ОКРЕМА ДУМКА

26 лютого 2026 року 
м. Київ
справа №200/3364/23
адміністративне провадження №К/990/44727/24
Судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желєзного І. В., у справі № 200/3364/23 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати, визнання протиправної відмови та зобов`язання вчинити певні дії,
Рух справи
У липні 2023 року ОСОБА_1 (далі - позивачка, скаржниця) звернулась до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (далі також - відповідач, скаржник), у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 02 червня 2023 року № 4743/04 «Про звільнення ОСОБА_1 »;
- поновити ОСОБА_1 на посаді начальника Великоновосілківського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Волноваському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції;
- стягнути із відповідача на користь ОСОБА_1 заробітну плату за весь час вимушеного прогулу згідно Порядку обчислення середньо заробітної плати, затвердженого постановою КМУ від 08 лютого 1995 року № 100 з урахуванням пункту 10, починаючи з 03 червня 2023 року по день фактичного поновлення на роботі;
- визнати протиправною відмову відповідача в перерахунку виплат грошової компенсації за всі невикористані види належних позивачу відпусток, розрахованої виходячи з розміру середньої заробітної плати;
- зобов`язати відповідача здійснити перерахунок та сплатити належні суми грошової компенсації за всі невикористані види належних позивачу відпусток, розрахованої виходячи з розміру середньої заробітної плати.
Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року у справі № 200/3364/23 позов задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано наказ Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 02 червня 2023 року №4743/04 «Про звільнення ОСОБА_1 ». Поновлено ОСОБА_1 на посаді начальника Великоновосілківського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Волноваському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції. Стягнуто зі Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції на користь ОСОБА_1 суму середнього заробітку за час вимушеного прогулу з 03 червня 2023 року по 06 грудня 2023 року (день винесення судового рішення) у сумі 41 446 гривень 79 копійок, з вирахуванням з вказаної суми податків та зборів. В іншій частині позовних вимог відмовлено.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2024 року апеляційну скаргу Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції залишено без задоволення. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року у справі № 200/3364/23 змінено. В абзаці четвертому резолютивної частини рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року у справі № 200/3364/23 замість суми стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу « 41 446 (сорок одна тисяча чотириста сорок шість) гривень 79 копійок» зазначено вказати суму « 111 886 (сто одинадцять тисяч вісімсот вісімдесят шість) гривень 25 копійок». В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року у справі № 200/3364/23 залишено без змін.
Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідачем не дотримано вимог Закону України від 10 грудня 2015 року № 889 VIII «Про державну службу» (далі - Закон № 889-VIII), зокрема частини третьої статті 87 у системному зв`язку з іншими положеннями цього Закону (зокрема статті 22), оскільки невиконано зобов`язання стосовно пропонування позивачці усіх вакантних посад державної служби в державному органі, що є порушенням процедури припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення. Відповідачем недотримано встановленої законодавством процедури при вирішенні питання щодо звільнення позивачки, а тому наказ Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 02 червня 2023 року № 4743/04 «Про звільнення ОСОБА_1 » є протиправним та таким, що підлягає скасуванню.
Не погоджуючись із рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2024 року, відповідач звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просив такі скасувати та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволені позову в повному обсязі.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 26 лютого 2026 року касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції задовольнив. Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2024 року у справі № 200/3364/23 скасував, ухвалив нову постанову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 до Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про визнання протиправним та скасування наказу, поновлення на посаді, стягнення заробітної плати, визнання протиправної відмови та зобов`язання вчинити певні дії відмовив в повному обсязі.
На обґрунтування висновків Суд зазначив, що 11 квітня 2023 року позивачку попереджено про звільнення та запропоновано посаду начальника Селидівського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Покровському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції.
Відповідно до статті 87 Закону № 889-VIII відповідач під час попередження запропонував позивачці рівнозначну посаду, проте від останньої не надходила згода на зайняття запропонованої посади.
Отже, відповідач здійснив заходи, направлені на реалізацію обов`язку, передбаченого частиною третьою статті 87 Закону №889-VІІІ, щодо працевлаштування позивачки. У зв`язку з чим спірний наказ відповідача є таким, що відповідає критеріям правомірності, наведеним у частині другій статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), оскільки прийнятий з дотриманням приписів статті 87 Закону № 889-VIII, а тому не підлягає скасуванню судом.
Відповідно до частини третьої статті 34 КАС України викладаю окрему думку.
Підстави та мотиви для висловлення окремої думки.
Принципи, правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях, визначає Закон № 889-VIII (у редакції, чинній станом на момент виникнення правовідносин), який є спеціальним законом з питань вступу, проходження та припинення державної служби.
Пунктом 4 частини першої статті 83 Закону №889-VIII визначено, що державна служба припиняється за ініціативою суб`єкта призначення.
Відповідно до частин другої, третьої статті 5 Закону №889-VIII відносини, що виникають у зв`язку із вступом, проходженням та припиненням державної служби, регулюються цим Законом, якщо інше не передбачено законом.
За загальним правилом пріоритетними є норми спеціального законодавства, а трудове законодавство підлягає застосуванню у випадках, якщо нормами спеціального законодавства не врегульовані спірні правовідносини.
Підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення наведені у статті 87 Закону №889-VIII.
Станом на день виникнення спірних правовідносин, частиною першою статті 87 Закону №889-VIII визначені підстави для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення: 1) скорочення чисельності або штату державних службовців, скорочення посади державної служби внаслідок зміни структури або штатного розпису державного органу без скорочення чисельності або штату державних службовців, реорганізація державного органу; 11) ліквідація державного органу; 2) встановлення невідповідності державного службовця займаній посаді протягом строку випробування; 3) отримання державним службовцем негативної оцінки за результатами оцінювання службової діяльності; 4) винення державним службовцем дисциплінарного проступку, який передбачає звільнення.
Суб`єкт призначення або керівник державної служби попереджає державного службовця про наступне звільнення на підставі пунктів 1 та 11 частини першої цієї статті у письмовій формі не пізніше ніж за 30 календарних днів.
Одночасно з попередженням про звільнення на підставі пункту 1 частини першої цієї статті суб`єкт призначення або керівник державної служби пропонує державному службовцю іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей. При цьому враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством про працю.
Державний службовець звільняється на підставі пункту 1 частини першої цієї статті у разі, коли відсутня можливість запропонувати відповідні посади, а також у разі його відмови від переведення на запропоновану посаду (частина третя статті 87 Закону №889-VIII).
Наказ (розпорядження) про звільнення державного службовця у випадках, передбачених частиною першою цієї статті, може бути виданий суб`єктом призначення або керівником державної служби у період тимчасової непрацездатності державного службовця або його відпустки із зазначенням дати звільнення, яка є першим робочим днем, наступним за днем закінчення тимчасової непрацездатності, зазначеним у документі про тимчасову непрацездатність, або першим робочим днем після закінчення відпустки (частина п`ята статті 87 Закону №889-VIII).
Логіко-граматичне та системне тлумачення приписів статті 87 Закону №889-VIII у взаємозв`язку між її частинами дає підстави для висновку, що формула «пропонує … іншу рівнозначну посаду державної служби або, як виняток, нижчу посаду державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей» не означає обов`язку запропонувати одну заздалегідь визначену вакансію. За змістом цієї норми йдеться про сукупність можливих посад, які можуть бути запропоновані державному службовцю.
Це випливає з граматичної побудови норми. Слова «іншу рівнозначну посаду» та «нижчу посаду» описують два можливі варіанти пропозиції: основний - рівнозначна посада, винятковий - нижча. Займенник «іншу» має узагальнюючий характер і вказує на будь-яку іншу посаду, відмінну від тієї, яку особа займала до скорочення. А фраза «відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей» задає критерій добору, що передбачає перевірку та відбір посад, які підходять конкретному службовцю.
Такий підхід підтверджується системним зв`язком із частиною третьою статті 87, яка допускає звільнення лише тоді, коли «відсутня можливість запропонувати відповідні посади», або коли службовець відмовився від переведення. Вживання законодавцем формулювання «відповідні посади» у множині означає, що суб`єкт призначення має з`ясувати наявність усіх придатних варіантів (рівнозначних, а за відсутності - нижчих), і лише за відсутності такої можливості може застосовуватися звільнення.
Отже, належне виконання припису частини другої статті 87 Закону №889-VIII передбачає, що суб`єкт призначення (керівник державної служби) повинен діяти не формально, а змістовно: виявити наявні у державному органі вакантні посади, зіставити їх із вимогами закону щодо рівнозначності (або, як виняток, нижчого рівня) та критеріями професійної підготовки і компетентностей, урахувати переважне право на залишення на роботі, а вже після цього - запропонувати державному службовцю відповідні посади. Лише у випадку, коли після такої перевірки об`єктивно відсутня можливість запропонувати відповідні посади, або коли службовець відмовляється від переведення на запропоновану посаду, виникають правові підстави для припинення державної служби за пунктом 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII.
ОСОБА_1 звільнена із займаної посади начальника Великоновосілківського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Волноваському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції 02 червня 2023 року у зв`язку із реорганізацією, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, з припиненням державної служби.
Суди попередніх інстанцій установили, що начальником Східного міжрегіонального управління міністерства юстиції 11 квітня 2023 року надіслано на особисту електронну пошту позивачки попередження про наступне звільнення, яке мотивоване тим, що відповідно до наказу Міністерства юстиції України від 01 березня 2023 року № 814/5 «Про відділи державної реєстрації актів цивільного стану у Донецькій області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції» реорганізовано Великоновосілківський відділ державної реєстрації актів цивільного стану у Волноваському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції шляхом приєднання до Слов`янського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Краматорському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції з перейменуванням у Відділ державної реєстрації актів цивільного стану по Донецькій області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції.
У зазначеному попередженні їй запропоновано зайняти посаду начальника Селидівського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Покровському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції та роз`яснено, що в разі ненадання згоди на зайняття запропонованої вакантної посади, вона підлягає звільненню не раніше ніж через 30 календарних днів з дня попередження.
11 квітня 2023 року складено протокол про доведення документа до відома державного службовця.
Наказом Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції «Про надання відпустки» від 09 травня 2023 року № 1364/05 позивачці надано частину щорічної основної відпустки за період роботи з 27 серпня 2022 року по 26 серпня 2023 року тривалістю 24 календарних дні, з 09 травня по 01 червня 2023 року включно.
При цьому у період з 10 травня 2023 року по 19 травня 2023 року комунальним некомерційним підприємством «Козівська центральна районна лікарня Козівської селищної ради» позивачці відкрито листок непрацездатності № 7835280-2014772483-1.
02 червня 2023 року складено акт про відсутність надання згоди на зайняття запропонованої посади позивачці.
Наказом Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 02 червня 2023 року №4743/04, керуючись частиною п`ятою статті 87 Закону № 889-VIII, звільнено позивачку, начальника Великоновосілківського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Волноваському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції, із займаної посади 02 червня 2023 року у зв`язку із реорганізацією, відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, з припиненням державної служби.
Як убачається з наведеного вище, 11 квітня 2023 року позивачку було попереджено про звільнення та запропоновано посаду начальника Селидівського відділу державної реєстрації актів цивільного стану у Покровському районі Донецької області Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції.
Звертаю увагу, що направляючи справу на новий розгляд до суду апеляційної інстанції Верховний Суд у постанові від 02 листопада 2023 року у справі № 380/9055/22 зазначив:
«Резюмуючи наведене Суд указує, що положення частини третьої статті 87 Закону № 889-VIII в редакції Закону № 1285-IX у системному зв`язку з іншими положеннями цього Закону (зокрема статті 22) треба розуміти так, що в разі реорганізації державного органу, що є підставою для звільнення державного службовця у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону № 889-VIII, суб`єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення з посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести.
Водночас приписи частини п`ятої статті 22 Закону № 889-VIII дозволяють здійснити цю процедуру без обов`язкового проведення конкурсу.
Аналогічного правового висновку у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд, зокрема, у постановах від 05.04.2023 у справі № 640/12871/21, від 12.04.2023 у справі № 340/1791/22, від 24.07.2023 у справі № 140/7340/22.
Колегія суддів не убачає підстав для відступу від цієї правової позиції.
Водночас суд апеляційної інстанції не з`ясовував наявність вакантних посад у Державній митній службі України та Львівської митниці на час попередження позивача про можливе наступне звільнення, чи змінювалися вакантні посади (у разі наявності) протягом усього періоду (з моменту попередження про звільнення до фактичного звільнення) та чи пропонувалися на момент звільнення позивачу усі вакантні посади (інша робота), які з`явилися протягом цього періоду…».
Судами попередніх інстанцій установлено, що з моменту попередження позивачки про звільнення (11 квітня 2023 року) до моменту видання оскаржуваного наказу (02 червня 2023 року) їй не пропонувались усі вакантні посади, на які можна було б її перевести.
При цьому наявність вакантних посад, у тому числі тимчасово вільних підтверджується додатком 1 до службової записки, у якому зазначено перелік вакантних, в тому числі тимчасово вільних посад у Східному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції рівнозначних до посади позивачки станом на 11 квітня 2023 року, а саме: у Донецькій області 9 посад, у Луганській області 9 посад, у Полтавській області 19 посад, у Сумській області 8 посад, у Харківській області 25 посад, у Чернігівській області 8 посад; додатком 2 до службової записки, станом на 02 червня 2023 року зазначено перелік вакантних, в тому числі тимчасово вільних посад у Східному міжрегіональному управлінні Міністерства юстиції рівнозначних до посади позивачки, а саме: у Донецькій області 9 посад, у Луганській області 9 посад, у Полтавській області 15 посад, у Сумській області 8 посад, у Харківській області 22 посади, у Чернігівській області 14 посад.
Суд першої інстанції зазначив, що інформація щодо вищевказаних вакантних посад станом на 11 квітня 2023 року та 02 червня 2023 року , зазначена у додатках 1, 2 до службової записки знайшла підтвердження у судовому засіданні.
Верховний Суд у постанові від 31 березня 2025 року у справі № 360/48/23 звернув увагу на те, що обов`язок по працевлаштуванню працівника покладається на роботодавця з дня попередження про вивільнення до дня розірвання трудового договору та охоплює вакантні посади, які з`явилися в установі упродовж всього цього періоду.
Відповідаючи на питання чи достатньо для суб`єкта призначення надання (за його вибором) пропозиції однієї посади державному службовцю, чи декількох рівнозначних або нижчих посад, з урахуванням положень абзацу 3 частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, Верховний Суд у постанові від 30 січня 2025 року у справі № 340/1765/23 вказав, що Верховний Суд неодноразово висловлювався із цього приводу та, зокрема, в постановах від 05 квітня 2023 року у справі № 640/12871/21, від 12 квітня 2023 року у справі №340/1791/22, від 24 липня 2023 року в справі №140/7340/22 зазначав, що положення частини третьої статті 87 Закону №889-VIII в редакції Закону №1285-IX у системному зв`язку з іншими положеннями цього Закону (зокрема статті 22) треба розуміти так, що в разі реорганізації державного органу, що є підставою для звільнення державного службовця у значенні пункту 1 частини першої статті 87 Закону №889-VIII, суб`єкт призначення/керівник державної служби повинен запропонувати державному службовцеві, попередженого про звільнення посади, усі вакантні посади (за умови, що такі є), на які можна було б його перевести.
Також у цій постанові зазначено, що «…. Державна служба здійснюється з дотриманням, з-поміж інших, принципу стабільності, тож реорганізація державного органу, згідно із частиною третьою статті 87 Закону № 889-VIII (у редакції, яка діяла на час виникнення спірних правовідносин), передбачає обов`язок суб`єкта призначення/керівника державної служби попередити державного службовця про наступне звільнення не пізніше ніж за 30 календарних днів, а також (одночасно) запропонувати іншу (інші) рівнозначну посаду (посади) державної служби або, як виняток, нижчу посаду (посади) державної служби відповідно до професійної підготовки та професійних компетентностей».
Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року у справі № 380/9055/22 дійшов таких висновків: «Твердження скаржника про те, що частина третя статті 87 Закону № 889-VIII у редакції Закону № 1285-ІХ чітко передбачає обов`язок суб`єкта призначення/керівника державної служби запропонувати лише одну рівнозначну посаду державної служби є нічим іншим, аніж суб`єктивним сприйняттям і трактуванням цієї норми відповідачем та не ґрунтується на правильному тлумаченні. Так, словосполучення «іншу рівнозначну посаду державної служби» не означає «одну рівнозначну посаду державної служби». Під «іншою» слід розуміти будь-яку вакантну рівнозначну посаду державної служби, яку може обійняти державний службовець з урахуванням своєї кваліфікації. Відповідно, якщо таких посад декілька, то всі вони повинні бути запропоновані державному службовцю».
Ураховуючи наведене, погоджуюсь із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем недотримано встановленої законодавством процедури при вирішенні питання щодо звільнення позивачки (Закону № 889-VII, зокрема, частини третьої статті 87), а тому наказ Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції від 02 червня 2023 року № 4743/04 «Про звільнення ОСОБА_2 ,» є протиправним та таким, що підлягав скасуванню.
Посилання представника відповідача в касаційній скарзі на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 05 січня 2023 року у справі № 340/2871/21 та від 01 лютого 2024 року у справі № 360/91/23, оцінюю з урахуванням конкретного предмета спору та предмета доказування у цих справах. Так, у зазначених постановах Верховний Суд надавав правову оцінку дотриманню вимог статті 87 Закону № 889-VIII переважно в аспекті наявності пропозиції конкретної (рівнозначної) посади одночасно з попередженням та правових наслідків непогодження / відмови державного службовця від переведення. 
Натомість у цій справі спірні правовідносини та доводи сторін зосереджені на іншому елементі процедури припинення державної служби, а саме - на повноті виконання обов`язку щодо пропонування вакантних посад (у тому числі оцінці того, чи були запропоновані всі наявні вакансії у відповідні періоди та як це впливає на правомірність звільнення). 
За таких обставин наведені заявником правові висновки Верховного Суду сформульовані за іншої фактичної основи та в іншому правовому контексті, а відтак мають обмежену релевантність, не є визначальними для вирішення цього спору й можуть бути враховані лише як загальні орієнтири застосування статті 87 Закону № 889-VIII, без їх автоматичного перенесення на встановлені у цій справі фактичні обставини.
Таким чином, у практиці Верховного Суду сформовано сталий підхід до застосування частини третьої статті 87 Закону №889-VIII, відповідно до якого суб`єкт призначення (керівник державної служби) зобов`язаний запропонувати державному службовцю всі наявні вакантні посади державної служби, які є відповідними (рівнозначними або, як виняток, нижчими з урахуванням професійної підготовки та компетентностей), як на момент попередження, так і станом на дату звільнення
Ураховуючи наведене доводи касаційної скарги Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції про наявність підстав для скасування оскаржуваних рішень за пунктом 1 частини четвертої статті 328 КАС України є необгрунтованими.
Вважаю, що рішення судів попередніх інстанцій ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким дана належна юридична оцінка, правильно застосовані норми матеріального права, що регулюють спірні правовідносини, а суди під час розгляду справи не допустили порушень процесуального закону, які призвели або могли призвести до неправильного вирішення справи.
У зв`язку з наведеним вважаю, що касаційну скаргу Східного міжрегіонального управління Міністерства юстиції необхідно було залишити без задоволення, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 06 грудня 2023 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 19 серпня 2024 року у справі № 200/3364/23 залишити без змін.

Суддя І. В. Желєзний