ОКРЕМА ДУМКА

20 березня 2025 року 
м. Київ
справа №620/6820/22
адміністративне провадження №К/990/22530/24
судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Желєзного  І.  В., 
у справі №  620/6820/22 (провадження №  К/990/22530/24) за позовом керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Олімп» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
Короткий виклад історії справи
У вересні 2022 року керівник Корюківської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Чернігівського окружного адміністративного суду в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області (далі - ГУ ДСНС у Чернігівській області) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Олімп» (далі - ТОВ «Олімп»), у якому просив:
- визнати незаконною бездіяльність ТОВ «Олімп», яка полягає у невжитті заходів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, вказаних в акті перевірки від 04  лютого 2022  року №  35, складеному Корюківським районним відділом ГУ ДСНС України у Чернігівській області;
- зобов`язати ТОВ «Олімп» усунути порушення, шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту №  93515.
На обґрунтування позовних вимог Прокурор зазначив, що на балансі відповідача перебуває захисна споруда цивільного захисту (протирадіаційне укриття) №  93515 (далі - укриття №  93515) та яка не готова до експлуатації. Прокурор вказує на те, що після початку повномасштабної військової агресії Російської Федерації на території України та введення воєнного стану виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриттів безпосередньо за призначенням для захисту цивільного населення. Однак, позивач уважає, що укриття №  93515 не готове і непридатне до використання за призначенням, нездатне забезпечити захист цивільного населення, що підтверджується: актом перевірки від 04  лютого 2022  року №  35 та приписом від 04  лютого 2022  року №  23, складеним (винесеним відповідно) головним інспектором Корюківського районного відділу ГУ ДСНС у Чернігівській області Петриком  Р.  В. за результатом планової перевірки щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки; актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту від 04  лютого 2022  року. Відтак, на думку Прокурора, ТОВ «Олімп» не вжито заходів, спрямованих на приведення укриття №  93515 у стан, придатний для використання за призначенням, що є порушенням вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення.
При цьому, Прокурор зауважив, що така позовна заява є єдиним і ефективним способом захисту порушених прав та інтересів держави, оскільки ГУ ДСНС у Чернігівській області не вжито дієвих та достатніх заходів, з метою зобов`язання відповідача щодо приведення укриття №  793515 у стан, придатний для використання цієї споруди за призначенням для захисту населення, що свідчить про бездіяльність цього органу.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року позов задоволено. Визнано протиправною бездіяльність ТОВ «Олімп», яка полягає у невжитті заходів, спрямованих на усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, вказаних у акті перевірки від 04 лютого 2022 року № 35, складеному Корюківським районним відділом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Чернігівській області. Зобов`язано ТОВ «Олімп» усунути порушення шляхом забезпечення готовності до укриття захисної споруди цивільного захисту № 93515.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення протирадіаційного укриття № 93515 до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини. 
Чернігівський окружний адміністративний суд зауважив, що в даному випадку спеціально уповноваженим державною органом на здійснення контролю за утриманням та станом готовності захисних споруд цивільного захисту є ГУ ДСНС України у Чернігівській області, проте останнє не виконує свої обов`язки та не вживає необхідних заходів з метою зобов`язання балансоутримувача вчинити певні дії, а тому звернення Прокурора з цим позовом є виправданим.
Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 березня 2024  року апеляційну скаргу ТОВ «Олімп» задоволено. Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05 грудня 2022 року скасовано та ухвалено нову постанову, якою у задоволенні позову керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області відмовлено.
Суд апеляційної інстанції виходив з того, що саме на ДСНС покладено завдання з реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, а також здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту (шляхом звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування). Водночас, Прокурором не надано суду жодних належних та допустимих доказів того, що останній звертався до органів ДСНС з вимогою подання вказаним органом адміністративного позову до суду про застосування заходів реагування до ТОВ «Олімп», що, у свою чергу, вказує на відсутність правових підстав для звернення прокурора до суду з даним позовом. Також, суд апеляційної інстанції зазначив, що позивачем не надано суду і доказів того, що у цій справі органи ДСНС не мали об`єктивної можливості у законодавчо встановленому порядку звернутися до суду з відповідним позовом про застосування заходів реагування до відповідача для усунення виявлених порушень.
Крім того, Шостий апеляційний адміністративний суд наголосив, що з урахуванням завдань та функцій прокуратури у правовій державі та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та окремо від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури надіслав до Верховного Суду касаційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що Прокурор під час звернення до суду з цим позовом обґрунтував підстави його звернення як позивача, а також указав, у чому полягають порушення інтересів держави. Зауважує, що обраний Прокурором спосіб захисту порушених прав є найбільш доцільним і ефективним у даному випадку.
Заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури зазначає, що ГУ ДСНС у Чернігівській області неодноразово проводило заходи державного нагляду (контролю) щодо дотримання ТОВ «Олімп», як балансоутримувачем укриття №  93515, вимог законодавства, у ході яких виявлено низку порушень та рекомендовано відповідачу вжити заходів з метою приведення цього укриття у стан готовності до використання за призначенням. Однак, у судовому порядку уповноваженим органом (у цьому випадку - ГУ ДСНС у Чернігівській області) не вживалися заходи щодо зобов`язання власника захисної споруди цивільного захисту привести останню у готовність до використання за призначенням.
На переконання скаржника, ураховуючи обставини щодо обізнаності позивача про наявні порушення інтересів держави, а також беручи до уваги характер наданих на запити прокуратури відповідей, наявний виключний випадок, за якого порушення відповідачем інтересів держави супроводжується неналежним виконанням уповноваженими органами функцій із їх захисту, що призводить до виникнення у органів прокуратури не лише права, а й обов`язку вжити заходів з представництва інтересів держави в суді.
При цьому, заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури у касаційній скарзі посилається на ряд постанов Верховного Суду, у яких викладені правові висновки, які, на думку скаржника, підтверджують право Прокурора звертатися до суду з подібними позовними вимоги (зокрема, постанови Великої Палати Верховного Суду від 15  травня 2019  року у справі №  820/4717/16, від 30  січня 2019  року у справі №  826/2793/18, від 06  лютого 2019  року у справі №  810/3046/17 та від 13  лютого 2019  року у справі №  810/2763/17, а також постанови Верховного Суду від 24  жовтня 2019  року у справі №  810/3165/18, від 03  грудня 2019  року у справі № 810/3164/18 та від 13  грудня 2019  року у справі №  810/3160/18).
ТОВ «Олімп» подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить відмовити у її задоволенні, постанову суду апеляційної інстанції залишити без змін. Уважає, що суд апеляційної інстанції правильно виснував, що Кодекс цивільного захисту населення України не передбачає повноважень ГУ ДСНС у Чернігівській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами як позивача, а тому Прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним. 
На підставі викладеного заступник керівника Чернігівської обласної прокуратури просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Інші учасники справи відзив на касаційну скаргу не подавали, що не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
Основні мотиви, викладені в постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду постановою від 20  березня 2025 року: касаційну скаргу заступника керівника Чернігівської обласної прокуратури задовольнив частково; рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 05  грудня 2022  року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 19  березня 2024  року скасував; провадження у справі за позовом керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області до ТОВ «Олімп» про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії - закрив.
На обґрунтування прийнятого рішення Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду вказав, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Чернігівській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі. Отже, Прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.
Верховний Суд також указав, що судовий розгляд у справі за позовом суб`єкта владних повноважень, який подано до суду за відсутності необхідних передумов, не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Відповідно, якщо суб`єкт владних повноважень звернувся до суду без передбачених законом підстав, і це з`ясовано судом на стадії відкриття провадження, то суд відмовляє у відкритті провадження, оскільки спір не може розглядатися в порядку адміністративного судочинства. Якщо ці обставини були з`ясовані судом після відкриття провадження, суд закриває провадження у справі. Розгляд таких спорів перебуває поза межами не лише адміністративної юрисдикції адміністративних судів, він не належить до юрисдикції жодного іншого суду, а тому у таких випадках провадження у справі необхідно закривати з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
У зв`язку з цим Верховний Суд дійшов висновку про те, що рішення суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції необхідно скасувати, а провадження у справі - закрити.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини другої статі 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно із частиною третьою статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року №  1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон №  1697-VII) прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
За змістом частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
На підставі частини четвертої указаної статті прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Як установили суди попередніх інстанцій, Прокурор в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Чернігівській області звернувся до суду з цим позовом, вважаючи, що відповідачем вчинена протиправна бездіяльність, яка виявилася в невжитті заходів, спрямованих на приведення протирадіаційного укриття №  93515 у стан, придатний для використання за призначенням для захисту населення у зв`язку з активною агресією Російської Федерації проти України.
Із цього приводу вважаю за необхідне зазначити наступне.
Відповідно статті 65 Кодекс цивільного захисту України (далі - КЦЗ України, тут і далі - у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) щодо: 
1) центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, інших державних органів та органів місцевого самоврядування;
2) суб`єктів господарювання;
3) аварійно-рятувальних служб.
У суб`єктів господарювання приватної форми власності органи державного нагляду у сфері цивільного захисту контролюють виконання заходів щодо захисту населення та працівників на випадок надзвичайної ситуації, а також вирішення питань техногенної та пожежної безпеки, що стосуються прав та інтересів інших юридичних осіб і громадян.
Згідно із частиною першою статті 66 КЦЗ України центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.
За змістом частин другої та третьої статті 67 КЦЗ України в разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Приписи, постанови, розпорядження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, щодо усунення порушень встановлених законодавством вимог з питань техногенної та пожежної безпеки можуть бути оскаржені до суду в установлений законом строк.
Суди попередніх інстанцій установили, що в період з 31 січня 2022  року по 04  лютого 2022  року посадовими особами Корюківського районного відділу ГУ ДСНС України у Чернігівській області проведено планову перевірку ТОВ «Олімп» щодо дотримання суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, зокрема території, будівлі та споруд, за результатами якої виявлено ряд порушень, у тому числі, щодо утримання захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №  93515, що відображено в акті перевірки від 04  лютого 2022  року №  35.
На підставі висновків цього акту, головним інспектором Корюківського районного відділу ГУ ДСНС у Чернігівській області Петриком  Р.  В. винесено припис від 04  лютого 2022  року №  23, у якому, зокрема, вимагалось від ТОВ «Олімп» привести стан укриття №  93515 відповідно до Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09  липня 2018  року №  579, у термін до 08  квітня 2022  року. Цього ж дня припис вручено директору ТОВ «Олімп» - Єрмоленку  І.  І., який письмово надав пояснення про те, що на балансі ТОВ «Олімп» не перебуває укриття №  93515.
Водночас, на запит Прокурора від 22  серпня 2022  року №  1898Вих-22, Корюківський районний відділ ГУ ДСНС України в Чернігівській області листом від 25  серпня 2022  року №  17-20/1053 повідомив про те, що у володінні (користуванні) ТОВ «Олімп» перебуває захисна споруда цивільного захисту за адресою: вул.  Чернігівський шлях, 5, м. Мена, Чернігівської області (підвальне приміщення готелю «Десна», яке включає кімнати цивільної оборони, площею 22,9  кв.  м. та 34,4  км.  м.). Також, Корюківський районний відділ ГУ ДСНС України в Чернігівській області зазначив, що припис від 04  лютого 2022  року №  23 не оскаржувався та інформація про його виконання не надходила. Планові та позапланові перевірки у 2022 році не проводилися відповідно до вимог Закону України «Про затвердження Указу Президента України «Про продовження строку дії воєнного стану в Україні» та постанови Кабінету Міністрів України від 13  березня 2022  року №  303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану».
Спірні правовідносини виникли у зв`язку з реалізацією прокурором своїх процесуальних повноважень, визначених КАС України, щодо захисту інтересів держави. Ці повноваження спрямовані на забезпечення додержання законності у сфері обороноздатності держави, що має особливе значення в умовах збройного конфлікту, та стосуються усунення порушень законодавства у сфері цивільного захисту, які загрожують життю і здоров`ю мирного населення. Особливу увагу в цих обставинах прокурор приділяє питанням належного утримання, експлуатації та забезпечення функціонування колективних засобів захисту, таких як захисні споруди цивільного захисту, укриття та інші місця можливого перебування громадян під час збройної агресії.
З початком повномасштабної військової агресії Російської Федерації проти України 24 лютого 2022 року та введенням воєнного стану на всій території держави виникла нагальна потреба в забезпеченні ефективного функціонування захисних споруд цивільного захисту. Це зумовлено необхідністю гарантування основних конституційних прав людини, насамперед права на життя, здоров`я та безпеку, які мають пріоритетне значення в умовах війни. Тому прокурор, керуючись нормами чинного законодавства України, зокрема КАС України, вчиняє законні та необхідні дії, спрямовані на захист суспільних інтересів та інтересів держави у сфері цивільного захисту, що підтверджує юридичну обґрунтованість його процесуальних дій у контексті цього спору.
Важливим аспектом розглядуваних правовідносин є процесуальний статус прокурора відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України. Згідно з цією нормою, у разі відкриття адміністративного провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні державні функції у спірних правовідносинах, цей орган набуває статусу позивача у справі. Водночас, якщо відповідний державний орган не існує або якщо у такого органу відсутні повноваження на звернення до адміністративного суду, прокурор повинен вказати про це в позовній заяві, і тоді саме прокурор набуває процесуального статусу позивача у справі. Ця норма процесуального законодавства чітко розмежовує випадки, коли прокурор є представником інтересів держави, від ситуацій, коли прокурор виступає у процесі безпосередньо в ролі позивача.
У контексті розглядуваних спірних правовідносин встановлено, що ГУ ДСНС у Чернігівській області не має повноважень звертатися до суду з позовами у зазначеній категорії спорів. Відповідно до частини п`ятої статті 53 КАС України, у такому випадку прокурор набуває процесуального статусу позивача. 
У зв`язку з цим, на мою думку, Верховний Суд допустив помилку у правозастосуванні, ухваливши передчасне рішення щодо закриття провадження у справі, оскільки в даному випадку Верховний Суд не врахував належним чином особливості правового регулювання статусу прокурора у адміністративному судочинстві та вимоги законодавства, яке передбачає право та обов`язок прокурора здійснювати процесуальні повноваження в інтересах держави за відсутності відповідних повноважень органу державної влади.
Таким чином, рішення Верховного Суду щодо закриття провадження у цій справі є передчасним. Суду необхідно було розглянути справу по суті, оскільки залишилося невирішеним ключове питання - приведення у належний стан спірного приміщення, призначеного для використання як захисна споруда цивільного захисту. Невирішення цього питання створює серйозну загрозу життю і здоров`ю мирного населення в умовах триваючої військової агресії, що суперечить обов`язку держави забезпечувати безпеку та захист своїх громадян.
Враховуючи викладене, вважаю, що у даній ситуації Верховному Суду слід було повною мірою врахувати норми КАС України та процесуальні права прокурора, забезпечивши вирішення спору по суті для ефективного захисту інтересів держави та громадян в умовах воєнного стану. Це відповідало б не тільки принципам адміністративного судочинства, але й базовим конституційним гарантіям, що визначають обов`язок держави забезпечити безпечне життя своїх громадян у період військових дій.

Суддя                                                                                                     І. В. Желєзний