ОКРЕМА ДУМКА

29 травня 2025 року 
м. Київ
cправа №  918/938/23 

суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Берднік І.С., Зуєва В.А.
на постанову Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 29.05.2025 у справі №  918/938/23
за позовом заступника керівника Здолбунівської окружної прокуратури Рівненської області в інтересах держави в особі Здолбунівської міської ради Рівненської області
до Товариства з обмеженою відповідальністю "Здолбунівсервіс",
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Фонд державного майна України,
про визнання недійсним договору купівлі-продажу комунального майна в частині та повернення протирадіаційного укриття у комунальну власність
за касаційною скаргою першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 14.11.2024
1.  29.05.2025 Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду за результатами розгляду касаційної скарги першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури дійшов висновку про її часткове задоволення. При цьому Суд змінив мотивувальну частину постанови Північно-західного апеляційного господарського суду від 14.11.2024 у справі №  918/938/23, виклавши у редакції цієї постанови, а в решті залишив її без змін. 
2.  За змістом статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом.
При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
3.  Частинами четвертою-п`ятою статті 33 Господарського процесуального кодексу передбачено, що перегляд судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій здійснюється колегією суддів суду касаційної інстанції у складі трьох або більшої непарної кількості суддів.
У визначених цим Кодексом випадках перегляд судових рішень судом касаційної інстанції здійснюється судовою палатою Касаційного господарського суду (палатою), об`єднаною палатою Касаційного господарського суду (об`єднаною палатою) або Великою Палатою Верховного Суду (Великою Палатою).
В свою чергу відповідно до статті 34 Господарського процесуального кодексу України питання, що виникають під час колегіального розгляду справи судом, вирішуються більшістю голосів суддів. Головуючий голосує останнім.
При ухваленні рішення з кожного питання жоден із суддів не має права утримуватися від голосування та підписання рішення чи ухвали. Судді не мають права розголошувати міркування, що були висловлені у нарадчій кімнаті.
Суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку. Про наявність окремої думки повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
4.  Судді Берднік І.С., Зуєв В.А. не погоджуються з прийнятим судовим рішенням та вважають, що доводи касаційної скарги першого заступника керівника Рівненської обласної прокуратури були обґрунтованими, а отже касаційна скарга підлягала задоволенню, а постанова Північно-західного апеляційного господарського суду від 14.11.2024 скасуванню.
Щодо наявності окремої думки було оголошено суддею-доповідачем у судовому засіданні після проголошення вступної та резолютивної частини постанови, а її зміст викладається після складення повного тексту останньої.
5.  Справа розглядалась судами неодноразово.
Обґрунтовуючи необхідність передачі цієї справи на розгляд спеціалізованої палати, колегія суддів вказала про те, що наразі у Касаційному господарському суді у складі Верховного Суду наявна неоднозначна практика щодо застосовування статей 256, 256, 387, 388, 391 ЦК України у спорах, які виникають при поверненні протирадіаційних укриттів з приватної у державну чи комунальну власність у подібних правовідносинах.
Колегія пояснила, що у постановах від 12.06.2024 у справі № 918/938/23 та від 11.09.2024 у справі №   906/1052/22 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що заявлену вимогу про повернення протирадіаційного укриття з приватної у державну (комунальну) власність слід вважати віндикаційною з поширенням на неї загальної позовної давності, в той час як у постановах від 08.11.2023 у справі № 918/1141/22, від 12.06.2024 у справі № 918/744/23, від 27.11.2024 у справі №   922/221/24, від 11.12.2024 у справі № 927/1089/23, від 16.01.2025 у справі №   922/660/24 та від 29.01.2025 у справі № 927/1128/23 Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду дійшов висновку про те, що подібну вимогу слід кваліфікувати негаторною без поширення на неї позовної давності.
Колегія суддів, яка у касаційному порядку переглядала судове рішення у цій справі, не погодилась із висновком, викладеним у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.06.2024 у справі №  918/938/23 та від 11.09.2024 у справі №   906/1052/22 (щодо правової кваліфікації заявленого позову як віндикаційного) та з метою формування єдиної правозастосовчої практики вважала необхідним відступити від нього, підтримавши інший наявний висновок, що викладений у постановах   від 08.11.2023 у справі №   918/1141/22, від 12.06.2024 у справі № 918/744/23, від 27.11.2024 у справі №   922/221/24, від 11.12.2024 у справі №   927/1089/23, від 16.01.2025 у справі №   922/660/24 та від 29.01.2025 у справі №   927/1128/23 (щодо правової кваліфікації заявленого позову як негаторного).
6. За результатами розгляду справи Палатою було зроблено висновки про те, що особа, за якою зареєстроване право власності на об`єкт нерухомості, який при цьому є захисною спорудою, за принципом реєстраційного підтвердження володіння є володільцем такого об`єкта; натомість держава або територіальна громада, за якими не зареєстроване право власності на такий об`єкт, не є його володільцем. Тому в цьому разі права держави або територіальної громади, які вважають себе власниками такого об`єкта, не можуть захищатися негаторним позовом, оскільки це є позов володіючого власника до неволодіючого невласника. Отже, належному способу захисту у таких випадках відповідає позовна вимога про витребування об`єкта нерухомого майна з чужого володіння в порядку віндикації.
У цій справі Відповідач є особою, за якою зареєстроване право власності на об`єкт нерухомості, та за принципом реєстраційного підтвердження володіння є володільцем такого об`єкта. Натомість територіальна громада, за якою не зареєстроване право власності на такий об`єкт, не є його володільцем. Договірні відносини між Міською радою і Товариством щодо спірного майна відсутні, адже останнє набуло спірне майно від власника, який його придбав, шляхом внесення до статутного капіталу створеного ним товариства. Звідси належному способу захисту прав у спірних правовідносинах відповідає позовна вимога про витребування нерухомого майна від відповідача, за яким зареєстроване право власності на об`єкт нерухомості.
Враховуючи наведене, судова палата відступає від висновків, сформульованих у постановах Верховного   Суду від 08.11.2023 у справі №   918/1141/22, від 12.06.2024 у справі № 918/744/23, від 27.11.2024 у справі №   922/221/24, від 11.12.2024 у справі №   927/1089/23, від 16.01.2025 у справі №   922/660/24, від 29.01.2025 у справі №   927/1128/23, від 11.02.2025 у справі № 922/985/24 та від 11.02.2025 у справі №   918/1358/23 щодо правової кваліфікації вимоги про повернення нерухомого майна, яке є захисною спорудою, як такої, що опосередковує негаторний позов. Підстав же для відступу від висновків, викладених у постанові від 11.09.2024 у справі №   906/1052/22 судова колегія не вбачає (пункти 40 - 43 постанови). 
7. Водночас, вважаємо, що приймаючи зазначене рішення Палатою не було враховано особливості предмету спору, а саме його правового статусу як протирадіаційного укриття.
8. Правові, економічні та організаційні основи приватизації державного і комунального майна та майна, що належить Автономній Республіці Крим на час виникнення спірних правовідносин визначалися Законом України "Про приватизацію державного і комунального майна".
Згідно зі статтею 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" до об`єктів державної і комунальної власності, що підлягають приватизації, належать усі об`єкти права державної і комунальної власності, крім тих, приватизація яких прямо заборонена цим Законом та іншими законами України. Крім передбачених частиною третьою цієї статті випадків, приватизації не підлягають казенні підприємства та об`єкти, необхідні для виконання державою своїх основних функцій, для забезпечення обороноздатності держави, та об`єкти права власності Українського народу, майно, що становить матеріальну основу суверенітету України, зокрема, захисні споруди цивільного захисту.
9. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 32 Кодексу цивільного захисту України до захисних споруд цивільного захисту належить протирадіаційне укриття - негерметична споруда для захисту людей, в якій створюються умови, що виключають вплив на них іонізуючого опромінення у разі радіоактивного забруднення місцевості.
Частиною дванадцятою статті 32 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що захисні споруди цивільного захисту державної та комунальної власності не підлягають приватизації (відчуженню).
Отже, на час виникнення спірних правовідносин закон виключав можливість приватизації (відчуження) зазначених у статті 4 Закону України "Про приватизацію державного і комунального майна" та частині дванадцятій статті 32 Кодексу цивільного захисту України об`єктів, якими є захисні споруди цивільного захисту, у приватну власність.
10. Звертаючись з позовом, Прокурор зазначав, що захисні споруди цивільного захисту, якими є протирадіаційні укриття, віднесені до об`єктів, що перебувають під охороною держави та мають загальнодержавне значення, у зв`язку з чим не могли відчужуватися із державної чи комунальної власності у приватну.
11. Відповідно до частин першої та другої статті 328 Цивільного кодексу України право власності набувається на підставах, що не заборонені законом, зокрема із правочинів. Право власності вважається набутим правомірно, якщо інше прямо не випливає із закону або незаконність набуття права власності не встановлена судом.
Велика Палата Верховного Суду послідовно дотримується позиції, що у випадках, коли на певний об`єкт нерухомого майна за жодних умов не може виникнути право приватної власності, державна реєстрація цього права не змінює володільця відповідного об`єкта, а тому порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади слід розглядати як таке, що не пов`язане з позбавленням власника володіння. Належним способом захисту прав власника у цих випадках є негаторний позов (пункт 230 постанови Великої Палати від 12.09.2023 у справі №910/8413/21).
12. Відповідно до статті 256 Цивільного кодексу України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.
Приписи про застосування позовної давності поширюються, зокрема, на позови про витребування майна з чужого незаконного володіння (віндикаційний позов). Натомість негаторний позов може бути пред`явлений Позивачем упродовж усього часу, поки існує відповідне правопорушення. Такий підхід у судовій практиці є усталеним (див., зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц (пункти 52, 96),від 20.06.2023 у справі № 554/10517/16-ц (пункт 7.34)) (пункти 241- 243 постанови Великої Палати від 12.09.2023 у справі №910/8413/21).
13. Таким чином, за встановлених обставин справи та діючого як на час виникнення спірних правовідносин, так і на час виникнення спору законодавства, підтвердженого статусу протирадіаційного укриття, не можливості набувачів майна за проявлення щонайменшої розумної обачності дізнатися про це та спрогнозувати подальші правові наслідки укладення правочинів ми не можемо погодитись із висновком Палати щодо кваліфікації відповідної правової природи вимоги як віндикаційної, а не негаторної як таким, що суперечить наведеним позиціям Великої Палати Верховного Суду.
14. Також вважаємо, що з урахуванням соціальної значущості таких об`єктів втручання у право власності набувача майна, яке не підлягало приватизації також відповідало б критеріям, сформованим Європейським судом з прав людини.
15. Положеннями статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" передбачено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику ЄСПЛ як джерело права.
16. Статтею 1 Першого протоколу до Конвенції передбачено, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений свого майна інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом або загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
17. У практиці ЄСПЛ напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання у право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує таке втручання легітимну мету; чи є такий захід (втручання у право на мирне володіння майном) пропорційним такій меті.
18. Втручання держави у право на мирне володіння майном є законним, якщо здійснюється на підставі акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким і передбачуваним з питань застосування та наслідків дії його норм.
19. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, стаття 1 Першого протоколу до Конвенції надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів. Втручання є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення загального ("суспільного", "публічного") інтересу, яким може бути, зокрема, інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало таких заходів. Крім того, ЄСПЛ також визнає, що й саме по собі правильне застосування законодавства може становити суспільний (загальний) інтерес (рішення у справі "Tregubenko v. Ukraine" від 02.11.2004, заява № 61333/00, пункт 54).
20. Критерій "пропорційності" передбачає, що втручання у право власності розглядатиметься як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, визначеною для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідного балансу не буде дотримано, якщо добросовісна особа несе "індивідуальний і надмірний тягар". При цьому з питань оцінки пропорційності ЄСПЛ, як і з питань наявності суспільного, публічного інтересу, визнає за державою досить широку сферу розсуду, за винятком випадків, коли такий розсуд не ґрунтується на розумних підставах.
21. Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ положення статті 1 Першого протоколу містить три правила: перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге - стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання правомірним втручання у право на мирне володіння майном; третє - визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього. Зазначені правила мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності та встановлювати систему оподаткування. Саме національні органи влади мають здійснювати первісну оцінку наявності проблеми, що становить суспільний інтерес, вирішення якої б вимагало заходів втручання у право мирного володіння майном.
22. Прокурор у позовній заяві зазначає, що метою усунення перешкод є забезпечення захисною спорудою жителів територіальної громади, яка є необхідною для захисту населення від небезпечних факторів, що виникають внаслідок надзвичайних ситуацій, воєнних дій або терористичних актів.
В умовах триваючої збройної агресії російської федерації проти України досягнення вказаної мети не є формальним чи лише декларативним приводом для повернення майна з незаконного приватного володіння. Інтереси громади і суспільства щодо забезпечення цивільного захисту населення, зокрема у період воєнного часу, поза сумнівом є переважаючими та пріоритетними у порівнянні з приватними інтересами, адже питання стосується життя та здоров`я людей.
23. Щодо критерію пропорційності Велика Палата Верховного Суду у постанові Великої Палати від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21 зауважує, що у пункті 71 рішення у справі "Rysovskyy v. Ukraine" від 20.10.2011 ЄСПЛ зазначив, що принцип "належного урядування", як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. З іншого боку, потреба виправити допущену в минулому "помилку" не повинна непропорційним чином втручатися у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип "належного урядування" може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що зазначені вище гарантії стосуються випадків, коли, діючи добросовісно, особа набула майнове право, зокрема право власності, від держави чи територіальної громади, які діяли під впливом помилки. Тоді як недобросовісна поведінка набувача майна у приватну власність чи як його, так і відчужувача відповідного майна, не є набуттям права приватної власності під впливом помилки органу влади та не зумовлює таке набуття. Більше того, повернення власникові майна від недобросовісної особи не може становити для останньої індивідуальний і надмірний тягар.
23. Власність зобов`язує. Власність не повинна використовуватися на шкоду людині і суспільству (частина третя статті 13 Конституції України).
24. При цьому слід зазначити, що спір у даній справі стосується виключно протирадіаційного укриття, а Палата приймаючи ані статус спірного майна, ані обставини його набуття, відповідне правове регулювання, практику Верховного Суду, в тому числі Великої Палати Верховного Суду, соціально-значущі аспекти спірного майна, суспільно-правовий контекст, триваючу та потенційно довготермінову за наслідками, загрозами та викликами агресію російської федерації та фактори забезпечення безпеки населення.
25. Вважаємо, що вищевикладені положення підлягали врахуванню та відображенню Верховним Судом у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у постанові від 29.05.2025 у справі №  918/938/23.

Судді                                                                                                    І. Берднік

          В. Зуєв