ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 березня 2026 року 
м. Київ

справа № 380/28636/23
адміністративне провадження № К/990/32714/24 

Верховний Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
судді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Желєзного І.В., Смоковича М.І.,
розглянув як суд касаційної інстанції в порядку письмового провадження адміністративну справу № 380/28636/23,
за позовом Комунальної установи «Інститут міста» до Західного офісу Держаудитслужби, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні позивача, - ОСОБА_1 - про визнання протиправною та скасування вимоги, провадження в якій відкрито,
за касаційною скаргою Комунальної установи «Інститут міста» на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2024, ухвалене у складі судді Мартинюка В.Я., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2024 , ухвалену у складі: судді-доповідача Гудима Л.Я., суддів Качмара В.Я., Кузьмича С.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Комунальна установа «Інститут міста» (далі - КУ «Інститут міста», позивач) звернулася до суду з позовом до Західного офісу Держаудитслужби (далі - відповідач), за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на стороні позивача, - ОСОБА_1 - з вимогами визнати протиправними та скасувати вимоги, що викладені в листі від 06.06.2023 №131320-14/4256-2023 «Про обов`язкові вимоги за результатами ревізії», а саме:
- вимогу про вжиття заходів щодо забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) недоотриманих фінансових ресурсів (матеріальної шкоди (збитків)) в сумі 2 186,07 тис грн, із урахуванням вимог статей 174, 216-229 Господарського кодексу України, статей 11, 15, 16, 610-625, 1166, 1212 Цивільного кодексу України;
- вимогу про забезпечення приведення відносин, пов`язаних з орендою будівлі, за адресою: місто Львів, вул. Весняна, 4, що перебуває в комунальній власності, відповідність до норм Закону України «Про оренду державного та комунального майна», Загальних положень про оренду майна щодо оренди майна Львівської міської територіальної громади, затверджених ухвалою Львівської міської ради «Про окремі питання оренди майна Львівської міської територіальної громади» від 22.04.2021 №591;
- вимогу про забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) установі матеріальної шкоди (збитків) в сумі 516,79 тис грн, із урахуванням вимог статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України, статей 130-136 Кодексу законів про працю України;
- вимогу про посилення контролю за дотриманням вимог статті 137 Господарського кодексу України та пунктів 3.1, 3.2, 3.3 Положення про порядок списання майна, яке належить до комунальної власності територіальної громади міста Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 12.07.2012 №1595;
- вимогу про забезпечення відшкодування (повернення) коштів в сумі 231 000,00 тис грн на рахунок UА543223130000026006000028629, відкритий для надходження благодійних пожертв, із урахуванням вимог статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України;
- вимогу про посилення контролю за дотриманням у цілому вимог Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації» від 05.07.2012 №5073-VI та інших нормативних актів;
- вимогу про вжиття заходів щодо забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) установі коштів в сумі 58 700,00 грн, відповідно до статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України та статей 130-136 Кодексу законів про працю України;
- вимогу про посилення контролю за дотриманням вимог пункту 3.8. Колективного договору КУ «Інститут міста»;
- вимогу про вжиття заходів щодо поновлення строків позовної давності та стягнення коштів у судовому порядку в сумі 40 200,00 грн із урахуванням норм статей 174, 216-229 Господарського кодексу України, статей 11, 15, 16, 610-625, 1166, 1212 Цивільного кодексу України.
2. На обґрунтуванням позовних вимог позивач зазначив, що відповідачем проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КУ «Інститут міста», за наслідками якої надіслано оскаржувану вимогу.
3. За доводами позивача, порушення, про які йдеться в оскаржуваній вимозі, ґрунтуються на неповно встановлених обставинах і спростовуються доказами, що були надані під час ревізії.
ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи
4. У період з 20.03.2023 по 28.04.2023 та з 06.04.2023 по 28.04.2023 Західним офісом Держаудитслужби було проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності КУ «Інститут міста» у період з 01.01.2019 по 31.12.2022.
5. Результати ревізії оформлено актом від 05.05.2023 №131320-23/3 (далі - Акт ревізії).
6. Ревізією виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат на загальну суму 3 627 190,00 грн, частину яких у розмірі 594 400,00 грн було усунуто.
7. За наслідками ревізії Західним офісом Держаудитслужби направлено позивачеві лист від 06.06.2023 №131320-14/4256-2023 «Про обов`язкові вимоги за результатами ревізії» з пропозиціями / вимогами щодо усунення виявлених під час ревізії порушень і недоліків в роботі.
8. Відповідно до вказаного листа, на порушення пункту 2 статті 9 Закону України «Про оренду державного та комунального майна», всупереч пункту 8.1 розділу «Незмінювані умови договору» договору оренди нерухомого майна, що належить до комунальної власності, від 24.01.2022 №111-12912-22(БАП) та пункту 8.1 Загальних положень щодо оренди майна Львівської міської територіальної громади, затверджених ухвалою Львівської міської ради «Про окремі питання оренди майна Львівської територіальної громади» від 22.04.2021 №591, нежитлові приміщення загальною площею 918,7 кв м у будівлі по вул. Весняна, 4, місто Львів без правових підстав та безоплатно використовуються Асоціацією «Львівський центр інновацій», як наслідок загальним фондом бюджету Львівської міської територіальної громади недоотримано доходів від оренди майна комунальної власності на суму 2 186 070,00 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків) на вказану суму. 
З метою усунення зазначеного порушення Західний офіс Держаудитслужби вимагав ужити заходів щодо забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) недоотриманих фінансових ресурсів (матеріальної шкоди (збитків)) у сумі 2 186 070,00 грн із урахуванням вимог статей 174, 216-229 Господарського кексу України, статей 11, 15, 16, 610-625, 1166, 1212 Цивільного кодексу України.
З метою недопущення незаконного використання майна комунальної власності та втрат надходжень до бюджету, Західний офіс Держаудитслужби пропонував позивачеві забезпечити приведення відповідно до норм Закону України «Про оренду державного та комунального майна», Загальних положень щодо оренди майна Львівської міської територіальної громади, затверджених ухвалою Львівської міської ради «Про окремі питання оренди майна Львівської міської територіальної громади» від 22.04.2021 №591, відносин, пов`язаних з орендою будівлі за адресою: місто Львів, вул. Весняна 4, що перебуває в комунальній власності.
Під час ревізії також установлено, що всупереч частини першої статті 193 Господарського кодексу України, на порушення підпунктів 1.1, 2.2.3, 2.2.4 та 2.2.5 договору від 01.03.2022 № 01 КУ «Інститут міста», здійснено оплату на користь ТзОВ «Бадер Україна» за пошиття 3 002 чохлів для бронежилетів, які фактично станом на 31.12.2022 не отримано. Водночас дебіторська заборгованість з оплати за їхнє пошиття в бухгалтерському обліку не обліковується, розрахунки за договором завершено. Таким чином, здійснено оплату за послуги, надання яких не підтверджується фактом отримання готової продукції, що призвело до незаконного витрачання коштів установи, отриманих як благодійні пожертви на суму 594 400,00 грн.
Ураховуючи те, що під час ревізії ТзОВ «Бадер Україна» передало комунальній установі чохли бронежилетів у зазначеній кількості, Західний офіс Держаудитслужби запропонував посилити контроль за дотриманням у подальшому норм Господарського кодексу України та положень укладених договорів із суб`єктами господарювання з метою не допущення таких порушень.
Крім того, всупереч вимог статті 137 Господарського кодексу України та вимог підпунктів 3.1, 3.2, 3.3 ухвали Львівської міської ради від 12.07.2012 №1595 КУ «Інститут міста» без погодження з Виконавчим комітетом Львівської міської ради та без будь-яких правових підстав безоплатно передано стороннім юридичним та фізичним особам комунального майна на загальну суму 516 790,00 грн. Як наслідок, КУ «Інститут міста» незаконно відчужено з балансу комунального майна на загальну суму 516 790,00 грн, чим завдано матеріальної шкоди (збитків).
З метою усунення цього порушення Західний офіс Держаудитслужби вимагав забезпечити відшкодування (повернення, стягнення) матеріальної шкоди (збитків), із врахуванням вимог статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України та статей 130-136 Кодексу законів про працю України.
Задля недопущення аналогічного порушення Західний офіс Держаудитслужби пропонував посилити контроль за дотриманням вимог статті 137 Господарського кодексу України та пунктів 3.1, 3.2, 3.3 Положення про порядок списання майна, яке належить до комунальної власності територіальної громади міста Львова, затвердженого ухвалою Львівської міської ради від 12.07.2012 №1595.
Усупереч статті 3 Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації» від 05.07.2012 №5073-VІ, на порушення пункту 2 рішення Львівської міської ради від 01.03.2022 №149 «Про визначення комунальної установи Інституту міста уповноваженим органом на отримання коштів для придбання товарів, робіт», КУ «Інститут міста» незаконно використано кошти благодійної допомоги в сумі 231 000,00 грн для забезпечення власних потреб, зокрема виплати додаткової заробітної плати працівникам.
З метою усунення цього порушення Західний офіс Держаудитслужби вимагав забезпечити відшкодування (повернення) коштів в сумі 231 000,00 грн на рахунок UА543223130000026006000028629, відкритий для надходження благодійних пожертв, із урахуванням вимог статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України.
Для недопущення аналогічного порушення Західний офіс Держаудитслужби пропонував посилити контроль за дотриманням вимог Закону України «Про благодійну діяльність та благодійні організації» від 05.07.2012 №5073-VI та інших нормативно-правових актів.
На порушення підпунктів 3.1, 3.2 контракту від 18.10.2016 та від 11.10.2019, пункту 3.8 колективного договору КУ «Інститут міста» на 2018-2020 роки директору КУ «Інститут міста» ОСОБА_1. здійснено виплату додаткової заробітної плати за участь у грантових проєктах, що призвело до незаконних витрат коштів підприємства на оплату праці у 2019 році на загальну суму 58 700,00 грн.
З метою усунення цього порушення Західний офіс Держаудитслужби вимагав ужити заходів щодо забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) коштів, відповідно до статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України та статей 130-136 Кодексу законів про працю України, на суму 58 700,00 грн.
Для недопущення в подальшому порушень з нарахування та виплати заробітної плати Західний офіс Держаудитслужби пропонував посилити контроль за дотриманням вимог пункту 3.8 колективного договору КУ «Інституту міста».
Унаслідок списання з балансу установи дебіторської заборгованості з 4-х суб`єктів господарювання за оплачені та неотримані товари на загальну суму 40 240,00 грн без проведення претензійно-позовної роботи щодо її стягнення у зв`язку зі спливом терміну позовної давності, установленого у статті 257 Цивільного Кодексу України, установі завдано матеріальної шкоди (збитків) на загальну суму 40 200,00 грн.
З метою усунення цього порушення Західний офіс Держаудитслужби вимагав вжити заходів щодо поновлення строків позовної давності та стягнення коштів в судовому порядку з урахуванням норм статей 174, 216-229 Господарського кодексу України та статей 11, 15, 16, 610-625, 1166, 1212 Цивільного кодексу України.
9. Не погоджуючись з виявленими порушеннями та вимогами про їхнє усунення, позивач звернувся до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
10. Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2024, позов задоволено частково:
- визнано протиправною та скасовано вимогу, яка викладена в листі від 06.06.2023 №131320-14/4256-2023 «Про обов`язкові вимоги за результатами ревізії», щодо вжиття заходів для забезпечення відшкодування (повернення, стягнення) коштів в сумі 58 700,00 грн, відповідно до статей 1166, 1212 Цивільного кодексу України та статей 130-136 Кодексу законів про працю України.
У задоволенні іншої частини вимог відмовлено.
Стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Західного офісу Держаудитслужби на користь Комунальної установи «Інституту міста» 634,66 грн сплаченого судового збору.
11. Задовольняючи позов у частині скасування вимоги щодо усунення порушень на суму 58 700,00 грн, завданих унаслідок протиправної виплати директору КУ «Інститут міста» додаткової заробітної плати за участь у грантових проєктах, суди попередніх інстанцій виходили з того, що обов`язкові для виконання вимоги орган державного фінансового контролю може пред`являти лише за умови виявлення порушень законодавства. Водночас у цій частині порушення, що полягало в незаконній виплаті додаткової заробітної плати, обґрунтоване недотриманням пунктів 3.1, 3.2 контракту від 18.10.2016 та від 11.10.2019, пункту 3.8 колективного договору КУ «Інститут міста» на 2018-2020 роки, які до законодавства не належать.
12. Щодо інших вимог, у яких йшлося про необхідність відшкодування (повернення, стягнення) коштів (збитків), то суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що позивач обрав неналежний спосіб захисту порушених прав.
13. Як зазначили суди попередніх інстанцій, обґрунтованість порушень, унаслідок яких підконтрольній установі завдано збитків, та правильність їх обчислення має перевірятися судом у межах справи за позовом органу державного фінансового контролю до особи, яка завдала збитків, про їхнє стягнення.
14. Щодо решти вимог, у яких Західний офіс Держаудитслужби вимагав посилити контроль за дотриманням законодавства, виконанням договорів, то суди попередніх інстанцій зазначили, що в цій частині оскаржувана вимога має рекомендаційний характер, а тому не створює для позивача жодних обов`язків, а отже, не порушує його прав.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції
15. 22.08.2024 від позивача до Суду надійшла касаційна скарга, у якій позивач просив скасувати рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2024 у частині, якою відмовлено в задоволенні позовних вимог, та в цій частині направити справу на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
16. Ухвалою Суду від 17.09.2024 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
17. За доводами позивача, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, суди попередніх інстанцій застосували пункти 7, 10 статті 10, частину другу статті 15 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» без урахування висновків щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17, від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20.
18. Як зазначає позивач, у вказаних постановах Верховний Суд, вирішуючи питання правової природи вимоги органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень та можливості її оскарження за позовом підконтрольної установи, дійшов висновку, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена рисами правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. 
19. Посилаючись на вказані висновки Верховного Суду, позивач доводив, що суди попередніх інстанцій помилково зазначили про неможливість перевірки оскаржуваної вимоги за позовом КУ «Інститут міста» як підконтрольної особи. 
20. У цьому контексті позивач зазначав, що внаслідок неправильного застосування норм матеріального права суди попередніх інстанцій не надавали оцінку викладеним у позовові аргументам й обґрунтованості вказаних у вимозі порушень не перевіряли.
21. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
22. За доводами відповідача, питання можливості оскарження підконтрольним суб`єктом вимоги органу державного фінансового контролю, якою були виявлені збитки, та вказано на необхідність їх відшкодування, вирішувалося Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі №820/3534/16.
23. У вказаній постанові було сформульовано висновок про те, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її відповідно до вимог законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їхню наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
24. З урахуванням викладеного, відповідач доводив, що суди попередніх інстанцій правильно вважали, що вимога, яка вказує на збитки та необхідність їх стягнення, не створює для підконтрольної особи будь-яких обов`язків, а тому не порушує його прав, які б підлягали захисту в порядку адміністративного судочинства.
25. Третя особа правом подати касаційну скаргу не скористалася.
26. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу було передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Мартинюк Н.М., суддів Жука А.В., Кашпур О.В.
27. У зв`язку з перебуванням судді Мартинюк Н.М. у відпустці по вагітності та пологах було призначено повторний автоматизований розподіл справи, за наслідками якого справу передано на розгляд колегії суддів у складі: судді-доповідача Радишевської О.Р., суддів Желєзного І.В., Смоковича М.І.
V. Джерела права 
28. Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначено в Законі України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» від 26.01.1993 № 2939-XII (далі - Закон №2939-XII).
29. Відповідно до статті 1 Закону №2939-XII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).
30. Згідно з частиною першою статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
31. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 №43 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Положення №43), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
32. Згідно з підпунктом 3 пункту 3 Положення №43 основним завданнями Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів;
33. Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 передбачено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
34. Згідно з пунктом 7 Положення №43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
35. Пунктом 2 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 №550 (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок №550), визначено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
36. Пунктами 4, 5 Порядку №550 передбачено, що позапланові виїзні ревізії у підконтрольних і непідконтрольних установах (далі - позапланові виїзні ревізії) та планові виїзні ревізії проводяться органами державного фінансового контролю відповідно до Закону та цього Порядку. Планові виїзні ревізії проводяться відповідно до планів проведення заходів державного фінансового контролю, затверджених в установленому порядку, позапланові виїзні ревізії - за наявності підстав, визначених Законом.
37. За змістом частини першої статті 4 Закону №2939-XII інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
38. Згідно з пунктами 7, 10 та 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII органу державного фінансового контролю надається право:
- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
- при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
39. У частині другій статті 15 Закону №2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
VI. Позиція Верховного Суду
40. Спір у цій справі виник у зв`язку з наслідками ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності КУ «Інститут міста», під час якої було виявлено фінансові порушення, що призвели до втрат (збитків) на загальну суму 3 627 190,00 грн.
41. Ухвалюючи рішення в частині відмови в задоволенні позову, суди попередніх інстанцій виходили з того, що оспорювана вимога Держаудитслужби в частині, у якій визначено виявлені збитки та їхній розмір, не створює для позивача юридичних наслідків та не підлягає скасуванню в порядку адміністративного судочинства, у зв`язку із чим не перевіряли обґрунтованості установлених відповідачем фінансових порушень.
42. Касаційне провадження відкрито з підстав, передбачених пунктами 1 та 4 частини четвертої статті 328 КАС України, а саме: з огляду на доводи скаржника щодо неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17, від 14.12.2023 у справі № 1.380.2019.004998, від 06.07.2023 у справі №1740/2398/18, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22, від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, у яких суд касаційної інстанції, розглянувши питання правової природи вимоги органів державного фінансового контролю, висловив позицію щодо можливості оскарження в судовому порядку цих вимог за позовами підконтрольних установ, яких ці вимоги стосуються.
43. Перевіряючи, чи відповідають висновки судів попередніх інстанцій в частині відмови в задоволенні позову правовій позиції, викладеній у вказаних справа, Суд зазначає таке.
44. Так, відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17, від 14.12.2023 у справі № 1.380.2019.004998, від 06.07.2023 у справі № 1740/2398/18, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22, від 12.05.2022 у справі № 620/4169/20, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, а тому наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
45. Зокрема, у постанові від 22.12.2023 у справі № 826/18064/17 Верховний Суд зазначив, що за приписами статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. У пункті 1 резолютивної частини Рішення від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України висловив позицію про те, що конституційне право на оскарження в суді будь-яких рішень, дій чи бездіяльності всіх органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб гарантовано кожному. Реалізація цього права забезпечується у відповідному виді судочинства і в порядку, визначеному процесуальним законом.
46. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 21.11.2018 у справі № 820/3534/16 дійшла висновку, що спір про правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, є публічно-правовим та підпадає під визначення справи адміністративної юрисдикції. У цій постанові Велика Палата Верховного Суду вказала, що такий висновок був сформульовано Верховним Судом України у постанові від 23.02.2016 у справі №818/1857/14, і Велика Палата Верховного Суду не знайшла підстав для відступу від цієї позиції.
47. Аналогічна правова позиція також підтримана і Верховним Судом, зокрема, у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17, у якій за наслідками проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, у тому числі у їхньому співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), сформульовано позицію, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.
48. Верховний Суд у постанові від 08.05.2018 у справі №826/3350/17 також дійшов висновків, що законна вимога контролюючого органу про усунення виявлених порушень законодавства повинна бути здійснена у письмовій формі, сформована внаслідок реалізації контролюючим органом своєї компетенції (завдань і функцій відповідно до законодавства), містити чіткі, конкретні і зрозумілі, приписи на адресу підконтрольного суб`єкта (об`єкта контролю, його посадових осіб), які є обов`язковими до виконання останнім. Під час вирішення справ, предметом яких є правомірність вимог контролюючих органів, скерованих на адресу підконтрольних суб`єктів, судам належить, виходячи із правової природи письмової вимоги контролюючого органу, враховувати чи прийнята вона на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені законодавством. З метою встановлення того, чи контролюючим органом при прийнятті спірної вимоги владні управлінські функції реалізовані у передбачений законом спосіб, суду належить надати правову оцінку змісту вимоги як індивідуально-правового акту.
49. Аналогічні висновки Верховним Судом було висловлено в постановах від 14.12.2023 у справі №1.380.2019.004998, від 06.07.2023 у справі № 1740/2398/18, від 21.03.2023 у справі № 560/4370/22.
50. Отже, правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема, обов`язки для свого адресата, а тому наділена ознаками правового акта індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом. Тому, з метою дотримання завдань і основних засад адміністративного судочинства, судам належить перевіряти обґрунтованість доводів позивача щодо дотримання органом фінансового контролю законності при прийнятті спірної вимоги.
51. Відповідаючи на аргументи відповідача про те, що визначення у вимозі органу державного фінансового контролю збитків не порушує прав позивача, адже вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення органу державного фінансового контролю до суду з відповідним позовом, Суд зазначає таке.
52. Верховний Суд у постанові від 20.02.2018 у справі №822/2087/17 зазначив, що висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише під час відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу як індивідуально-правовий акт повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми. Саме аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
53. З проведеного аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб`єкта владних повноважень як предмет судового контролю), висновується, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їхніх окремо взятих завдань або функцій (пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю. Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону № 2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
54. Таку правову позицію неодноразово висловлював Верховний Суд, зокрема, у постановах від 22.10.2020 у справі №820/3089/17, від 31.05.2021 у справі №826/18686/16, від 31.08.2021 у справі №160/5323/20, від 02.11.2021 у справі №420/6808/19, від 12.05.2022 у справі №620/4169/20, від 22.12.2022 у справі №826/13003/17, від 21.03.2023 у справі №560/4370/22.
55. У постановах від 25.07.2024 у справі № 160/12986/21, від 14.11.2024 у справі № 380/12264/20 Верховний Суд указав на те, що задля вирішення питання порядку оскарження вимоги, яка спрямована на відшкодування збитків, першочергово необхідно дослідити чи була дотримана контролюючим органом процедура проведення перевірки, підстави її проведення (якщо цим мотивовано підстави позову) і, як наслідок, правову природу встановлених порушень. Без належного дослідження цих питань і встановлення вини підконтрольної установи (доведеність факту наявності порушення під час здійснення фінансово-господарської діяльності) неможливо надати оцінку правомірності вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків.
Отже, право підконтрольної установи на оскарження вимоги, яка містить зобов`язання щодо повернення збитків, слід розуміти в контексті права на оскарження вимоги, як акта індивідуальної дії, в частині дотримання процедури проведення перевірки контролюючим органом (шляхом проведення ревізії, моніторингу та ін.) у співвідношенні з суттю встановлених порушень.
Водночас правомірність вимоги у частині законності і правильності обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки в судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю про їхнє стягнення. Такий порядок оскарження слід застосовувати, якщо підконтрольною установою не було попередньо оскаржено таку вимогу по суті встановлених порушень під час проведення відповідної перевірки і таким порушенням судом не було надано оцінку (відсутня будь-яка реакція з боку підконтрольної установи після отримання вимоги), або дотримання процедури проведення перевірки (ревізії, моніторингу, тощо) та факт порушення з боку підконтрольної установи під час здійснення господарської діяльності встановлено у судовому рішенні.
56. Таким чином, Верховний Суд неодноразово зазначав про можливість оскарження вимоги органу державного фінансового контролю за позовом підконтрольної особи, у тому числі у випадку вказівки у вимозі на суму збитків, завданих фінансовими порушеннями, й необхідність їх відшкодування (повернення / стягнення), і Суд не вбачає підстав для відступу від такого висновку.
57. Приймаючи оскаржувані судові рішення про відмову в задоволенні позову, суди першої та апеляційної інстанцій посилалися на позицію Верховного Суду, викладену у постановах від 30.07.2019 у справі №0740/1005/18, від 28.02.2020 у справі №1340/5972/18, від 10.11.2022 у справі №826/12663/18, від 03.11.2023 у справі №160/13920/20, яка полягає у тому, що збитки та інші суми, що підлягають стягненню, стягуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, але не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
58. Водночас Верховний Суд у постановах від 12.09.2024 у справі № 380/26300/23, від 14.11.2024 у справі №380/12264/20 вже звертав увагу на те, що ці постанови не містять висновку про відсутність у підконтрольної установи права на оскарження у судовому порядку вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень, за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході ревізії збитки.
59. У справі, що розглядається, зміст спірної вимоги, яка є індивідуально-правовим актом і породжує права та обов`язки для підконтрольної установи, якій вона адресована, полягає у тому, щоб забезпечити відшкодування збитків, установлених контролюючим органом. Додатково про обов`язковий характер цієї вимоги свідчить застереження у ній про те, що її невиконання є підставою для звернення до суду в інтересах держави. Таким чином, ця вимога сформульована на виконання владних управлінських функцій відповідача.
60. Отже, наведене в сукупності не виключає права підконтрольної установи на перевірку оскаржуваної вимоги у судовому порядку крізь призму критеріїв, визначених частиною другою статті 2 КАС України.
61. Обґрунтованість, у силу статті 2 КАС України, є однією з обов`язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб`єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.
62. Беручи до уваги викладене, Суд погоджується з наведеними у касаційній скарзі доводами про те, що всупереч викладеним висновкам Верховного Суду, суди попередніх інстанцій залишили поза увагою безпосередні підстави звернення до суду, не дослідили наявні в матеріалах справи докази та не надали оцінки обставинам справи.
63. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу
64. Ураховуючи викладене, перевіривши за матеріалами справи доводи касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Суд установив неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права, унаслідок чого судами не було з`ясовано обставини, які мають значення для правильного вирішення справи.
65. Відповідно до частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
66. Зважаючи на положення частин другої, четвертої статті 353 КАС України, касаційна скарга КУ «Інститут міста» підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення в частині відмови в задоволенні позову - скасуванню з направленням справи № 380/28636/23 (у скасованій частині) до суду першої інстанції для нового судового розгляду.
67. Під час нового судового розгляду судам належить урахувати висновки, викладені Судом у цій постанові, та, з урахуванням наведених міркувань, з`ясувати фактичні обставин у справі, дослідити ті порушення, які покладено в основу оспорюваних пунктів вимоги, надати їм юридичну оцінку, а також надати вмотивовані відповіді на ключові аргументи учасників справи.
VІІ. Судові витрати
68. Оскільки справа напрвляється на новий судовий розгляд, питання про розподіл судових витрат, у порядку статті 139 КАС України, не вирішується.
69. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
70. Касаційну скаргу Комунальної установи «Інститут міста» задовольнити.
71. Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 07.05.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 04.07.2024 у частині відмови в задоволенні позовних вимог скасувати.
72. Справу № 380/28636/23 у скасованій частині позовних вимог направити на новий розгляд до Львівського окружного адміністративного суду.
73. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач: О.Р. Радишевська
Судді: І.В. Желєзний
М.І. Смокович