УХВАЛА
про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

20 березня 2025 року 

м. Київ

справа №990/89/25
адміністративне провадження № П/990/89/25  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Стародуба О.П.,         Чиркіна С.М.,

перевіривши матеріали позовної заяви ОСОБА_1 
до Верховної Ради України 
про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, -

УСТАНОВИВ: 

03.03.2025 ОСОБА_1 (далі також - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як до суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі- відповідач), в якому просить:
-   визнати бездіяльність Верховної Ради України протиправною та зобов`язати вчинити дії, сукупним результатом яких буде:
а) дотримання порядку виконання рішення Конституційного Суду України;
б) безпосереднє і повне, а не попутне і половинчасте, виконання рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(ІІ)/2021;
в) звернення голови профільного комітету Верховної Ради України з питань правоохоронної діяльності ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України,
- котре буде подібне до звернення голови іншого профільного комітету Верховної Ради України з питань правової політики Маслова Д., яке ним здійснилося після рішення Конституційного Суду України від 20.12.2023 №11-р(ІІ)/2023, що було ухвалено за касаційною скаргою позивача;
- після якого Прем`єр-міністр видасть (подібно як видав після рішення Конституційного Суду України від 20.12.2023 №11-р(ІІ)/2023) доручення міністру юстиції невідкладно підготувати проєкт закону, яким:  уповні виконається четвертий рік невідкладне до виконання рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 №6-р(ІІ)/2021 та пов`язані з ним за предметом рішення Європейського суду з прав людини від 19.03.2019 у справі «Петухов проти України»  (заява 41216/13) та від 01.04.2021 у справі «Лужинецький проти України» (заява 58985/15);
- припиниться триваюче порушення права на повагу до людської гідності особи, караної на довічне позбавлення волі та її права на виправлення;
- припиниться триваюче порушення ч. 1 ст. 3, ст. 8, ч. 2 ст. 28 Конституції України та ст. 3 Конвенції із захисту прав людини;
г) контрольоване ОСОБА_3 , і тому-то й невідкладне, внесення Кабінетом Міністрів України підготовленого Міністерством юстиції проєкту закону України до Верховної Ради;
ґ) невідкладне, згідно з частиною другою резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(ІІ)/2021, прийняття внесеного Кабінетом Міністрів України закону.

В обгрунтування заявлених позовних вимог ОСОБА_1 покликався на невиконання Верховною Радою рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(ІІ)/2021 у справі за конституційними скаргами ОСОБА_4 щодо відповідності Конституції України (конституційності) ч. 1 ст. 81, ч. 1 ст. 82 Кримінального кодексу України, ОСОБА_5 , ОСОБА_6 щодо відповідності Конституції України (конституційності) частини першої статті 82 Кримінального кодексу України та за конституційною скаргою ОСОБА_7 щодо відповідності Конституції України (конституційності) ч. 1 ст. 81 Кримінального кодексу України (справа про перегляд вироку особі, караній на довічне позбавлення волі).
Вважає, що прийнявши 18.10.2022 на виконання цілого ряду рішень Європейського суду з прав людини Закон України № 2690-ІХ «Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кримінального кодексу України та Кримінального процесуального кодексу України щодо виконання рішень Європейського суду з прав людини», відповідач фактично не реалізував повністю зазначене рішення Конституційного Суду України. На переконання позивача, така бездіяльність порушує його право як засудженого до відбування покарання у вигляді довічного позбавлення волі, на дострокове звільнення від відбування такого покарання та/або заміну невідбутої частини покарання більш м`яким покаранням.

Позовна заява надійшла до Верховного Суду 17.03.2025. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.03.2025 для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Стародуба О.П., Чиркіна С.М.
Перевіряючи наявність підстав для відкриття провадження у справі, Суд виходить з такого.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.

Вирішуючи питання, чи належить цю позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства України, Суд керується таким.

Відповідно до ст. 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

На підставі положень п. 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
Згідно з ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
За змістом ч. 4 ст. 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Рахункової палати, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, бездіяльності Кабінету Міністрів України визначені у ст. 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (п. 2 ч. 1 зазначеної статті Кодексу).

Перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в ч.2 ст. 19 КАС України. За цією нормою такими є справи: що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Отже, КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Як установлено з позовної заяви, позивач звернувся до Суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України в частині виконання рішення Конституційного Суду України від 16.09.2021 № 6-р(ІІ)/2021 шляхом приведення нормативного регулювання, установленого   ст. 81,   82   Кримінального кодексу України, у відповідність до   Конституції України та цього зазначеного Рішення. Позивач не погоджується з тим, що Верховною Радою України (в тому числі в особі її окремих посадових осіб) не вчиненні для внесення змін до Кримінального кодексу України, які урівнюватимуть права осіб, засуджених до довічного позбавлення волі щодо пом`якшення призначеного їм покарання або умовно-дострокового звільнення від покарання - на тих самих умовах, що встановлені для осіб, засуджених до позбавлення волі на певний строк.

У контексті наведеного Суд зазначає, що за ст. 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України.
Відповідно до ч. 5 ст. 83 Конституції України порядок роботи Верховної Ради України встановлюється Конституцією України та Регламентом.
Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.
Частиною 2 ст. 1 Регламенту передбачено, що цей Регламент, зокрема визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВР України, та порядок здійснення нею контрольних функцій.
Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розд. ІV Регламенту).
Визначення Верховної Ради України єдиним органом законодавчої влади означає, що жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони. Повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України під час сесій на її засіданнях.
При цьому, здійснюючи законотворчу діяльність, Верховна Рада України не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.
У мотивувальній частині Рішення від 27.03.2002 № 7-рп/2002 Конституційний Суд України указав, що за змістом положень ст. 85, 91 Конституції України Верховна Рада України приймає закони, постанови та інші правові акти. Вони є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до ч. 1 ст. 147, ч. 1 ст. 150 Конституції України є об`єктом судового конституційного контролю.

Заявлені позовні вимоги про визнання протиправною бездіяльності Верховної Ради України стосуються законотворчої діяльності відповідача, під час здійснення якої Верховна Рада України не реалізовує публічно-владних управлінських функцій, а відтак предмет позову не підпадає під контроль суду адміністративної юрисдикції.
Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 9901/787/18, від 11.03.2020 у справі № 9901/11/20, від 22.09.2021 у справі № 9901/144/21, від 18.08.2022 у справі № 990/94/22, від 17.11.2022 у справі № 990/116/22.

Зокрема у постанові від 18.08.2022 Велика Палата Верховного Суду відзначила, що: « вимоги позивачів про зобов`язання Верховної Ради привести нормативне регулювання, установлене положеннями Кримінального кодексу України, у відповідність із Конституцією України, рішеннями Європейського суду з прав людини пов`язане із вчиненням Верховною Радою дій, які віднесено до законотворчої діяльності, контроль за якою, знаходиться поза межами компетенції суду адміністративної юрисдикції.
Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що цей позов не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, є правильним, оскільки, на переконання Великої Палати Верховного Суду, поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в контексті частини третьої   статті 124 Конституції України   в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів і які взагалі не підлягають судовому розгляду.».

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до ч. 6 ст. 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Оскільки розгляд цього спору з урахуванням його предмету і суб`єктного складу перебуває поза межами не лише юрисдикції адміністративних судів, а й не належить до юрисдикції жодного іншого суду, підстав для роз`яснення позивачеві, до суду якої юрисдикції належить його вирішення, немає.

Керуючись ст.ст. 22, 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, Суд,-

ПОСТАНОВИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/89/25 за позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії.
2. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження у справі разом з позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
3. Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається безпосередньо до суду Великої Палати Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб

Суддя                                                                                                              С.М. Чиркін