ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
м. Київ

13 січня 2026 року 
справа №280/6866/25
адміністративне провадження № К/990/47854/25 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючої - Ханової Р. Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Бившевої Л. І., Хохуляка В. В.,

розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління ДПС у Запорізькій області
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року (судді: Шлай А. В., Малиш Н. І., Круговий О. О.), 
у справі №280/6866/25
за позовом Головного управління ДПС у Запорізькій області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "АЙ СІ ЕН СТІЛ ЮКРЕЙН-ІНВЕСТ", ОСОБА_1 
про встановлення тимчасового обмеження y праві виїзду за кордон, -

УСТАНОВИВ:

Рух справи

Головне управління ДПС у Запорізькій області (далі - податковий орган, позивач у справі) звернулось до суду з позовною заявою до Товариства з обмеженою відповідальністю "АЙ СІ ЕН СТІЛ ЮКРЕЙН-ІНВЕСТ" (далі - Товариство, відповідач у справі), ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , другий відповідач у справі), в якій просило суд встановити тимчасове обмеження у праві виїзду за межі України керівника Товариства з обмеженою відповідальністю "АЙ СІ ЕН СТІЛ ЮКРЕЙН-ІНВЕСТ" - ОСОБА_1 до повного погашення боргу.

В обґрунтування позовної заяви податковий орган зазначив, що станом на день подання позовної заяви Товариство не виконано свої податкові зобов`язання, що призвело до виникнення податкового боргу у сумі 1 614 116,38 грн, якому понад 240 днів. Вказує, що контролюючий орган виніс рішення від 21 лютого 2023 року, від 11 грудня 2023 року та від 04 квітня 2025 року про стягнення коштів платника з рахунків у рахунок погашення податкового боргу. До банківських установ, де відкриті у відповідача рахунки, були направлені платіжні інструкції, проте останні повертаються без виконання через відсутність коштів на рахунках Товариства. Також зазначає, що платнику податків на адресу реєстрації засобом поштового зв`язку була направлена податкова вимога форми "Ю" №0000400-1304-0830 від 18 січня 2022 року, яка повернулась без вручення із відміткою "за закінченням терміну зберігання". Проте заходи стягнення не призвели до погашення боргу. З огляду на викладене, позивач просив суд задовольнити позовні вимоги.

Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 11 серпня 2025 року, ухваленим за результатом розгляду справи в порядку спрощеного позовного провадження, позовну заяву задоволено у повному обсязі.

Суд першої інстанції, встановивши наявність у Товариства податкового боргу в сумі, що перевищує 1 млн грн, непогашеного понад 240 календарних днів з дня направлення податкової вимоги, а також підтвердивши безрезультатність передбачених Податковим кодексом України (далі - ПК України) заходів стягнення, дійшов висновку про наявність правових підстав для застосування до керівника Товариства тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України та задовольнив позов контролюючого органу. 

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі №280/6866/25 частково задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 , скасовано рішення суду першої інстанції від 11 серпня 2025 року, позовну заяву Головного управління ДПС у Запорізькій області залишено без розгляду.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та залишаючи позовну заяву без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що контролюючим органом пропущено встановлений законом строк звернення до адміністративного суду.

Апеляційний суд зазначив, що відповідно до частини другої статті 122 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) для суб`єкта владних повноважень установлено тримісячний строк звернення до суду, який обчислюється з дня виникнення підстав для пред`явлення відповідних вимог.

Право контролюючого органу на звернення до суду з позовом про застосування тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України виникає після спливу 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, що випливає з пункту 87.13 статті 87 ПК України та частини першої статті 289-2 КАС України.

Встановивши, що з моменту спливу зазначеного 240-денного строку та виникнення у контролюючого органу відповідних повноважень минув тримісячний строк, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, а позов подано з його пропуском без наведення поважних причин, апеляційний суд дійшов висновку про неможливість розгляду справи по суті.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, податковий орган 20 листопада 2025 року подав до Верховного Суду касаційну скаргу на постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі №280/6866/25.

Після усунення позивачем недоліків касаційної скарги Верховний Суд ухвалою від 29 грудня 2025 року відкрив касаційне провадження за скаргою податкового органу, справу витребував з суду першої інстанції.

12 січня 2026 року справа №280/6866/25 надійшла на адресу Верховного Суду.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Головне управління ДПС у Запорізькій області зазначає, що постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з неправильним застосуванням норм процесуального та матеріального права, що призвело до безпідставного залишення позовної заяви без розгляду.

Скаржник вказує, що апеляційний суд помилково застосував положення частини другої статті 122 КАС України та дійшов неправильного висновку про пропуск контролюючим органом тримісячного строку звернення до суду. На думку податкового органу, при вирішенні цього питання суд апеляційної інстанції не врахував спеціальне правове регулювання строків давності, встановлене ПК України, зокрема положення пункту 102.9 статті 102, пункту 52І та підпункту 69.9 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» ПК України, якими передбачено зупинення перебігу строків давності на період дії карантину та воєнного стану.

Контролюючий орган наполягає, що позовна вимога про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України є похідною від основних правовідносин щодо стягнення податкового боргу та має забезпечувальний характер. Така вимога, на думку скаржника, може бути заявлена протягом усього періоду існування податкового боргу, оскільки вона спрямована на забезпечення виконання обов`язку платника податків зі сплати узгоджених грошових зобов`язань.

Скаржник зазначає, що право контролюючого органу на звернення до суду з відповідною позовною заявою виникає після спливу 240 календарних днів з моменту вручення платнику податків податкової вимоги, однак законодавство не містить обмежень щодо граничного строку реалізації такого права, доки податковий борг не буде погашений або визнаний безнадійним. При цьому апеляційний суд, на переконання податкового органу, безпідставно ототожнив строки звернення до суду з позовом забезпечувального характеру зі строками, встановленими для оскарження рішень суб`єкта владних повноважень.

У касаційній скарзі також зазначається, що суд апеляційної інстанції не врахував, що перебіг строків давності, визначених статтею 102 ПК України, був зупинений з 18 березня 2020 року у зв`язку із запровадженням карантину, а з 24 лютого 2022 року - у зв`язку з введенням воєнного стану, унаслідок чого такі строки не могли сплинути на момент звернення контролюючого органу до суду.

Крім того, податковий орган посилається на практику Верховного Суду, відповідно до якої право контролюючого органу на звернення до суду із позовом про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника боржника може бути реалізоване у будь-який момент до повного погашення податкового боргу, оскільки така вимога є одним із заходів забезпечення його стягнення.

Скаржник наголошує, що застосування тримісячного строку звернення до суду у спірних правовідносинах фактично унеможливлює використання передбачених ПК України заходів забезпечення погашення податкового боргу та порушує баланс між приватними і публічними інтересами, з огляду на обов`язок держави забезпечити надходження податкових платежів до бюджету.

У зв`язку з цим контролюючий орган вважає, що апеляційний суд дійшов передчасного та необґрунтованого висновку про наявність підстав для залишення позовної заяви без розгляду, а оскаржувана постанова підлягає скасуванню з залишенням у силі рішення суду першої інстанції. 

06 січня 2026 року від Товариства до Суду надійшов відзив на касаційну скаргу позивача, у якому наголошено на тому, що доводи касаційної скарги зводяться до неправильного тлумачення процесуальних строків і не спростовують правильних висновків суду апеляційної інстанції.

Позиція Верховного Суду

Перевіривши доводи касаційної скарги в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваних судових рішеннях норм матеріального та процесуального права у спірних правовідносинах, Верховний Суд дійшов до висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Згідно з пунктом 59.1 статті 59 ПК України у разі коли у платника податків виник податковий борг, контролюючий орган надсилає (вручає) йому податкову вимогу в порядку, визначеному для надсилання (вручення) податкового повідомлення-рішення.

Відповідно до пункту 59.5 статті 59 ПК України у разі якщо у платника податків, якому надіслано (вручено) податкову вимогу, сума податкового боргу збільшується (зменшується), погашенню підлягає вся сума податкового боргу такого платника податку, що існує на день погашення. У разі якщо після направлення (вручення) податкової вимоги сума податкового боргу змінилася, але податковий борг не був погашений в повному обсязі, податкова вимога додатково не надсилається (не вручається).

Відповідно до пункту 87.13 статті 87 ПК України у разі несплати протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги суми податкового боргу, що перевищує 1 мільйон гривень, контролюючий орган може звернутися до суду за встановленням тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника за межі України - до погашення такого податкового боргу.

Частиною першою статті 289-2 КАС України встановлено, що у разі невиконання у встановлені Податковим кодексом України строки обов`язку щодо сплати грошових зобов`язань юридичною особою або постійним представництвом нерезидента, що призвело до виникнення податкового боргу (заборгованості) у сумі, що перевищує 1 мільйон гривень, та якщо такий податковий борг не сплачено протягом 240 календарних днів з дня вручення платнику податків податкової вимоги, податковим органом подається до суду за основним місцем реєстрації юридичної особи або постійного представництва нерезидента позовна заява про застосування судом тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі території України.

Як убачається з матеріалів справи та встановлено судом апеляційної інстанції, підставою для звернення контролюючого органу до суду з позовом про встановлення тимчасового обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи за межі України слугувало положення статті 289-2 КАС України та пункту 87.13 статті 87 ПК України, відповідно до якого таке право виникає у разі несплати платником податків протягом 240 календарних днів з дня вручення податкової вимоги, а сума податкового боргу перевищує 1 мільйон гривень.

Отже, сплив зазначеного 240-денного строку є юридичним фактом, з яким закон пов`язує виникнення у контролюючого органу права на звернення до суду, а не встановлює тривалість або безстроковість реалізації такого права.

Згідно з частиною другою статті 122 КАС України для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.

Колегія суддів акцентує увагу на тому, що наведена норма чітко встановлює момент початку перебігу строку для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень: саме з дня виникнення підстав, які наділяють його правом на подання визначених законом позовних вимог. Такими підставами слід вважати об`єктивно визначені обставини, за наявності яких суб`єкт владних повноважень усвідомлює або повинен усвідомлювати факт порушення публічного інтересу, на захист якого спрямований відповідний адміністративний позов. При цьому слід виходити з того, що строк звернення до суду не може визначатися на розсуд суб`єкта владних повноважень чи пов`язуватися з будь-якими суб`єктивними чинниками, такими як момент прийняття внутрішніх рішень чи отримання додаткових роз`яснень.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Указана норма Основного Закону означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на виконання закону, за умов і обставин, визначених ним, вчиняти дії, не виходячи за межі прав та обов`язків, дотримуватися встановленої законом процедури, обирати лише встановлені законодавством України способи правомірної поведінки під час реалізації своїх владних повноважень. При цьому, вжите законодавцем формулювання «на підставі» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти на виконання закону, за умов та обставин, визначених ним. «У межах повноважень» означає, що суб`єкт владних повноважень повинен приймати рішення та вчиняти дії відповідно до встановлених законом повноважень, не перевищуючи їх. «У спосіб» означає, що суб`єкт владних повноважень зобов`язаний дотримуватися встановленої законом процедури і форми прийняття рішення або вчинення дії і повинен обирати лише визначені законом засоби. А тому контролюючий орган чи інші суб`єкти владних повноважень не можуть самостійно «розтягувати» строки, визначені законом. Це прямо пов`язано з принципом, що суб`єкт владних повноважень «зв`язаний законом» і діє лише у межах строків, які встановив законодавець.

Встановлення строків звернення до суду з позовом законом передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними передбачених КАС України процесуальних дій. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.

У рішенні Європейського Суду з прав людини від 19 червня 2001 року у справі "Креуз проти Польщі" (заява № 28249/95) зазначено, що "право на суд" не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що право на доступ до суду за самою своєю природою потребує регулювання з боку держави. Гарантуючи сторонам право доступу до суду для визначення їхніх "цивільних прав та обов`язків", пункт 1 статті 6 Конвенції залишає державі вільний вибір засобів, що використовуватимуться для досягнення цієї мети.

Отже, право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, в тому числі і встановленням строків для звернення до суду, якими чинне законодавство обмежує звернення до суду за захистом прав, свобод та інтересів. Це, насамперед, обумовлено специфікою спорів, які розглядаються в порядку адміністративного судочинства, а запровадження таких строків обумовлене досягненням юридичної визначеності у публічно-правових відносинах. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними. Після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.

Таким чином, законодавець передбачив об`єктивний критерій для обчислення строку звернення до адміністративного суду, який забезпечує належну реалізацію принципів юридичної визначеності, стабільності правовідносин та оперативності у вирішенні публічно-правових спорів. Недотримання цього строку позбавляє суб`єкта владних повноважень можливості реалізувати своє право на судовий захист, якщо не буде встановлено наявності поважних причин для його поновлення. Вказане забезпечує рівність інтересів суб`єктів владних повноважень та інших учасників адміністративного процесу, сприяє дисциплінованості та прогнозованості діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, унеможливлює зловживання процесуальними правами та гарантує ефективний судовий захист прав і законних інтересів усіх учасників правовідносин.

Верховний Суд у постанові від 12 вересня 2024 року у справі № 120/2322/24 дійшов висновку, що норми статті 289-2 КАС України не встановлюють окремих строків звернення до суду, не визначають інших вимог до позовної заяви, відмінних від тих, які передбачені загальними нормами КАС України, як і не встановлюють іншої, особливої процедури розгляду таких заяв, що свідчить про те, що звернення в порядку статті 289-2 КАС України з позовною заявою про обмеження виїзду керівника платника податків за кордон відбувається в загальному порядку, в тому числі і за загальними строками звернення до суду.

При цьому, правові підстави для звернення до суду згідно зі статтею 289-2 КАС України щодо встановлення тимчасового обмеження керівника юридичної особи або постійного представництва нерезидента-боржника у праві виїзду за межі України виникають через 240 днів від дня вручення платнику податків податкової вимоги, а відповідні повноваження повинні бути реалізовані контролюючим органом в межах тримісячного строку, передбаченого частиною другою статті 122 КАС України.

Податковий кодекс України, зокрема пункт 87.13 статті 87, не містить спеціальної норми, яка б установлювала інший строк звернення контролюючого органу до суду з позовом про застосування тимчасового обмеження у праві виїзду за межі України або виключала застосування частини другої статті 122 КАС України. Відтак до спірних правовідносин підлягає застосуванню саме загальний процесуальний строк, визначений Кодексом адміністративного судочинства України.

За своєю правовою природою тимчасове обмеження у праві виїзду керівника юридичної особи є забезпечувальним заходом, пов`язаним із втручанням у конституційне право особи на свободу пересування, гарантоване статтею 33 Конституції України та статтею 2 Протоколу № 4 до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. У зв`язку з цим застосування такого заходу можливе виключно за умови суворого дотримання процесуальних гарантій, установлених законом, зокрема щодо строків звернення до суду.

Суд апеляційної інстанції акцентував на тому, що у справі письмові докази підтверджують обставину існування у Товариства податкового боргу на суму 1 614 116,38 грн (а.с.11-18). Податкова вимога №0000400-1304-0826 від 18 січня 2022 року, яка була направлена платнику податків, 20 січня 2022 року повернута без вручення за закінченням терміну зберігання (а. с. 18).

Отже, граничний 240-денний строк, визначений пунктом 87.13 статті 87 ПК України та частиною першою статті 289-2 КАС України для сплати податкового боргу, завершився 20 серпня 2022 року. З цієї дати у контролюючого органу виникли правові підстави для реалізації владної компетенції та пред`явлення відповідних позовних вимог, а відтак з цього моменту почав свій перебіг тримісячний строк звернення до адміністративного суду, передбачений частиною другою статті 122 КАС України, тобто до 20 листопада 2022 року включно.

Натомість, контролюючий орган подав позов до суду лише 07 серпня 2025 року, без дотримання встановленого законодавством строку, не навівши поважність причин його пропуску суду першої інстанції та проігнорувавши доводи Товариства на стадії апеляційного перегляду справи.

Доводи касаційної скарги про те, що до таких правовідносин підлягають застосуванню положення статті 102 ПК України, а також пунктів 52І та 69.9 підрозділу 10 розділу XX «Перехідні положення» цього Кодексу, колегія суддів вважає необґрунтованими.

Зазначені норми регулюють строки давності стягнення податкового боргу та особливості їх перебігу, зокрема у зв`язку із запровадженням карантину та правового режиму воєнного стану, однак не стосуються процесуальних строків звернення суб`єкта владних повноважень до суду з позовом про застосування забезпечувального заходу у вигляді тимчасового обмеження права на виїзд за межі України.

Верховний Суд в постанові від 18 грудня 2025 року у справі №280/5892/25 зазначив про необґрунтованість посилань контролюючого органу на приписи пункту 102.4 статті 102 ПК України, оскільки зазначений у вказаних положеннях податкового законодавства строк (у 1095 днів) не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, а саме - щодо застосування тимчасових обмежень у праві виїзду за межі України керівника платника податків-боржника, з урахуванням того, що такі забезпечувальні заходи, хоча й мають певний зв`язок із погашенням податкового боргу, але вони не можуть ототожнюватися з вимогами про безпосереднє стягнення податкового боргу з відповідного платника податків. 

Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що аргументи касаційної скарги про неправильність зроблених апеляційним судом висновків є безпідставними, адже касаційна скарга не містить відомостей про обставини, які б свідчили про неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права при ухваленні судового рішення, а тому колегія суддів вважає, що висновки суду апеляційної інстанції є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваної постанови відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Переглянувши судові рішення в межах касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, приходить до висновку, що при ухваленні оскаржуваного рішення, суд апеляційної інстанції не допустив порушень норм матеріального та процесуального права, які могли б бути підставою для скасування судового рішення, а тому касаційну скаргу податкового органу слід залишити без задоволення.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права (частина перша статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України).

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,

УХВАЛИВ:

Касаційну скаргу Головного управління ДПС у Запорізькій області залишити без задоволення.

Постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 22 жовтня 2025 року у справі №280/6866/25 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Р. Ф. Ханова

Судді: Л. І. Бившева

В. В. Хохуляк