ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 квітня 2026 року 
м. Київ

справа № 640/227/19
адміністративне провадження № К/990/3841/26 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Білоуса О.В., 
суддів - Желтобрюх І.Л., Яковенка М.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2025 року (головуючий суддя Клопот С.Л.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2026 року (головуючий суддя Файдюк В.В., судді - Карпушова О.В., Мєзєнцев Є.І.) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління ДФС у м. Києві, правонаступником якого є Головне управління ДПС у м. Києві, про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
У січні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Головного управління ДФС у м. Києві (далі - ГУ ДФС у м. Києві), правонаступником якого є Головне управління ДПС у м. Києві (далі - ГУ ДПС у м. Києві), в якому просив: 
визнати протиправною бездіяльність щодо невручення відповідачем Наказу ГУ ДФС у м. Києві від 15 травня 2018 року №8458 «Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки платника податків - фізичної особи ОСОБА_1 », повідомлення від 17 травня 2018 року №23383/0/26-15-42-03-27 про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки та податкових повідомлень - рішень від 21 липня 2018 року: №0085074203, №0085094203, №0085084203;
визнати протиправним та скасувати Наказ ГУ ДФС у м. Києві від 15 травня 2018 року №8458 «Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки платника податків - фізичної особи ОСОБА_1 »;
визнати протиправними дії ГУ ДФС у м. Києві щодо призначення та проведення документальної позапланової невиїзної перевірки з питань своєчасності, достовірності, повноти нарахування і сплати належних сум податків до бюджету позивачем як фізичною собою, за результатами якої складено Акт від 31 травня 2018 року №2574/26-15-42-03/ НОМЕР_1 «Про результати документальної позапланової невиїзної перевірки платника податків - Фізичної особи ОСОБА_1 , щодо своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб та військового збору від доходів, отриманих як додаткове благо, за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року».

Позов обґрунтовано тим, що з наказом про проведення перевірки, відомостями про дату її початку та місце проведення платник повинен був бути ознайомлений у встановлений законом спосіб до її початку, водночас невиконання вимог підпункту 78.1.1 пункту 78.1 статті 78 та пункту 79.2 статті 79 Податкового кодексу України (далі - ПК України) має наслідком визнання перевірки незаконною.

Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 січня 2019 року відкрито провадження у цій адміністративній справі.

На виконання положень Закону України від 13 грудня 2022 року №2825-IX «Про ліквідацію Окружного адміністративного суду міста Києва та утворення Київського міського окружного адміністративного суду» та відповідно до Порядку передачі судових справ, нерозглянутих Окружним адміністративним судом міста Києва, затвердженого Наказом Державної судової адміністрації України від 16 вересня 2024 року №399.

Ухвалою судді Чернігівського окружного адміністративного суду Клопота С.Л. від 2 червня 2025 року справу прийнято до свого провадження. 
Ухвалою Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2025 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2026 року, закрито провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до ГУ ДПС у м. Києві про визнання протиправними дій та бездіяльності, визнання протиправним та скасування наказу.
Не погодившись з ухваленими у справі судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та процесуального права, просив оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій скасувати та ухвалити постанову, якою справу направити для продовження розгляду до Чернігівського окружного адміністративного суду.
Зокрема, скаржник посилається на те, що під час розгляду справи судом першої інстанції та під час постановлення оскаржуваної ухвали судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини, що мають значення для справи; не доведені обставини, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; викладені у рішенні суду першої інстанції висновки не відповідають обставинам справи; судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
ГУ ДПС у м. Києві, скориставшись своїм правом надало до суду відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на встановлені обставини та висновки оскаржуваних судових рішень зазначило, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийнято з дотриманням норм матеріального та процесуального права, у зв`язку з чим просило відмовити у задоволенні касаційної скарги, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. 
Зокрема у відзиві відповідач зазначає, що контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, за результатами перевірки було складено Акт про проведення перевірки на підставі якого 21 липня 2018 року прийняті податкові повідомлення-рішення, а тому оскаржуваний наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушенного права. Неправомірність дії контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами для позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. Такий спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, а також у порядку жодного судочинства.
Справа №640/227/19 надійшла до Верховного Суду 18 березня 2026 року.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі Наказу ГУ ДФС у м. Києві від 15 травня 2018 року №8458 «Про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки платника податків - фізичної особи ОСОБА_1 », згідно повідомлення від 17 травня 2018 року №23383/Ф/26-59-15-42-03-27, у відповідності до підпункту 20.1.4 пункту 20.1 статті 20, підпункту 75.1.2 пункту 75.1 статті 75, підпункту 78.1.4 пункту 78.1 статті 78, пункту 79.1 статті 79 ПК України проведено документальну позапланову невиїзну перевірку платника податків - фізичної особи ОСОБА_1 з питань своєчасності, достовірності, повноти нарахування та сплати податку на доходи фізичних осіб та військового збору від доходу, отриманого як додаткове благо, а саме доходу у вигляді суми боргу, анульованого (прощеного) кредитором за його самостійним рішенням за період з 1 січня 2015 року по 31 грудня 2015 року, тривалістю 5 робочих днів з 24 травня 2018 року по 31 травня 2018 року, за результатами якої 31 травня 2018 року складено Акт №2574/26-15-42-03/2543700715 (далі - Акт перевірки).
На підставі висновків Акта перевірки контролюючим органом 21 липня 2018 року прийнято податкові повідомлення-рішення №0085074203, №0085094203, №0085084203, які оскаржуються позивачем у справі №640/225/19 за позовом ОСОБА_1 до ГУ ДФС у м. Києві про визнання протиправними та скасування податкових повідомлень-рішень.
Позивач не погоджуючись з прийнятим контролюючим органом наказом від 15 травня 2018 року, вважаючи протиправною бездіяльність відповідача щодо невручення наказу про проведення перевірки, а також протиправними дії податкового органу про призначення та проведення перевірки, останній звернувся до суду з цим позовом.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з того, що наказ про проведення перевірки як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права. Неправомірність дій контролюючого органу під час призначення і проведення перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки. З посиланням на правову позицію Великої Палати Верховного Суду від 8 вересня 2021 року у справі № 816/228/17, суд дійшов висновку про наявність підстав для закриття провадження у справі відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Зазначена позиція підтримана Шостим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив ухвалу суду першої інстанції без змін.

Верховний Суд погоджується з такими висновками судів попередніх інстанцій, враховуючи наступне.

Відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків, а також відповідальність за порушення податкового законодавства регулює Податковий кодекс України.

Відповідно до підпункту 20.1.4 пункту 20.1 статті 20 ПК України контролюючі органи мають право проводити відповідно до законодавства перевірки і звірки платників податків (крім Національного банку України), у тому числі після проведення процедур митного контролю та/або митного оформлення.

Підпунктами 21.1.1, 21.1.4 пункту 21.1 статті 21 ПК України передбачено, що посадові та службові особи контролюючих органів зобов`язані, зокрема дотримуватися Конституції України та діяти виключно у відповідності з цим Кодексом та іншими законами України, іншими нормативними актами; не допускати порушень прав та охоронюваних законом інтересів громадян, підприємств, установ, організацій.

Глава 8 розділу ІІ ПК України визначає види перевірок, які можуть бути проведені контролюючими органами, а також порядок та процедуру їх проведення. Зокрема, встановлюється чітке розмежування щодо порядку допуску до виїзних та невиїзних перевірок, а також щодо місця проведення зазначених перевірок.
При цьому приписи ПК України в цій частині установлюють і певні правила поведінки при здійсненні перевірки як для суб`єкта владних повноважень, так і для платника податків, чітке дотримання яких вимагається задля забезпечення балансу між публічними і приватними інтересами.
Пунктом 75.1 статті 75 ПК України передбачено, що контролюючі органи мають право проводити камеральні, документальні (планові або позапланові; виїзні або невиїзні) та фактичні перевірки. 
Згідно підпункту 75.1.2. пункту 75.1 статті 75 ПК України, документальною перевіркою вважається перевірка, предметом якої є своєчасність, достовірність, повнота нарахування та сплати усіх передбачених цим Кодексом податків та зборів, а також дотримання валютного та іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, дотримання роботодавцем законодавства щодо укладення трудового договору, оформлення трудових відносин з працівниками (найманими особами) та яка проводиться на підставі податкових декларацій (розрахунків), фінансової, статистичної та іншої звітності, регістрів податкового та бухгалтерського обліку, ведення яких передбачено законом, первинних документів, які використовуються в бухгалтерському та податковому обліку і пов`язані з нарахуванням і сплатою податків та зборів, виконанням вимог іншого законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи, а також отриманих в установленому законодавством порядку контролюючим органом документів та податкової інформації, у тому числі за результатами перевірок інших платників податків.
Документальна позапланова перевірка не передбачається у плані роботи контролюючого органу і проводиться за наявності хоча б однієї з підстав, визначених цим Кодексом.
Документальною невиїзною перевіркою вважається перевірка, яка проводиться в приміщенні контролюючого органу.
За приписами пункту 78.4 статті 78 ПК України про проведення документальної позапланової перевірки керівник (його заступник або уповноважена особа) контролюючого органу приймає рішення, яке оформлюється наказом.
Пункт 78.1 статті 78 ПК України визначає вичерпний перелік підстав для здійснення документальної позапланової перевірки.
Зокрема, відповідно до підпункту 78.1.4 пункту 78.1 статті 78 ПК України, документальна позапланова перевірка здійснюється у випадку виявлення недостовірності даних, що містяться у податкових деклараціях, поданих платником податків, якщо платник податків не надасть пояснення та їх документальні підтвердження на письмовий запит контролюючого органу, в якому зазначено виявлену недостовірність даних та відповідну декларацію протягом 15 робочих днів з дня, наступного за днем отримання запиту.
Згідно пункту 79.2 статті 79 ПК України, документальна позапланова невиїзна перевірка проводиться посадовими особами контролюючого органу виключно на підставі рішення керівника (його заступника або уповноваженої особи) контролюючого органу, оформленого наказом, та за умови вручення платнику податків (його представнику) у порядку, визначеному статтею 42 цього Кодексу, копії наказу про проведення документальної позапланової невиїзної перевірки та письмового повідомлення про дату початку та місце проведення такої перевірки.
Таким чином, документальна позапланова перевірка проводиться на підставі наказу керівника контролюючого органу та за наявності підстав для її проведення; у свою чергу можливість для прийняття наказу про проведення документальної позапланової перевірки на підставі підпункту 78.1.4 пункту 78.1 статті 78 ПК України виникає за наявності таких умов: виявлення недостовірності даних, що містяться у податкових деклараціях, поданих платником податків; ненадання платником пояснень та їх документального підтвердження на запит контролюючого органу протягом 15 робочих днів з дня отримання запиту.
Необхідно зазначити, що судова палата з розгляду справ щодо податків, зборів та інших обов`язкових платежів Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду в постанові від 21 лютого 2020 року у справі №826/17123/18 відступила від висновків про те, що саме на етапі допуску до перевірки платник податків може поставити питання про необґрунтованість її призначення та проведення, реалізувавши своє право на захист від безпідставного здійснення податкового контролю щодо себе; а також що допуск до перевірки нівелює правові наслідки процедурних порушень, допущених контролюючим органом при призначенні та проведенні відповідної документальної виїзної або фактичної перевірки.
Водночас, у зазначеній постанові судова палата сформувала правовий висновок, відповідно до якого незалежно від прийнятого платником податків рішення про допуск (недопуск) посадових осіб до перевірки, оскаржуючи в подальшому наслідки проведеної контролюючим органом перевірки у вигляді податкових повідомлень-рішень та інших рішень, платник податків не позбавлений можливості посилатись на порушення контролюючим органом вимог законодавства щодо проведення такої перевірки, якщо вважає, що вони зумовлюють протиправність таких податкових повідомлень-рішень. При цьому, таким підставам позову, за їх наявності, суди повинні надавати правову оцінку в першу чергу, а у разі, якщо вони не визнані судом такими, що тягнуть протиправність рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки, - переходити до перевірки підстав позову щодо наявності порушень податкового та/або іншого законодавства.
Підстав для відступу від правової позиції щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеної у постанові Верховного Суду від 21 лютого 2020 року у справі №826/17123/18, Верховний Суд у цій справі не знаходить.
В продовження наведеного, необхідно звернути увагу на те, що Велика Палата Верховного Суду у справі №816/228/17 ухвалила постанову від 8 вересня 2021 року, в якій зазначено таке.

Положення статті 19 Конституції України встановлюють, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

При цьому кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (стаття 55 Конституції України).

Право на судовий захист відображене і в частині першій статті 5 КАС України, відповідно до якої кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Завданням адміністративного судочинства є ефективний захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно у випадку звернення зацікавленої особи з позовом до суду адміністративний суд повинен надати правову оцінку діям суб`єкта владних повноважень при прийнятті того чи іншого рішення та перевірити його відповідність критеріям правомірності, які пред`являються до рішень суб`єктів владних повноважень та які закріплені у статті 2 КАС України.

Пунктом 19 частини першої статті 4 КАС України визначено, що індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

В абзаці 4 пункту 1 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 23 червня 1997 року № 2-зп у справі № 3/35-313 вказано, що "… за своєю природою ненормативні правові акти, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію".

У пункті 5 Рішення Конституційного Суду України від 22 квітня 2008 року №9-рп/2008 в справі № 1-10/2008 вказано, що при визначенні природи "правового акта індивідуальної дії" правова позиція Конституційного Суду України ґрунтується на тому, що "правові акти ненормативного характеру (індивідуальної дії)" стосуються окремих осіб, "розраховані на персональне (індивідуальне) застосування" і після реалізації вичерпують свою дію.

Отже, у разі якщо контролюючий орган був допущений до проведення перевірки на підставі наказу про її проведення, то цей наказ як акт індивідуальної дії реалізовано його застосуванням, а тому його оскарження не є належним та ефективним способом захисту права платника податків, оскільки скасування наказу не може призвести до відновлення порушеного права.

Колегія суддів касаційної інстанції також звертає увагу на те, що у наведеній постанові Велика Палата Верховного Суду зробила висновок, відповідно до якого неправомірність дій контролюючого органу при призначенні і проведенні перевірки не може бути предметом окремого позову, але може бути підставами позову про визнання протиправними рішень, прийнятих за наслідками такої перевірки.

При цьому підставами для скасування таких рішень є не будь-які порушення, допущені під час призначення і проведення такої перевірки, а лише ті, що вплинули або об`єктивно могли вплинути на правильність висновків контролюючого органу за результатами такої перевірки та відповідно на обґрунтованість і законність прийнятого за результатами перевірки рішення.

Виходячи з наведеного Велика Палата Верховного Суду не погодилась із позицією судів попередніх інстанцій у частині задоволення позову про протиправність наказу щодо призначення перевірки, оскільки такий спір не підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.

При цьому поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Таким чином, Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку, викладеного Верховним Судом України у постанові від 27 січня 2015 року (справа № 21-425а14) та прямо зазначила про неможливість оскарження наказу про проведення перевірки та дій щодо призначення та проведення перевірки, якщо відповідний наказ реалізовано.

Згідно з частиною п`ятою статті 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується змістом наявних у справі документів та даних, що містяться в Єдиному реєстрі судових рішень, фактично за наслідками проведеної перевірки на підставі Акта перевірки від 31 травня 2018 року №2574/26-15-42-03/2543700715 контролюючим органом прийнято податкові повідомлення-рішення від 21 липня 2018 року: №0085074203, 0085094203, 0085084203, які оскаржені у судовому порядку (справа 640/225/19) (https://reyestr.court.gov.ua/Review/79230005). Отже, позивач не позбавлений можливості посилатись на допущені контролюючим органом при призначенні та проведенні перевірки порушення при оскарженні в судовому порядку рішення за результатами такої перевірки.

Усі доводи касаційної скарги зводяться до того, що суди попередніх інстанцій не надали оцінки доводам позивача щодо протиправності підстав призначення перевірки та порушення порядку її проведення. 

Колегія суддів Верховного Суду визнає, що суд першої інстанції, встановивши факт того, що оскаржуваний ОСОБА_1 наказ про проведення перевірки реалізований (тобто перевірка проведена, Акт складений, прийняті податкові повідомлення-рішення), врахувавши правову позицію Великої Палати Верховного Суду, дійшов правильного висновку про закриття провадження у справі, і не мав повноважень в межах цієї справи надавати оцінку правомірності/протиправності оскаржуваного наказу, а також діям контролюючого органу під час її призначення і проведення.

Враховуючи обставини цієї справи, а також зважаючи на правові висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 8 вересня 2021 року у справі №816/228/17, колегія суддів касаційної інстанції вважає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій прийняті з дотриманням процесуальних норм, адже цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Згідно із частиною першою статті 350 КАС України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 3, 345, 341, 349, 350, 355, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,
П О С Т А Н О В И В :
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а ухвалу Чернігівського окружного адміністративного суду від 6 серпня 2025 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 січня 2026 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.В.Білоус
Судді І.Л.Желтобрюх
М.М.Яковенко