ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2026 року 
м. Київ

справа № 320/18444/24
адміністративне провадження № К/990/25953/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №320/18444/24
за позовом Акціонерного товариства «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України»
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг
про визнання протиправним та скасування розпорядження
за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 (головуючий суддя: Кочанова П.В.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025 (колегія суддів у складі головуючого судді: Кузьмишиної О.М., суддів: Грибан І.О., Мєзєнцева Є.І.).
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
ВСТУП
У справі, яка розглядається, ключовим є питання правомірності застосування положень Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» в контексті повноважень НКРЕКП щодо проведення позапланових перевірок дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання природного газу у період дії воєнного стану.
Короткий зміст позовних вимог
1. В квітні 2025 року Акціонерне товариство «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» (далі - позивач, АТ «НАК «Нафтогаз України») звернулось до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.02.2024 № 53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України».
2. В обґрунтування заявлених позовних вимог позивачем зазначено, що розпорядження НКРЕКП прийняте поза межами повноважень, у невизначені законодавством порядок та спосіб.
Також, на думку позивача, оскаржуване розпорядження є необґрунтованим, незаконним та не спрямованим на досягнення мети і завдання НКРЕКП, отже в силу статті 2, статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України таке розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 20.01.2025, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025, адміністративний позов задоволено повністю.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 20.02.2024 № 53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України».
У справі, яка розглядається, ключовим є питання правомірності застосування положень Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) в умовах воєнного стану» в контексті повноважень НКРЕКП щодо проведення позапланових перевірок дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання природного газу у період дії воєнного стану.
4. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем не надано жодних пояснень та доказів, яким чином спірні питання у зверненні ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 19.01.2023 № ТОВВИХ-23-631, у тому числі питання реєстрації КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у реєстрі споживачів природного газу Нафтогазу для проведення перевірки в період воєнного стану, визначених Постановою № 303, можуть нести загрозу, яка б мала значний негативний вплив на права та інтереси споживачів природного газу, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Суди зазначили, що питання дотримання АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у взаємовідносинах з КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у 2020 та 2021 роках законодавства, яке регулює ринок природного газу, договорів постачання природного газу, підпункту 13 пункту 2.2. Ліцензійних умов увійшли у період, за який Регулятор здійснював позапланову виїзду перевірку та в обсяг питань, які перевірялися Регулятором під час проведення планової перевірки в 2023 році (акт перевірки від 24.01.2023 № 50). Звернення ТОВ «Оператор ГТС України», за яким Регулятор провів позапланову виїзну перевірку, надійшло до НКРЕКП 19.01.2023, тобто в період надходження цього звернення Регулятор здійснював планову перевірку Нафтогазу, яка тривала до 24 січня 2023 року та охоплювала порушені у зверненні питання.
Як підсумок суди виснували про те, що оскаржуване розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 20.02.2024 № 53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» не відповідає критеріям правомірності, є необґрунтованим та безпідставним, а отже підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
5. Не погодившись з судовими рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, відповідач направив до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025, та ухвалити постанову, якою відмовити у задоволенні позову у повному обсязі.
6. Обґрунтовуючи касаційну скаргу скаржник зазначає про те, що судом апеляційної інстанції неправильно застосовані норми матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи по суті.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
7. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями, визначено склад колегії суддів: головуючий суддя: Стеценко С. Г., судді: ОСОБА_1, Тацій Л.В.
8. Ухвалою Верховного Суду від 24.06.2025 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025.
9. Позивач у поданому до Верховного Суду відзиві на касаційну скаргу проти доводів та вимог останньої заперечив, вважаючи їх безпідставними й такими, що не підлягають задоволенню.
10. На підставі службової записки судді-доповідача Стеценка С.Г. від 14.01.2026 № 1322/26 щодо настання обставин, які унеможливлюють розгляд судових справ, у зв`язку з відрахуванням 13.01.2026 судді Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді ОСОБА_1 зі штату Верховного Суду внаслідок прийняття Вищою радою правосуддя рішення від 13.01.2026 № 17/0/15-26 «Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Верховного Суду у зв`язку з поданням заяви про відставку», на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 14.01.2026 № 53/0/78-26, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14.01.2026, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Коваленко Н.В., Тацій Л.В.
11. Ухвалою Верховного Суду від 19.01.2026 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
12. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, проведено позапланову виїзну перевірку дотримання суб`єктом господарювання (НАК «Нафтогаз України») вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання природного газу за період діяльності з 01.01.2020 по 28.12.2023.
13. За наслідкам вказаної перевірки складено акт від 25.01.2024 № 39.
За результатами розгляду акту на засіданні НКРЕКП, яке проводилось 20.02.2024 у формі відкритого слухання та оформлене протоколом № 10, Регулятором прийнято:
- постанову про застереження щодо недопущення надалі НАК «Нафтогаз України» порушення вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу;
- розпорядження про усунення порушення НАК «Нафтогаз України».
14. Відповідно до прийнятого розпорядження від 20.02.2024 № 53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» Компанію зобов`язано усунути порушення вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, а саме: пункту 7 глави 4 розділу IV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2493, у частині обов`язку постачальників відповідно до вимог Кодексу ГТС вносити до інформаційної платформи інформацію, зокрема, щодо власних споживачів та періодів постачання їм природного газу, та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу, затверджених поставною НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, у частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКРЕКП, а також договорів постачання природного газу, для чого у строк до 22 березня 2024 року здійснити реєстрацію споживачів КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у власному Реєстрі споживачів Товариства на інформаційній платформі Оператора ГТС у лютому, березні 2020 року та у березні 2020 року відповідно.
15. Вважаючи зазначене розпорядження таким, що прийняте поза межами повноважень, у невизначені законодавством порядок та спосіб, необґрунтованим, незаконним, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
16. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
17. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
18. Згідно з положеннями частини 2 статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
19. Отже, суди, перевіряючи рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, у першу чергу повинні з`ясувати, чи прийняті (вчинені) вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
20. Правовий статус НКРЕКП, її завдання, функції, повноваження та порядок їх здійснення визначено Законом України від 22.09.2016 № 1540-VIII «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон №1540-VIII в редакції на час виникнення спірних правовідносин).
21. Частиною першою статті 1 Закону № 1540-VIII визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який утворюється Кабінетом Міністрів України. Регулятор є колегіальним органом, що здійснює державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
Регулятор здійснює державне регулювання, зокрема, шляхом державного контролю та застосування заходів впливу.
22. Статтею 3 вказаного Закону передбачено, що Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; державного контролю та застосування заходів впливу; використання інших засобів, передбачених законом.
23. Основними завданнями Регулятора є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
24. Відповідно до статті 19 Закону № 1540-VIII Регулятор (НКРЕКП) здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю.
Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора.
Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту, щодо якого здійснювалася перевірка, або уповноваженій ним особі.
Суб`єкт, щодо якого здійснювалася перевірка, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта, щодо якого здійснювалася перевірка, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Підставою для проведення позапланової виїзної перевірки є: обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, або суб`єктом, що належить до особливої групи споживачів, її законних прав.
25. Статтею 22 вказаного Закону передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, та суб`єкти, що належать до особливої групи споживачів, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України «Про природні монополії», «Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу», «Про ринок електричної енергії», «Про ринок природного газу», «Про трубопровідний транспорт», «Про теплопостачання», «Про питну воду та питне водопостачання», «Про державне регулювання у сфері комунальних послуг», «Про енергетичну ефективність» та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, та суб`єктів, що належать до особливої групи споживачів, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4) анулювання ліцензії.
26. Відповідно до статті 14 Закон №1540-VIII Регулятор на своїх засіданнях: розглядає та приймає рішення з питань, що належать до його компетенції; розглядає і схвалює в межах своїх повноважень проекти актів законодавства, пропозиції стосовно вдосконалення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг; приймає нормативно-правові акти з питань, що належать до його компетенції; затверджує щорічний звіт Регулятора; затверджує регламент Регулятора; розглядає справи про адміністративні правопорушення; розглядає справи щодо видачі ліцензій та дотримання суб`єктами господарювання ліцензійних умов, а також щодо застосування санкцій за порушення ліцензійних умов та законодавства з питань державного регулювання діяльності суб`єктів природних монополій та суміжних ринків; розглядає справи щодо зловживань на оптовому енергетичному ринку.
Рішення Регулятора оформлюються постановами, крім рішень щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення контролю, які оформлюються розпорядженнями. Рішення Регулятора підписуються Головою.
Рішення Регулятора є обов`язковими до виконання суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
27. НКРЕКП постановою від 14.06.2018 № 428 затвердила Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов (далі - Порядок №428 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), дія якого поширюється на суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, які отримали ліцензії на провадження господарської діяльності та регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю яких здійснюється Нацкомісією у сфері енергетики та у сфері комунальних послуг та установлює певні процедури, зокрема, організації та проведення планових та позапланових перевірок; оформлення результатів перевірок; контроль за виконанням рішень Нацкомісії; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов.
28. Системний аналіз наведених норм права дає змогу дійти висновку, що Регулятор, здійснюючи державне регулювання шляхом державного контролю за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг, зобов`язаний дотримуватись законодавства у відповідних сферах. Процедура моніторингу ринків у сферах енергетики та комунальних послуг також відсилає до застосування заходів контролю до суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг у випадку виявлення за результатами моніторингу невідповідності (порушення) провадження господарської діяльності суб`єктами господарювання у сферах енергетики та/або комунальних послуг вимогам чинного законодавства.
29. Відповідно до підпункту 2 пункту 4.1. Порядку 428 підставами для здійснення позапланових виїзних перевірок є обґрунтоване звернення фізичної або юридичної особи про порушення ліцензіатом її законних прав.
30. Як убачається з матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, позапланову виїзну перевірку дотримання позивачем вимог законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу у частині питань, необхідність перевірки яких стала підставою для здійснення цього заходу відповідачем проведено з 29.12.2023 по 25.01.2024 - в період введення воєнного стану.
31. Запроваджений воєнний стан неодноразово продовжено Указами Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні».
32. Згідно положень статті 1 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» КМУ є вищим органом у системі органів виконавчої влади. КМУ здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує та контролює діяльність цих органів.
33. Кабінет Міністрів України 13.03.2022 прийняв Постанову № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі - Постанова № 303 в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин).
34. Відповідно до пункту 1 Постанови № 303 Кабінет Міністрів України постановив припинити проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду на період воєнного стану, введеного Указом Президента України від 24.02.2022 № 64 «Про введення воєнного стану в Україні».
35. За правилами пункту 3 Постанови № 303 протягом періоду воєнного стану планові та позапланові заходи державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, здійснюються за рішенням Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
36. За змістом наведеної норми Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг вправі проводити перевірки лише за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Наявність таких обставин підлягає доведенню у встановленому процесуальним законом порядку на підставі належних та допустих доказів.
37. Лише дотримання умов та порядку прийняття контролюючими органами рішень про проведення перевірок може бути підставою для визнання правомірними дій контролюючого органу щодо їх проведення. 
У свою чергу, порушення контролюючим органом будь-яких вимог щодо призначення та проведення перевірки призводить до відсутності правових наслідків такої. 
Таким чином, у випадку незаконності перевірки, прийнятий за її результатами акт індивідуальної дії підлягає визнанню протиправним та скасуванню.
Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постановах від 04.02.2019 у справі № 807/242/14, від 31.01.2023 у справі № 540/1245/20, від 19.04.2024 у справі № 260/1885/19. 
38. Встановлено, що позапланова виїзна перевірка позивача проведена на підставі постанови НКРЕКП від 14.11.2023 № 2133 «Про проведення позапланової невиїзної перевірки НАК «Нафтогаз України» за зверненням ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 19.01.2023 № ТОВВИХ-23-631 щодо здійснення реєстрації в Реєстрі споживачів постачальника НАК «Нафтогаз України» підприємств КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» та КП «Обласний інформаційно-технічний центр» у 2020 - 2021 роках.
39. Проте, ні у постанові НКРЕКП від 14.11.2023 № 2133 «Про проведення позапланової виїзної перевірки НАК «Нафтогаз України», ні в акті, складеному за результатами проведеної позапланової виїзної перевірки дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов з постачання природного газу АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» від 25.01.2024 № 39, ні у Розпорядженні НКРЕКП № 53-р від 20.02.2024 «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» не зазначені підстави та обґрунтування, визначені Постановою КМУ від 13.03.2022 № 303, зокрема, чи здійснюється захід з перевірки за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
40. Посилання НКРЕКП на статтю 1 Закону України «Про національну безпеку України», якою визначено поняття державної безпеки, як на підставу правомірності проведення позапланової перевірки є необґрунтованим, оскільки не дозволяє ідентифікувати конкретну підставу визначену пунктом 3 Постановою КМУ № 303.
41. Отже, відповідачем не надано до судів попередніх інстанцій допустимих доказів, які дають підстави вважати, що позапланова виїзна перевірка позивача здійснена на підставі пункту 3 Постанови КМУ від 13.03.2022 № 303.
42. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що під час дії воєнного стану та за наявної заборони, установленої Кабінетом Міністрів України, акти якого є обов`язковими для органів виконавчої влади, на проведення заходів державного нагляду (контролю), в тому числі у формі перевірок, НКРЕКП проведено позапланову виїзну позивача без законних на те підстав та без наведення належного обґрунтування її проведення, а відповідно така перевірка не направлена на досягнення цілей, що визначені Постановою від 13.03.2022 № 303.
43. Враховуючи вищенаведене, колегія суддів погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що відповідачем не надано пояснень та доказів, яким чином спірні питання у зверненні ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 19.01.2023 № ТОВВИХ-23-631 для проведення перевірки можуть нести загрозу, яка б мала значний негативний вплив на права та інтереси споживачів природного газу.
44. Також, на спростування мотивів судів скаржник посилається на критичну важливість дотримання норм енергетичної безпеки у сфері атомної енергетики для виживання країни, однак в касаційній скарзі не наводить жодних аргументів про те, як питання реєстрації КП «Обласний інформаційно - технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у реєстрі споживачів природного газу Нафтогазу може нести загрозу, яка б мала значний негативний вплив на права та інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
45. Верховний Суд вважає необґрунтованими зазначені вище доводи скаржника, як підставу проведення контрольного заходу визначену пунктом 3 Постанови № 303.
46. Щодо доводів скаржника про те, що суди попередніх інстанцій не дослідили питання дотримання законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, а саме розділу IV Кодексу газотранспортної системи, затвердженого постановою НКРЕКП від 30.09.2015 № 2493, та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов в частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКРЕКП, а також договорів природного газу вже було предметом планової перевірки в 2023 році, що підтверджується актом перевірки від 24.01.2023 № 50, у тому числі за зверненням ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 05.09.2022 № ТОВВИХ-22-9409, не відповідає дійсним обставинам справи, колегія суддів зазначає наступне.
47. Так, із акту перевірки від 24.01.2023 № 50 вбачається, що у перелік питань для перевірки дотримання вимог законодавства та ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу включено виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджуються НКЕРКП, а також договорів постачання природного газу (підпункт 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов); господарська діяльність з постачання природного газу здійснюється з дотриманням вимог Правил постачання природного газу, інших нормативно-правових актів та нормативних документів, які регулюють ринок природного газу (пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов).
48. У межах перевірки зазначених у направленні Регулятором досліджувалися питання постачання Нафтогазом, як постачальником зі спеціальними обов`язками, природного газу комунальному підприємству «Обласний інформаційно-технічний центр» та Комунальному підприємству «Теплові мережі Роганської селищної ради» у лютому, березні 2020 року за договорами постачання природного газу, укладеними у 2019 році.
49. На виконання вимог відповідача згідно із запитом Регулятора від 12.12.2022, позивачем надавались документи за період 2020 - 2021 років, у тому числі укладені договори на постачання природного газу; обсягу та вартості поставленого газу, зокрема як постачальника зі спеціальними обов`язками; стану розрахунків споживачів; підтверджені, відхилені номінації (заявки) на постачання природного газу; остаточні алокації природного газу (розподіл спожитого природного газу по постачальникам) та інше.
50. При цьому, як встановлено матеріалами справи, попередня перевірка включала також перевірку питань за зверненням ТОВ «Оператор газотранспортної системи України» від 05.09.2022 № ТОВВИХ-22-9409.
51. З акту перевірки від 25.01.2024 № 39 вбачається, що у перелік питань щодо проведення перевірки включено дотримання законодавства, що регулює функціонування ринку природного газу, а саме розділу IV Кодексу газотранспортної системи та підпункту 13 пункту 2.2 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з постачання природного газу у частині виконання умов (вимог) чинних Правил постачання природного газу, що затверджується НКРЕКП, а також договорів природного газу.
52. Виходячи із зазначеного, питання дотримання АТ «Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України» у взаємовідносинах з КП «Обласний інформаційно-технічний центр» та КП «Теплові мережі Роганської селищної ради» у 2020 та 2021 роках законодавства, яке регулює ринок природного газу, договорів постачання природного газу, підпункту 13 пункту 2.2. Ліцензійних умов увійшли у період, за який Регулятор здійснював планову перевірку та в обсяг питань, які перевірялися Регулятором під час проведення планової перевірки.
53. Таким чином, судами першої та апеляційної інстанцій вірно встановлено, що звернення ТОВ «Оператор ГТС України», за яким Регулятор провів позапланову перевірку, надійшло до НКРЕКП 19.01.2023, тобто в період надходження цього звернення Регулятор здійснював планову перевірку Нафтогазу, яка тривала до 24.01.2023 та охоплювала порушені у зверненні питання.
54. Проте, розгляд цього звернення в акті планової перевірки не відображено, натомість, майже через рік після отримання звернення Регулятор провів позапланову перевірку, що підтверджує аргументи позивача про відсутність встановлених статтею 19 Закону № 1540-VIII підстав для початку позапланової перевірки та додаткового підтверджує відсутність фактів впливу спірних перевіряємих питань у 2020 - 2021 роках, які б мали значний негативний вплив на права та законні інтереси споживачів.
55. Таким чином, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли правильного висновку про те, що оскаржуване розпорядження Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, від 20.02.2024 № 53-р «Про усунення порушень НАК «Нафтогаз України» не відповідає критеріям правомірності, є необґрунтованим та безпідставним, а отже підлягає скасуванню.
56. Інші доводи касаційної скарги відхиляються Верховним Судом, оскільки не спростовують наведених вище аргументів Суду.
57. Частиною 2 статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.
58. Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.
59. Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.
60. У справі «Пономарьов проти України» (заява № 3236/03, Рішення від 03 квітня 2008 року, пункт 40) Європейський суд з прав людини звернув увагу, що право на справедливий розгляд судом, яке гарантовано пунктом 1 статті 6 Конвенції, має розумітися у світлі преамбули Конвенції, у відповідній частині якої зазначено, що верховенство права є спільною спадщиною Високих Договірних Сторін. Одним із фундаментальних аспектів верховенства права є принцип юридичної визначеності, який передбачає повагу до принципу res judicata - принципу остаточності рішень суду. Цей принцип наголошує, що жодна зі сторін не має права вимагати перегляду остаточного та обов`язкового рішення суду просто тому, що вона має на меті добитися нового слухання справи та нового її вирішення. Повноваження вищих судових органів стосовно перегляду мають реалізовуватися для виправлення судових помилок та недоліків судочинства, але не для здійснення нового судового розгляду. Перегляд не повинен фактично підміняти собою апеляцію, а сама можливість існування двох точок зору на один предмет не є підставою для нового розгляду. Винятки із цього принципу можуть мати місце лише за наявності підстав, обумовлених обставинами важливого та вимушеного характеру.
61. Суд враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; пункт 29).и повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).
62. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.
63. Згідно статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Київського окружного адміністративного суду від 20.01.2025 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 21.05.2025 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її ухвалення та оскарженню не підлягає.

Судді С.Г. Стеценко
Н.В. Коваленко
Л.В. Тацій