УХВАЛА

30 березня 2026 року 
м. Київ
справа №580/2287/24
адміністративне провадження №К/990/51381/24
провадження № К/990/5138/24
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді – Уханенка С.А.,
суддів –Жука А.В., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції адміністративну справу
за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, за участю третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю «ШРБУ-48», Товариства з обмеженою відповідальністю «Мост-Девелопмент», Товариства з обмеженою відповідальністю «ДС Пром Груп», про визнання протиправною та скасування окремих пунктів вимоги, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року (головуючий суддя – Кобаль М.І., судді – Бужак Н.П., Костюк Л.О.), 
УСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. У березі 2024 року Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області звернулася до суду з адміністративним позовом до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, в якому просила визнати протиправним та скасувати пункти 2, 3, 5, 7 вимоги Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 29 вересня 2023 року №262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень».
1.1. Позов обґрунтовано тим, що відповідачем проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2019 року по 30 квітня 2023 року, за результатами якої виявлено ряд порушень, про що 25 серпня 2023 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області складено акт № 06-31/12, який підписано, із застереженнями про наявність заперечень позивача. У цих запереченнях Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області, спростовувала низку виявлених перевіркою недоліків, оскільки вважала, що нею не було допущено порушень в частині включення до актів форми №КБ-2в заготівельно-складських витрат на матеріали, що не зберігаються на складах, та правомірно застосовано в таких актах коефіцієнт 1,2 ресурсних елементних кошторисних норм. Позивач також наголошував на необґрунтованості висновку відповідача про завищення вартості обсягів виконаних робіт та витрат на утримання служби замовника. Проте ці заперечення органом Держаудитслужби були відхилені.
1.2. Надалі за наслідками проведеної ревізії Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області оформлено та надіслано позивачу вимогу від 29 вересня 2023 року № 262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень», з окремими пунктами якої, Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області не погоджується, оскільки вважає, що жодних збитків внаслідок виявлених порушень державі завдано не було. Посилаючись на те, що оскаржувана вимога в частині окремих пунктів є необґрунтованою та не відповідає критеріям, установленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства (далі — КАС) України, позивач просив суд задовольнити позов.
ІІ. Установлені судами обставини справи
2. Відповідно до п. 4.1.4.2 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби на II квартал 2023 року, з 30 травня по 18 серпня 2023 року Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, проведено ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області за період з 01 січня 2019 року по 30 квітня 2023 року.
3. За результатами проведеної ревізії було встановлено низку порушень законодавства з боку Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області у сфері бюджетно-фінансової дисципліни, допущених суб`єктом перевірки під час визначення ним вартості будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, про що 25 серпня 2023 року органом Держаудитслужби, складено Акт № 06-31/12. 
3.1. Так, під час ревізії відповідачем, зокрема, було встановлено, що:
Товариством з обмеженою відповідальністю (далі – ТОВ) «ШРБУ-48» завдано Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області збитків на суму 75 947 936,20 грн, а саме:
- включення до актів форми № КБ-2в заготівельно-складських витрат на матеріали, що не зберігаються на складах (зокрема, асфальтобетонна суміш, суміші бетонні, розчин готовий кладковий), на суму 6 206 199,20 грн з ПДВ, чим порушено вимоги пункту 6.3.1.2 ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013 настанови щодо визначення прямих витрат у вартості будівництва, які затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27 серпня 2013 року № 405 (далі – ДСТУ-Н Б Д.1.1-2:2013);
- за результатами проведених контрольних обмірів установлено завищення обсягів виконаних робіт, включених до актів форми № КБ-2в на суму 895 392,32 грн і ця сума прийнята та оплачена Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області, що є порушенням пункту 6.4.3 Правил визначення вартості будівництва ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 15 липня 2013 року № 293 (далі – ДСТУ);
- в актах форми № КБ-2в ТОВ «ШРБУ-48» при включенні розцінок із розробки раніше розробленого грунту не застосовувалися норми витрат ресурсів на одну групу ґрунтів нижче, що є порушенням пункту 3.1.7 ДСТУ Б Д.2.4--1:2012 «Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи. Земляні роботи (Збірник 1), затверджених наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 грудня 2012 року № 668 (далі – ДСТУ Б Д.2.4--1:2012) і призвело до завищення вартості виконаних робіт у період липень 2019 року – листопад 2021 року на суму 11 568,96 грн;
- застосування ТОВ «ШРБУ-48» в актах форми № КБ-2в коефіцієнту 1,2 до ресурсних елементних кошторисних норм (виконання робіт на одній половині проїзної частини дороги, з рухом транспорту по другій половині з інтенсивністю більше 150 автомобілів за добу), чим порушено вимоги пункту 1 таблиці 5 Коефіцієнти до ресурсних елементних кошторисних норм СОУ 42.1–37641918-065:2018 «Автомобільні дороги. Ресурсні елементні кошторисні норми на ремонтно-будівельні роботи», затверджені наказом Державного агентства автомобільних доріг України від 07 лютого 2018 року № 25 (далі – СОУ 42.1 – 37641918-065:2018) та пункту 1.2, пункту 4.2 договору від 15 березня 2021 року №25/1-03. Указане порушення призвело до матеріальної шкоди (збитків) Державному бюджету на суму 1 089 718,65 грн; 
- під час перевірки якості ремонту нижнього та верхнього шарів асфальтобетонного покриття на об`єктах «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-16 Золотоноша-Черкаси-Сміла-Умань на ділянці км 206+000-км 208+000, Черкаська область» та «Поточний середній ремонт автомобільної дороги загального користування державного значення Н-16 Золотоноша-Черкаси-Сміла-Умань на ділянці км 208+000-км 212+233, Черкаська область» установлено відхилення фактичних значень випробуваних кернів від проєктних та включених ТОВ «ШРБУ-48» до Актів форми № КБ-2в, що свідчить про порушення вимог пункту 6.4.3 ДСТУ, пунктів 1.1., 2.1.,2.2., 4.2., 7.4.3., 15.1., 16.1. договору від 27 липня 2020 року № 120/1-03, пунктів 1.1., 2.1., 2.2.,4.2., 7.4.1., 16.1., 17.1. договору від 25 жовтня 2018 року № 92/1-03, що завдало збитків на суму 38 712 784,08 грн;
- аналогічні порушення були виявлені і під час перевірки якості ремонту нижнього та верхнього шарів асфальтобетонного покриття на об`єкті «Капітальний ремонт автомобільної дороги державного значення Н-16 Золотоноша-Черкаси-Сміла-Умань на ділянці км 197+300 – км 206+000, Черкаська область» та установлені відхилення фактичних значень випробуваних кернів від проєктних та включених ТОВ «ШРБУ-48» до Актів форми № КБ-2в, що завдало збитків Державному бюджету України на суму 21 649 173,48 грн; 
- включення ТОВ «ШРБУ-48» до Актів форми № КБ-2в коштів на покриття ризиків, що є порушенням вимог пункту 6.1.5.3 ДСТУ, пункту 5.24 СОУ 42.1 – 37641918-050:2018 «Автомобільні дороги. Правила визначеності вартості робіт з капітального ремонту», затверджені наказом Державного агентства автомобільних доріг України від 28 грудня 2018 року № 424 (далі – СОУ 42.1 – 37641918-050:2018). Указане порушення призвело до матеріальної шкоди (збитків) Державному бюджету на суму 7 825 153,91 грн; 
Товариством з обмеженою відповідальністю (далі – ТОВ) «Мост-Девелопмент» завдано Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області збитків на суму 4 159 544,85 грн, а саме:
- за результатами проведених контрольних обмірів установлено завищення обсягів виконаних робіт, включених до актів форми № КБ-2в на суму 189 573,32 грн і ця сума прийнята та оплачена Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області, що є порушенням вимог пункту 6.4.3 ДСТУ;
- в актах форми № КБ-2в ТОВ «Мост-Девелопмент» при включенні розцінок із розробки раніше розробленого грунту не застосовувалися норми витрат ресурсів на одну групу ґрунтів нижче, чим порушено вимоги пункту 3.1.7 ДСТУ Б Д.2.4--1:2012 та призвело до завищення вартості виконаних робіт у період липень 2019 року – листопад 2021 року на суму 13 001,46 грн;
- включення ТОВ «Мост-Девелопмент» до Актів форми № КБ-2в коштів на покриття ризиків, за відсутності додаткових робіт (відсутня затверджена у встановленому порядку проєктно-кошторисна документація на додаткові роботи), що є порушенням вимог пункту 6.1.5.3 ДСТУ, пункту 5.24 СОУ 42.1 – 37641918-050:2018 і призвело до завищення вартості виконаних і оплачених Службою робіт за липень-листопад 2019 року, вересень-листопад 2020 року та травень-листопад 2021 року та завдало матеріальної шкоди (збитків) Державному бюджету на суму 3 955 890,07 грн; 
- за об`єктом експлуатаційне утримання шляхопроводу на км 49+724 автомобільної дороги загального користування державного значення Н-16 Золотоноша-Черкаси-Сміла-Умань (коригування) (договір від 16 березня 2020 року № 55/1-02) включення до Акта форми № КБ-2в № 2 за червень 2020 року в складі інших супутніх витрат, витрати на відрядження працівників, за відсутності первинних документів, що є порушенням пункту 5.4.4.1. ДСТУ-Н Б Д 1.1-5:2013 та завдало збитків на суму 1 080,00 грн. 
Товариством з обмеженою відповідальністю (далі – ТОВ) «ДС Пром Груп» в актах форми № КБ-2в також застосовано коефіцієнт 1,2 до ресурсних елементних кошторисних норм (виконання робіт на одній половині проїзної частини дороги, з рухом транспорту по другій половині з інтенсивністю більше 150 автомобілів за добу), що є порушенням вимог пункту 1 таблиці 5 Коефіцієнти до ресурсних елементних кошторисних норм СОУ 42.1 – 37641918-065:2018 та пункту 1.2, пункту 4.2 договору від 15 березня 2021 року №25/1-03 і призвело до завищення вартості виконаних робіт на суму 462 104,51 грн.
В ході ревізії було виявлено факти завищення вартості виконаних робіт з експлуатаційного утримання, поточного середнього та капітального ремонту автомобільних доріг, що призвело до зайвого отримання Службою відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області коштів на утримання служби замовника на суму 997 521,08 грн
Також перевіркою були виявлені і інші порушення під час проведення ремонтно-будівельних робіт автомобільних доріг в Черкаській області та обчислені суми збитків, завдані бюджету у загальному розмірі 82 101 000,81 грн.
4. Не погоджуючись з висновками ревізії, позивач підписав Акт ревізії № 06-31/12 із запереченнями, які були надані відповідачу, перевірені ним і надалі відхилені.
5. За наслідками проведеної ревізії Управлінням Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області оформлено та надіслано позивачу вимогу від 29 вересня 2023 року №262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень», у пунктах 2, 3, 5, 7 якої, зокрема, указано:
2) забезпечити відшкодування підрядником – ТОВ «ШРБУ-48» на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області зайвих виплат на суму 75 947 936,20 грн здійснених внаслідок завищення вартості виконаних робіт, відповідно до норм статей 216 – 229 Господарського кодексу (далі – ГК) України, статей 22, 610 – 625 Цивільного кодексу (далі – ЦК) України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130 – 136 Кодексу законів про працю (далі – КЗпП) України.
3) забезпечити відшкодування підрядником – ТОВ «Мост-Девелопмент» на користь Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області зайвих виплат на суму 4 159 544,85 грн здійснених внаслідок завищення вартості виконаних робіт, відповідно до норм статей 216 – 229 ГК України статей 22, 610 – 625 ЦК України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130 – 136 КЗпП України.
5) забезпечити відшкодування підрядником – ТОВ «ДС ПРОМ ГРУП» на користь позивача зайвих виплат на суму 462 104,51 грн здійснених внаслідок завищення вартості виконаних робіт, відповідно до норм статей 216 – 229 ГК України статей 22, 610 – 625 ЦК України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130 – 136 КЗпП України.
7) забезпечити відшкодування Службою на користь державного бюджету суму завищення витрат на утримання служби замовника (завищення вартості виконаних робіт) у розмірі 997 521,08 грн, здійснених внаслідок того, що виявлені в ході ревізії порушення щодо завищення вартості виконаних робіт, призвели до завищення витрат на утримання служби замовника, відповідно до норм статей 216 – 229 ГК України статей 22, 610 – 625 ЦК України. У разі неможливості забезпечення відшкодування у згаданому порядку, розглянути питання щодо відшкодування втрати активів особою, яка допустила порушення відповідно до норм статей 130 – 136 КЗпП України.
6. Позивач не погодився з указаною вимогою в частині її окремих пунктів та просить скасувати її в цій частині, з підстав відсутності у ній способу усунення виявлених ревізією порушень та безпідставності нарахованих сум збитків.
7. Предметом спору у цій справі є правомірність вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень законодавства, виявлених під час проведення ревізії.
ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їхнього ухвалення
8. Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 07 травня 2024 року позов задоволено. Визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 5, 7 вимоги Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 29 вересня 2023 року №262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень».
8.1. Вирішуючи спір та задовольняючи позов, суд першої інстанції виходив з того, що висновки відповідача про завищення вартості виконаних робіт з експлуатаційного утримання, поточного середнього та капітального ремонту автомобільних доріг, що призвело до зайвого отримання позивачем коштів на утримання служби замовника, спростовуються наданими позивачем належними доказами, що містяться в матеріалах справи.
9. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року скасовано рішення суду першої інстанції та задоволено позовні вимоги. Визнано протиправними та скасовано пункти 2, 3, 5 та 7 вимоги Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області від 29 вересня 2023 року № 262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень».
9.1. Перевіряючи та скасовуючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції, погодився з висновками суду першої інстанції в частині підстав, за яких суд визнав протиправною оскаржену вимогу, проте зауважив, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права і розглянуто справу за правилами спрощеного позовного провадження, що відповідно до пункту 7 частини третьої статті 317 КАС України є обов`язковою підставою для скасування судового рішення та ухвалення нового рішення суду.
IV. Провадження в суді касаційної інстанції, вимоги касаційної скарги та аргументи сторін
10. Не погоджуючись із судовими рішеннями, 31 грудня 2024 року Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області через підсистему «Електронний суд» надіслало до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 01 жовтня 2024 року, в якій просить переглянути оскаржене судове рішення, з підстав неправильного застосування судом норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права, скасувати його та відмовити в позові. 
11. Касаційну скаргу обґрунтовано тим, що суд апеляційної інстанції не звернув уваги на те, що предметом оскарження є окремі положення вимоги про усунення порушень, виявлених під час ревізії, і ці пункти містять інформацію щодо збитків, з указанням їхнього розміру. Тобто в констатуючій частині вимоги, та в акті ревізії від 30 квітня 2023 року, наведені відповідні факти фінансових порушень, стосовно усунення яких йдеться у пунктах 2, 3, 5, 7 оскаржуваної вимоги. Указані порушення кваліфіковані як такі, що призвели до матеріальної шкоди (збитків). Водночас вказівка про відшкодування виявлених збитків в ході проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності позивача за період з 01 січня 2019 року по 30 квітня 2023 року, завданих державі чи Службі відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області може бути зазначено у вимозі, але ці збитки не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки вони відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.
11.1. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області наголошує, що має право заявити вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області, як підконтрольної установи, і така вимога обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, а примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки за такою вимогою неможливо. 
11.2. Також у касаційній скарзі заявник звертає увагу на те, що правильність визначення розміру збитків у спірній вимозі від 29 вересня 2024 року № 262306-14/3451-2023 «Про усунення виявлених порушень» та перевірку обґрунтованості вимог органу Держаудитслужби має здійснювати суд, що розглядає позов про безпосереднє стягнення таких збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, а тому підстави для задоволення позовних вимог Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області відсутні.
11.3. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області посилається на те, що Верховним Судом сформована стала практика при розгляді справ про визнання протиправними та скасування пунктів вимог органів державного фінансового контролю, за результатами проведених ними заходів державного фінансового контролю, яким встановлено збитки. Зокрема, висновки Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладені постановах від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17, від 08 серпня 2019 року у справі № 804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року у справі № 160/641/19, від 20 березня 2020 року у справі № 814/380/17, від 31 березня 2020 року у справі № 817/650/18, від 07 квітня 2020 року у справі № 813/1984/18, від 08 квітня 2020 у справі № 809/504/17, від 12 березня 2021 року у справі № 640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі № 160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі № 440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20, від 03 червня 2022 року у справі № 160/13920/20, за відсутності постанови Верховного Суду про відступлення від таких висновків.
11.4. На думку заявника, суд апеляційної інстанції дійшов безпідставного висновку про те, що оскаржувана вимога створює для позивача правові наслідки у вигляді обов`язку забезпечити відшкодування йому підрядними організаціями сум зайвих виплат, що свідчить про порушення прав та інтересів Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області, оскільки положення цієї вимоги навпаки спрямовані на відновлення порушених прав позивача внаслідок здійснення ним зайвих виплат. Крім того, суди попередніх інстанцій, визнавши протиправною та скасувавши оскаржувану вимогу, неповно встановили обставини, що мають значення для правильного вирішення спору, та не дослідили зібрані у справі докази, що є порушенням статей 9, 242, 308 КАС України.
11.5. Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області зазначає, що відповідно до правової позиції Верховного Суду у справах №826/18686/16, №420/6808/19, №160/17775/21, суд повинен розмежовувати розгляд пред`явлення контролюючим органом обов`язкових до виконання вимог, та здійснення процедури стягнення заподіяних збитків, на окремі, незалежні процедури, проте суд апеляційної інстанції під час розгляду цієї справи досліджував саме розмір виявлених збитків, спосіб їх визначення та усунення виявлених порушень, не зважаючи на те, що такі питання повинні досліджуватись за окремою процедурою. Крім того, встановлений у вимозі термін інформування про вжиття заходів (до 27.10.2023 року), на момент винесення рішення судом першої інстанції та апеляційної інстанцій, минув, відповідно до чого оскаржувана вимога себе вичерпала.
12. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31 грудня 2024 року визначено склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючої судді – Мартинюк Н.М., суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.
13. Ухвалою Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду від 21 січня 2025 року відкрито касаційне провадження у справі за касаційною скаргою Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України.
14. У відзивах на касаційну скаргу Служба відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області та ТОВ «ШРБУ-48» просять залишити її без задоволення, а судове рішення – без змін, з посиланням на те, що Верховний Суд вже неодноразово висловлював позицію щодо того, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки, зокрема обов`язки для свого адресата, а відтак наділена рисами правового акту індивідуальної дії з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься, і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення з відповідним позовом. Отже, висновок суду про те, що збитки контролюючим органом можуть бути стягнуті лише в ході відповідного судового процесу (а не шляхом пред`явлення обов`язкової до виконання вимоги), не спростовує того, що «законна вимога» контролюючого органу, як індивідуально-правовий акт, повинна відповідати вимогам закону в частині її змісту і форми, а аналіз змісту вимоги контролюючого органу свідчить про те, чи такі вимоги дотримано та чи породжує така вимога права і обов`язки для підконтрольної установи.
15. У зв`язку з перебуванням судді Мартинюк Н.М. у відпустці по вагітності та пологах, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 19 вересня 2025 року визначено інший склад колегії суддів для розгляду касаційної скарги: головуючого судді– Уханенка С.А., суддів: Жука А.В., Соколова В.М.
V. Джерела права й акти їхнього застосування
16. За правилами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
17. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Відповідно до статті 1 Закону України від 26 січня 1993 року №2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» №2939-XII (далі – Закон №2939-XII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі – орган державного фінансового контролю).
19. За приписами частини першої статті 2 Закону №2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі – підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
19.1. Частиною другою цієї ж статті передбачено, що державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі (частина друга статті 2 Закону №2939-XII).
20. Частиною першою статті 4 Закону №2939-ХІІ установлено, що інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.
21. За приписами пунктів 1, 7 частини першої статті 10 Закону №2939-ХІІ органу державного фінансового контролю надається право перевіряти в ході державного фінансового контролю грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, документи щодо проведення закупівель, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (коштів, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства.
21.1. За умовами пунктів 10, 13 частини першої статті 10 Закону № 2939-ХІІ орган державного фінансового контролю має право: пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.
22. За умовами частини другої статті 15 Закону № 2939-XII закріплено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов`язковими для виконання службовими особами об`єктів, що контролюються.
23. Відповідно до пункту 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року №43 (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин; далі – Положення №43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
24. Підпунктом 3 пункту 4 Положення №43 установлено, що Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
25. Пунктом 6 Положення №43 установлено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань, зокрема, має право пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 16); у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку (пункт 23).
26. Згідно з пунктом 7 Положення № 43 Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.
27. Постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550 затверджено Порядок проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами (далі – Порядок № 550) пунктом 2 якого (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) установлено, що інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб.
28. Пунктом 46 Порядку № 550 передбачено, що якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, та у разі надходження заперечень до нього – не пізніше ніж 10 робочих днів після надсилання висновків на такі заперечення об`єкту контролю надсилається вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.
28.1. Про усунення виявлених ревізією фактів порушення законодавства цей об`єкт контролю у строк, визначений вимогою про їх усунення, повинен інформувати відповідний орган державного фінансового контролю з поданням завірених копій первинних, розпорядчих та інших документів, що підтверджують усунення порушень (абзац 2 пункту 46 Порядку № 550).
29. Згідно з пунктом 50 Порядку № 550 за результатами проведеної ревізії у межах наданих прав органи державного фінансового контролю вживають заходів для забезпечення:
- притягнення до адміністративної, дисциплінарної та матеріальної відповідальності винних у допущенні порушень працівників об`єктів контролю; 
- порушення перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства;
- звернення до суду в інтересах держави щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а також стягнення у дохід держави коштів, одержаних за незаконними договорами, без встановлених законом підстав або з порушенням вимог законодавства;
- застосування заходів впливу за порушення бюджетного законодавства.
30. Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС визначено, що індивідуальний акт – це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
31. В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
32. У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року № 9-рп/2008 в справі №1-10/2008 вказано, що при визначенні природи «правового акта індивідуальної дії» правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що «правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)» стосуються окремих осіб, «розраховані на персональне (індивідуальне) застосування» і після реалізації вичерпують свою дію.
VI. Позиція Верховного Суду
33. Питанням, яке суд касаційної інстанції має вирішити в межах розгляду цієї справи, є перевірка обґрунтованості доводів заявника касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції не урахував висновки Верховного Суду, сформовані у постановах від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17, від 08 серпня 2019 року у справі № 804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року у справі № 160/641/19, від 20 березня 2020 року у справі № 814/380/17, від 31 березня 2020 року у справі № 817/650/18, від 07 квітня 2020 року у справі № 813/1984/18, від 08 квітня 2020 у справі № 809/504/17, від 12 березня 2021 року у справі № 640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі № 160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі № 440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20 та від 03 червня 2022 року у справі № 160/13920/20.
34. Також ключовими аргументами касаційної скарги є:
- контролюючий орган має право заявити вимогу про усунення порушень, виявлених під час ревізії відповідача, як підконтрольної установи, і така вимога обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства, а примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки за такою вимогою неможливо;
- правильність визначення розміру збитків у вимозі про усунення виявлених порушень та перевірку обґрунтованості вимог органу Держаудитслужби має здійснювати суд, що розглядає позов про безпосереднє стягнення таких збитків, а не позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною.
35. Відповідаючи на визначене питання, Верховний Суд зазначає таке.
36. Так, в указаних в пункті 36 цієї ухвали справах Верховний Суд констатував, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, а отже, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом. Таким чином, правильність обчислення збитків має перевірятись судом, який розглядає позов Державної аудиторської служби України про стягнення збитків, а не під час вирішення справи за позовом підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною, з огляду на те, що в порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов`язки для позивача.
37. Водночас, у постановах від 22 жовтня 2020 року у справі №820/3089/17, від 31 травня 2021 року у справі №826/18686/16, від 31 серпня 2021 року у справі №160/5323/20, від 02 листопада 2021 року у справі №420/6808/19, від 12 травня 2022 року у справі №620/4169/20, від 22 грудня 2022 року у справі №826/13003/17, від 21 березня 2023 року у справі № 560/4370/22, Верховний Суд зазначив, що та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу, зокрема, стягнення збитків у судовому порядку на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону №2939-XII, з якою кореспондується пункт 50 Порядку №550, жодним чином не відміняє чи спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їхніх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову. За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред`явлення обов`язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.
38. Такі висновки кореспондують правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 29 березня 2023 року у справі № 160/7775/21, від 06 липня 2023 року у справі №1740/2398/18, від 09 березня 2023 року у справі № 500/2489/21, в яких Суд указав, що правова природа письмової вимоги контролюючого органу породжує правові наслідки (зокрема обов`язки) для свого адресата, відтак наділена рисами правового акта індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документа, в якому вона міститься), і такий акт може бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.
39. Надалі розвиваючи підхід щодо правової природи вимог Держаудитслужби, Верховний Суд акцентував увагу на тому, що вимога про відшкодування збитків не є виконавчим документом і якщо підконтрольна установа не згодна з сумою та не відшкодувала її добровільно, орган державного фінансового контролю зобов`язаний звернутися до суду з позовом у загальному порядку. Водночас письмова вимога є правовим актом індивідуальної дії, оскільки вона породжує обов`язки для адресата (усунути порушення) і це дає право установі оскаржувати таку вимогу в адміністративному суді ще до того, як орган контролю звернеться з позовом про стягнення збитків.
40. Натомість у постановах Верховного Суду від 23 квітня 2019 року у справі № 820/339/17, від 08 серпня 2019 року у справі № 804/9577/13-а, від 11 грудня 2019 року у справі № 160/641/19, від 20 березня 2020 року у справі № 814/380/17, від 31 березня 2020 року у справі № 817/650/18, від 07 квітня 2020 року у справі № 813/1984/18, від 08 квітня 2020 у справі № 809/504/17, від 12 березня 2021 року у справі № 640/3186/19, від 27 травня 2021 року у справі № 160/8621/19, від 17 червня 2021 року у справі № 440/6907/18, від 31 серпня 2021 року у справі № 160/5323/20 та від 03 червня 2022 року у справі № 160/13920/20, Верховний Суд з-поміж іншого висновував, що орган державного фінансового контролю має право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних об`єктів, яка обов`язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.
40.1. У цих справах Верховний Суд указав, що законність та правильність обчислення розміру збитків може бути предметом перевірки у судовому порядку за позовом державного фінансового контролю про їхнє стягнення, а не у справі за позовом підконтрольного об`єкта про визнання вимоги протиправною.
41. Отже, під час касаційного перегляду цієї справи встановлено наявність неоднакової практики Верховного Суду з цього питання.
42. Ураховуючи те, що аргументи касаційної скарги побудовані з посиланням на висновки Верховного Суду, сформовані у перелічених в пунктах 36, 43 цієї ухвали справах і касаційне провадження у цій справі відкрито на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України, колегія суддів, з метою забезпечення єдності практики вирішення спорів у подібних правовідносинах, вважає за необхідне передати цю справу на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу.
43. Відповідно до частини першої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї самої палати або у складі такої палати.
44. Згідно зі частиною першою статті 347 Кодексу адміністративного судочинства України питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду вирішується судом за власною ініціативою або за клопотанням учасника справи.
45. На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для передачі справи № 580/2287/24 (касаційне провадження № К/990/990/5138/24) на розгляд палати, до якої входить колегія, що розглядає цю справу – судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
Керуючись статтями 346, 347 КАС України, Суд
УХВАЛИВ:
Справу № 580/2287/24 за позовом Служби відновлення та розвитку інфраструктури у Черкаській області до Північного офісу Держаудитслужби в особі Управління Північного офісу Держаудитслужби в Черкаській області, за участю третіх осіб: Товариства з обмеженою відповідальністю «ШРБУ-48», Товариства з обмеженою відповідальністю «Мост-Девелопмент», Товариства з обмеженою відповідальністю «ДС Пром Груп», про визнання протиправною та скасування окремих пунктів вимоги – передати на розгляд Судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду.
Ухвала набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддя: С.А. Уханенко
Судді: А.В. Жук
В.М. Соколов