує на тому, що суди не врахували дискреційних повноважень інспектора праці самостійно визначати перелік документів, необхідних для повноцінного проведення перевірки, виходячи з предмета та обставин конкретного заходу.
8. ФОП ОСОБА_1 у відзиві на касаційну скаргу вказує, що предмет позапланової перевірки був обмежений виключно питанням дотримання законодавства в частині нарахування та виплати заробітної плати і охорони праці щодо конкретної працівниці ( ОСОБА_2 ), при цьому, покликається на висновки, викладені у постановах Верховного Суду від 31 січня 2019 року у справі № 809/799/17, від 20 вересня 2021 року у справі № 2040/5544/18 та від 19 лютого 2021 року у справі № 820/7069/16.
Позивач зазначає, що 11 жовтня 2024 року він надав Держпраці документи, що стосувалися предмета перевірки, водночас відповідач не надав до суду докази на підтвердження того, що документи були обрані на його власний розсуд.
Фактичне проведення заходу державного контролю підтверджується наявними у справі доказами, зокрема записом у журналі реєстрації перевірок та підписами посадових осіб відповідача, що свідчить про відсутність перешкод з його боку.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. 20 листопада 2025 року Держпраці подало до Верховного Суду касаційну скаргу.
10. Верховний Суд ухвалою від 04 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження.
11. 29 грудня 2025 року ФОП ОСОБА_1 подав до Верховного Суду відзив на касаційну скаргу.
12. Верховний Суд ухвалою від 26 лютого 2026 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 27 лютого 2026 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановили, що 30 вересня 2024 року до Держпраці надійшла скарга ОСОБА_2 (вх. № А-1639/ПС-24) щодо можливого порушення норм законодавства про працю з боку ФОП ОСОБА_1 .
14. На підставі цієї скарги Держпраці погодило проведення позапланового заходу державного контролю та 09 жовтня 2024 року видало наказ № 654/ПС-3К, яким призначило перевірку ФОП ОСОБА_1 у строк з 10 по 23 жовтня 2024 року. Того ж дня відповідач оформив направлення на проведення позапланового заходу № ПС/1/17837-24.
15. 10 жовтня 2024 року інспектори праці Міжрегіонального управління розпочали позаплановий захід у формі перевірки ФОП ОСОБА_1 з питань нарахування та виплати заробітної плати на умовах, визначених трудовим договором, а також із питань додержання законодавства у сфері охорони праці.
16. Того ж дня перевіряючі ознайомили ФОП ОСОБА_1 із наказом про проведення заходу, внесли відповідний запис до Журналу реєстрації перевірок та проставили в ньому особисті підписи.
17. Також 10 жовтня 2024 року ФОП ОСОБА_1 вручили вимогу № ПС/ДН/32320/0026/НД із зобов`язанням до 12 годин 00 хвилин 11 жовтня 2024 року надати вичерпний перелік документів, необхідних для проведення заходу.
18. 11 жовтня 2024 року ФОП ОСОБА_1 щодо строків виплати заробітної плати у листі надав Держпраці пояснення з посиланням на статтю 115 КЗпП України та відомості розподілу виплат від 21 червня 2024 року, 05 липня 2024 року, 22 липня 2024 року, 07 серпня 2024 року, 22 серпня 2024 року, 06 вересня 2024 року і 20 вересня 2024 року, відповідні платіжні інструкції, а також табелі обліку використання робочого часу за червень - вересень 2024 року. Також позивач повідомив про відсутність заборгованості із заробітної плати, у тому числі стосовно ОСОБА_2 . Водночас ФОП ОСОБА_1 не надав відомості про звільнених працівників та накази про їх звільнення.
19. 11 жовтня 2024 року інспектори праці Міжрегіонального управління склали акт про неможливість здійснення державного контролю № ПС/ДН/32320/0026/НП у зв`язку з неповним наданням запитуваних документів, зазначивши, що надані ФОП ОСОБА_1 документи не відображають строки виплати заробітної плати у встановленому законом порядку; кількість працівників у наданих позивачем відомостях не відповідає статистичному звіту та його ж довідці про кількість працівників; ФОП ОСОБА_1 не надав інформацію про звільнених працівників, документи про нарахування та виплату заробітної плати за вересень 2024 року, реєстри нарахування та виплати заробітної плати і відомості на виплату із зазначенням сум, належних до виплати.
20. 16 жовтня 2024 року ФОП ОСОБА_1 отримав зазначений акт і того ж дня подав на нього заперечення (зауваження).
21. 24 жовтня 2024 року Міжрегіональне управління листом № ПС/3/1/18832-24 повідомило позивача про розгляд справи про накладення штрафу № ПС/ДН/32320/0026/НП/СП.
22. 19 листопада 2024 року Держпраці розглянуло справу та прийняло постанову № ПС/ДН/32320/0026/НП/СП-ФС, якою на ФОП ОСОБА_1 накладено штраф у розмірі 24 тис. грн за порушення законодавства про працю та зайнятість населення.
23. ФОП ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом про скасування зазначеної постанови про накладення штрафу, вважаючи її протиправною, оскільки перевірку було фактично проведено, витребувані документи не стосувалися предмета перевірки або взагалі не запитувалися контролюючим органом, жодних порушень прав ОСОБА_2 встановлено не було, а наданих документів було достатньо для здійснення заходу державного контролю.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанцій і доводів учасників справи
24. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також враховуючи межі касаційного перегляду справи, визначені статтею 341 КАС України, Верховний Суд виходить із такого.
25. Згідно з частиною четвертою статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
26. Відповідно до частин першої, другої і третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
27. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
28. Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
29. Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року не відповідають, оскільки викладені у касаційній скарзі Держпраці доводи є частково обґрунтованими з огляду на таке.
30. Згідно зі статтею 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
31. Відповідно до частини третьої статті 6 Закону України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон № 2073-IX) здійснення адміністративним органом дискреційного повноваження вважається законним у разі дотримання таких умов: 1) дискреційне повноваження передбачено законом; 2) дискреційне повноваження здійснюється у межах та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законом; 3) правомірний вибір здійснено адміністративним органом для досягнення мети, з якою йому надано дискреційне повноваження, і відповідає принципам адміністративної процедури, визначеним цим Законом; 4) вибір рішення адміністративного органу здійснюється без відступлення від попередніх рішень, прийнятих тим самим адміністративним органом в однакових чи подібних справах, крім обґрунтованих випадків.
32. Згідно з частиною третьою статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
33. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, відповідно до частини другої статті 2 КАС України, перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони, зокрема: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
34. Таким чином, суд здійснює перевірку рішень суб`єктів владних повноважень на предмет їх відповідності вимогам закону, дотримання меж повноважень та встановленого порядку, а також забезпечення принципу пропорційності. Водночас суд не наділений повноваженнями самостійно визначати доцільність обраного адміністративним органом заходу реагування чи замінювати його на інший, оскільки це перебуває в дискреційних повноваженнях органу.
35. Зазначене узгоджується з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 825/602/17 та від 22 серпня 2018 року у справі № 826/10548/17 (щодо визначення поняття «дискреційні повноваження»).
36. Частина перша статті 9 Конституції України проголошує, що чинні міжнародні договори, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України.
37. Частина друга статті 19 Закону України від 29 червня 2004 року № 1906-IV «Про міжнародні договори України» (далі - Закон № 1906-IV) додатково до зазначених положень Конституції України визначає, що якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
38. Стаття 3 Закону № 877-V серед основних принципів державного нагляду (контролю) закріплює, зокрема, принцип дотримання умов міжнародних договорів України.
39. У частині четвертій статті 2 Закону № 877-V деталізовано, що заходи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення здійснюються у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами.
40. 08 вересня 2004 року Верховна Рада України прийняла Закон № 1985-ІV, яким ратифікувала Конвенцію Міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі, прийняту 11 липня 1947 року (далі - Конвенція МОП № 81).
41. Отже, Конвенція МОП № 81 є частиною національного законодавства України та має пріоритет застосування перед нормами внутрішнього законодавства у разі колізії відповідно до статті 9 Конституції України та статті 19 Закону № 1906-IV.
42. Стаття 3 Конвенції МОП № 81 визначає, що завданням системи інспекції праці є, зокрема, забезпечення застосування правових норм у галузі умов праці та охорони працівників під час їхньої роботи, зокрема норм щодо заробітної плати, безпеки праці, охорони здоров`я і добробуту.
43. Відповідно до пункту 1 статті 12 Конвенції МОП № 81 інспектори праці, забезпечені відповідними документами, що засвідчують їхні повноваження, мають право, зокрема: c) здійснювати будь-який огляд, перевірку чи розслідування, які вони можуть вважати необхідними для того, щоб переконатися у тому, що правові норми суворо дотримуються, і зокрема: i) наодинці або в присутності свідків допитувати роботодавця або персонал підприємства з будь-яких питань, які стосуються застосування правових норм; ii) вимагати надання будь-яких книг, реєстрів або інших документів, ведення яких приписано національним законодавством з питань умов праці, з метою перевірки їхньої відповідності правовим нормам, і знімати копії з таких документів або робити з них витяги.
44. Водночас частина десята статті 4 Закону № 877-V передбачає, що посадові особи органу державного нагляду (контролю) з метою з`ясування обставин, які мають значення для повноти проведення заходу, здійснюють у межах повноважень, передбачених законом, огляд територій або приміщень, які використовуються для провадження господарської діяльності, а також будь-яких документів чи предметів, якщо це передбачено законом.
45. Зазначена норма у поєднанні зі статтею 12 Конвенції МОП № 81 дає підстави для висновку про те, що інспектори праці мають право витребовувати будь-які документи (книги, реєстри тощо), ведення яких передбачено національним законодавством з питань умов праці, які стосуються предмета перевірки (питань оплати праці та охорони праці).
46. Абзац дванадцятий частини першої статті 6 Закону № 877-V встановлює, що під час проведення позапланового заходу з`ясовуються лише ті питання, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу, з обов`язковим зазначенням цих питань у посвідченні (направленні) на проведення заходу державного нагляду (контролю).
47. Пославшись на цю норму, суди першої та апеляційної інстанцій обґрунтовували висновок про те, що Держпраці вийшло за межі предмета перевірки, визначеного зверненням ОСОБА_2 .
48. Дійсно, звернення фізичної особи (фізичних осіб) є підставою для здійснення позапланових заходів зі здійснення державного контролю (абзац п`ятий частини першої статті 6 Закону № 877-V). Проте частина перша статті 6 Закону № 877-V не обмежує право посадової особи Держпраці витребовувати документи виключно щодо конкретної особи-скаржника, а вказує на повноту проведення заходу державного контролю.
49. Верховний Суд зазначає, що при здійсненні контролю у сфері праці Закон № 877-V застосовується не в повному обсязі, а з урахуванням особливостей, встановлених, зокрема, Конвенцією МОП № 81 як міжнародним договором, ратифікованим Україною. При цьому Конвенція МОП № 81 не обмежує це право витребуванням документів виключно щодо конкретної особи, яка подала скаргу. Право посадової особи Держпраці на доступ до документації є інструментом, спрямованим на перевірку дотримання правових норм суб`єктом господарювання в цілому, а не лише щодо окремого працівника.
50. Інформація про звільнених працівників, реєстри нарахування та виплати заробітної плати, розрахунково-платіжні відомості є документами, ведення (зберігання) яких передбачено національним законодавством з питань умов праці, і посадова особа Держпраці вправі вимагати їх надання на підставі підпункту (ii) пункту «с» частини 1 статті 12 Конвенції МОП № 81 та частини десятої статті 4 Закону № 877-V, незалежно від того, чи безпосередньо ці документи стосуються особи-скаржника.
51. Зазначене узгоджується з висновками, викладеними у постанові Верховного Суду від 19 серпня 2020 року у справі № 756/6946/16-а.
52. Водночас Верховний Суд зазначає, що реалізація посадовими особами Держпраці таких повноважень не є необмеженою, має відповідати принципам пропорційності, обґрунтованості та доцільності. Витребування документів має бути пов`язане з предметом перевірки, визначеним у наказі та направленні на проведення заходу державного контролю.
53. У справі, що розглядається, предметом перевірки Міжрегіонального управління були питання нарахування та виплати ФОП ОСОБА_1 заробітної плати, а також додержання законодавства у сфері охорони праці, що об`єктивно зумовлювало необхідність дослідження документації не лише щодо ОСОБА_2 , а й щодо інших працівників підприємства, зокрема для з`ясування системності можливих порушень та перевірки правильності нарахувань у цілому.
54. Верховний Суд звертає увагу на те, що обсяг документів, які інспектор праці має право витребувати в межах позапланової перевірки об`єкта підвищеної небезпеки (АЗС), визначається не лише змістом скарги фізичної особи, а й необхідністю забезпечення безпеки. Враховуючи техногенний характер діяльності позивача, дотримання норм охорони праці щодо всього персоналу та справності устаткування є невід`ємною частиною перевірки. Звуження предмета контролю виключно до прав особи-скаржника на таких об`єктах суперечить превентивній меті державного нагляду та статті 3 Конвенції МОП № 81.
55. За таких обставин суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про те, що Держпраці не мало права витребовувати у ФОП ОСОБА_1 документи, які стосуються не лише ОСОБА_2 , а й інших працівників.
56. У справі встановлено, що ФОП ОСОБА_1 не надав відомості про звільнених працівників та накази про їх звільнення, документи про нарахування та виплату заробітної плати, реєстри нарахування та виплати заробітної плати і відомості на виплату із зазначенням сум, належних до виплати.
57. Відповідно до абзацу п`ятого статті 11 Закону № 877-V суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) зобов`язаний надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону.
58. Водночас абзац третій статті 11 цього ж Закону зобов`язує суб`єкта господарювання не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються відповідно до вимог закону.
59. За визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 877-V, створення перешкод органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) - невиконання законних вимог посадових осіб органу державного нагляду (контролю) або недопущення посадових осіб цього органу до здійснення заходів державного нагляду (контролю), підстави яких визначені законом.
60. Проте суди попередніх інстанцій у цій справі не перевірили наявність у ФОП ОСОБА_1 об`єктивних перешкод для надання Держпраці запитуваних документів у встановлений строк.
61. Положення статті 10 Закону № 877-V закріплює право суб`єкта господарювання не допускати посадових осіб органу контролю до здійснення заходу лише у чітко визначених випадках (порушення періодичності, ненадання документів інспектором, відсутність повідомлення тощо) не надає йому права обирати, які з правомірно запитуваних документів слід надавати контролюючому органу.
62. Слід також враховувати частину сьому статті 4 Закону № 877-V, відповідно до якої, у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов`язків суб`єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб`єкта господарювання.
63. Водночас цей принцип передбачає саме неоднозначність норми, а не право суб`єкта господарювання відмовитися від виконання законних вимог контролюючого органу.
64. У справі, що розглядається, ФОП ОСОБА_1 стверджував, що в акті Держпраці від 11 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НП вказано про неможливість здійснення державного контролю у зв`язку з ненаданням документів щодо справності устаткування та дозволів на роботи підвищеної небезпеки, хоча ці документи не запитувалися у письмовій вимозі.
65. У такому разі суди попередніх інстанцій мали порівняти зміст вимоги Держпраці від 10 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НД та акта від 11 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НП і встановити, чи дійсно мало місце розходження між переліком запитуваних та ненаданих документів.
66. Також суди першої та апеляційної інстанцій не дослідили зміст пунктів зазначеної вимоги від 10 жовтня 2024 року на предмет визначеності та вичерпності переліку необхідних для перевірки документів, наявності у ФОП ОСОБА_1 обов`язку ведення такої документації з питань оплати праці та охорони праці і можливості надати ці документи.
67. Крім того, слід враховувати, що відповідно до частини шостої статті 7 Закону № 877-V посадова особа органу державного нагляду (контролю) зазначає в акті стан виконання вимог законодавства суб`єктом господарювання, а в разі невиконання - детальний опис виявленого порушення з посиланням на відповідну вимогу законодавства; у разі створення суб`єктом господарювання перешкод при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) в акті обов`язково зазначається опис дій чи бездіяльності, що призвели до створення таких перешкод, з посиланням на відповідні норми закону.
68. Проте суди попередніх інстанцій не з`ясували дотримання посадовими особами Держпраці зазначених вимог при складенні акта від 11 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НП та чи відповідає зміст акта фактичним обставинам справи.
69. Верховний Суд звертає увагу на переважно документальний характер заходу державного контролю Держпраці та правові наслідки ненадання суб`єктом господарювання запитуваних документів.
70. Інспектор праці встановлює факти нарахування та виплати заробітної плати, дотримання вимог щодо оформлення трудових відносин, ведення кадрової документації, забезпечення охорони праці передусім шляхом дослідження первинних документів суб`єкта господарювання - трудових договорів, наказів, табелів обліку робочого часу, розрахунково-платіжних відомостей, реєстрів нарахування заробітної плати, документів з охорони праці тощо.
71. Створення перешкод контролюючому органу у розумінні статті 1 Закону № 877-V може мати не лише фізичну форму (недопуск до приміщень), а й інформаційну форму (невиконання законних вимог щодо надання документів).
72. Ненадання суб`єктом господарювання запитуваного переліку документів, необхідних для з`ясування питань, визначених у направленні на перевірку, за своїм змістом є створенням перешкод у здійсненні заходу державного нагляду (контролю) відповідно до статті 1 Закону № 877-V.
73. У випадку документальної перевірки відмова у наданні документів фактично унеможливлює проведення заходу контролю за його предметом - інспектор праці не може підтвердити або спростувати дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства без дослідження відповідних первинних документів.
74. Саме документальний характер перевірки зумовлює те, що у разі створення перешкод у діяльності інспектора праці (зокрема ненадання необхідної інформації чи документів) складається акт про неможливість проведення заходу державного контролю із зазначенням відповідних причин, який фіксує об`єктивну неможливість завершити перевірку через дії (бездіяльність) суб`єкта господарювання.
75. За умови документального характеру заходу контролю, фізична присутність інспекторів праці на об`єкті здійснення господарської діяльності без надання їм витребуваних документів не відповідає ознакам допуску до перевірки. У разі позбавлення інспектора праці можливості реалізувати свої посадові обов`язки щодо перевірки документації суб`єкта господарювання з охорони праці та безпеки на відповідність вимогам законодавства, такий захід державного контролю не може вважатися проведеним.
76. Верховний Суд зауважує, що ненадання запитуваних документів не може ототожнюватися з відсутністю порушень з боку суб`єкта господарювання, оскільки таке тлумачення фактично надавало б суб`єкту господарювання можливість уникнути контролю шляхом відмови у наданні документів, суперечило б меті та завданням державного контролю, визначеним у статті 1 Закону № 877-V, і нівелювало б ефективність системи інспекції праці, закріплену частиною другою статті 3 Конвенції МОП № 81.
77. Водночас для правомірності складання акта про неможливість здійснення заходу контролю мають бути дотримані такі умови: вимога про надання документів сформульована чітко із зазначенням переліку необхідних документів; вимога повинна стосуватися документів, які пов`язані з предметом перевірки, визначеним у направленні; суб`єкту господарювання має надаватися розумний строк для підготовки та надання запитуваних документів; ненадання документів не повинно бути зумовлено об`єктивними обставинами (відсутністю обов`язку їх ведення, форс-мажором тощо).
78. Лише за сукупності цих умов ненадання документів може кваліфікуватися як створення перешкод у здійсненні заходу контролю.
79. Верховний Суд також вважає за необхідне зазначити, що для констатації неможливості здійснення заходу контролю не вимагається ненадання усіх запитуваних документів. Ненадання документа із запитуваного переліку, який є обов`язковим для ведення (зберігання) суб`єктом господарювання відповідно до вимог законодавства та необхідним для з`ясування питань, визначених у направленні на перевірку, може бути достатньою підставою для складання акта про неможливість здійснення заходу контролю, якщо відсутність саме цього документа унеможливлює перевірку відповідного питання по суті.
80. Отже, створення перешкод у здійсненні заходу контролю у розумінні статті 1 Закону № 877-V та пункту 16 Порядку № 823 може полягати як у повній відмові від надання запитуваних документів, так і у частковому їх ненаданні, якщо ненадані документи є обов`язковими для ведення суб`єктом господарювання та необхідними для з`ясування питань перевірки.
81. За наявності таких обставин контролюючий орган має підстави констатувати неможливість проведення перевірки, скласти відповідний акт та застосувати до суб`єкта господарювання передбачені законом санкції. Протилежний підхід, за якого суб`єкт господарювання міг би уникнути відповідальності, надавши лише частину документів, утримуючи при цьому ті, які можуть підтверджувати порушення, суперечив би принципу невідворотності відповідальності та стимулював би недобросовісну поведінку суб`єктів господарювання.
82. Суди попередніх інстанцій, дійшовши висновку про протиправність акта про неможливість здійснення державного контролю, фактично виходили лише з того, що інспектори праці не мали права витребовувати документи щодо інших працівників, окрім ОСОБА_2 .
83. Проте, як зазначалося вище, такий висновок є помилковим. Також суди залишили поза увагою з`ясування обставин, що мали суттєве значення для правильного вирішення справи. Зокрема, суди попередніх інстанцій не перевірили, наскільки всі зазначені у вимозі документи були дійсно необхідні для з`ясування питань заходу державного контролю. Також залишилося нез`ясованим питання достатності наданої ФОП ОСОБА_1 частини документів для проведення перевірки з питань умов праці та можливості інспекторів праці завершити перевірку на підставі отриманих документів.
84. Висновки Верховного Суду у справах № 809/799/17, № 2040/5544/18 та № 820/7069/16, на які покликається позивач у відзиві на касаційну скаргу та якими керувалися суди при вирішенні справи, не суперечать позиції, викладеній у цій постанові, оскільки сформульовані за інших фактичних обставин та стосуються обмеження предмета позапланового заходу, а не обсягу документів, які інспектор праці вправі витребувати в межах заходу державного контролю.
85. У справі, що розглядається, інспектори праці не виходили за межі предмета перевірки (питання оплати праці та охорони праці), а витребовували документи, необхідні для повного з`ясування саме цих питань.
86. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли передчасних висновків щодо протиправності оскаржуваної постанови про накладення штрафу, не дослідивши у повному обсязі обставини виконання ФОП ОСОБА_1 вимог контролюючого органу та обґрунтованість відмови у наданні частини документів.
87. Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом (частина перша статті 36 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів»); з огляду на положення статті 341 КАС України позбавлений процесуальної можливості встановлювати нові обставини, які не були встановлені судами попередніх інстанцій, та давати оцінку доказам, які судами не досліджено, а тому не має можливості вирішити спір по суті за результатами касаційного перегляду.
88. Аналогічні застереження містяться у Рекомендаціях R(95)5 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам щодо введення в дію та покращення функціонування систем та процедур оскарження судових рішень від 07 лютого 1995 року (Recommendation R(95)5 concerning the introduction and improvement of the functioning of appeal systems and procedures in civil and commercial cases). Зокрема, у пункті «g» статті 7 Рекомендацій R(95)5 зазначено, що у суді третьої (касаційної) інстанції не можна представляти нові факти та нові докази.
89. Відсутність процесуальної можливості з`ясувати дійсні обставини справи перешкоджає Верховному Суду ухвалити нове рішення у справі.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
90. З огляду на частину другу статті 353 КАС України порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, є підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий розгляд.
91. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції (частина четверта статті 353 КАС України).
92. Для правильного вирішення цієї справи суд першої інстанції при новому розгляді має встановити: відповідність вимоги Держпраці від 10 жовтня 2024 року № ПС/ДН/32320/0026/НД предмету перевірки, визначеному у направленні, та конкретність переліку запитуваних документів; наявність у ФОП ОСОБА_1 обов`язку ведення (зберігання) кожного із запитуваних документів відповідно до вимог законодавства про працю; наявність об`єктивних перешкод для надання цих документів у встановлений строк; достатність наданої позивачем частини документів для проведення перевірки з визначених у направленні питань; дотримання посадовими особами Держпраці процедури складання акта про неможливість здійснення заходу контролю та відповідність його змісту вимогам частини шостої статті 7 Закону № 877-V.
93. За таких обставин, Верховний Суд вважає за необхідне задовольнити частково касаційну скаргу Держпраці, рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року скасувати і направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
УХВАЛИВ:
Касаційну скаргу Південно-Східного міжрегіонального управління Державної служби з питань праці задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2025 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 02 жовтня 2025 року скасувати, а справу № 160/32560/24 - направити на новий розгляд до Дніпропетровського окружного адміністративного суду.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: Я.О. Берназюк
Судді: О.П. Стародуб
С.М. Чиркін