УХВАЛА
про відмову у відкритті провадження у справі

17 січня 2025 року 
м. Київ

справа №990/17/25
адміністративне провадження № П/990/17/25  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Рибачука А.І., Стародуба О.П., перевіривши матеріали позовної заяви Державної аудиторської служби України до Вищої ради правосуддя про скасування рішення, -
УСТАНОВИВ: 
15.01.2025 Державна аудиторська служба України (далі також - Держаудитслужба; позивач) (04070, м. Київ, вул. Петра Сагайдачного, 4) звернулася до Верховного Суду з позовом до Вищої ради правосуддя (далі також - відповідач, ВРП) (04050, м. Київ, вул. Студентська, 12 А).
У позові просить:
- скасувати рішення Вищої ради правосуддя від 17.12.2024 № 3658/0/15-24 «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я.М., яка діє за дорученням зборів суддів». 
На обґрунтування позову позивач зазначає, що Держаудитслужба відповідно до наказу від 24.05.2024 № 108 затвердила План проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на ІІІ квартал 2024 року (далі - План). За змістом Переліку підконтрольних установ, на яких планується проведення ревізій, (додаток 4 до вищезазначеного План) передбачено проведення ревізії окремих питань фінансово-госпо-дарської діяльності Закарпатського окружного адміністративного суду за період з 01.01.2022 по 31.07.2024, з визначенням відповідального виконавця - Управління Західного офісу Держаудислужби в Закарпатській області. Згідно з Планом проведення заходів державного фінансового контролю Західного офісу Держаудислужби за ІІІ квартал 2024 року, затвердженого наказом Західного офісу Держаудислужби від 11.06.2024 № 122, проведення ревізії Закарпатського окружного адміністративного суду було заплановано на серпень 2024 року. Разом з тим, 23.12.2024 Держаудитслужба отримала від Вищої ради правосуддя копію рішення від 17.12.2024 № 3658/0/15-24 «Про вжиття заходів щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя за зверненням голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я.М., яка діє за дорученням зборів суддів». На переконання позивача відповідач при ухваленні оскаржуваного рішення від 17.12.2024 № 3658/0/15-24 та направленні його до Держаудитслужби з метою вжиття заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, вийшов за межі заходів, передбачених ч. 1 ст. 73 Закону України від 21.12.2016 №   1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон №   1798-VIII) та п. 24.4 гл. 24 Регламенту Вищої ради правосуддя (далі - Регламент), затвердженого рішенням Вищої ради правосуддя від 24.01.2017 № 52/0/15-17, а тому зазначене рішення підлягає скасуванню. 
Позовна заява надійшла до Верховного Суду 15.01.2025. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.01.2025 для розгляду цієї справи визначено колегію суддів у складі головуючого судді Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Коваленко Н.В., Рибачука А.І., Стародуба О.П.
Перевіряючи наявність підстав для відкриття провадження у справі, Суд виходить з такого.
Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності.
Вирішуючи питання, чи належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства України, Суд керується таким.
Відповідно до   ст. 131 Конституції України   ВРП вживає заходів щодо забезпечення незалежності суддів.
Аналогічні положення закріплені в п.   9 ч. 1 ст. 3 Закону № 1798-VIII, згідно з яким ВРП вживає заходів щодо забезпечення авторитету правосуддя та незалежності суддів.
Статтею 1 Закону №   1798-VIII   визначено, що ВРП є колегіальним, незалежним конституційним органом державної влади та суддівського врядування, який діє в Україні на постійній основі для забезпечення незалежності судової влади, її функціонування на засадах відповідальності, підзвітності перед суспільством, формування доброчесного та високопрофесійного корпусу суддів, додержання норм   Конституції   і законів України, а також професійної етики в діяльності суддів і прокурорів.
Згідно з ч. 1 ст. 73 Закону   №   1798-VIII   ВРП з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя: 1) веде і оприлюднює на своєму офіційному веб-сайті реєстр повідомлень суддів про втручання в діяльність судді щодо здійснення правосуддя, проводить перевірку таких повідомлень, оприлюднює результати та ухвалює відповідні рішення; 2) вносить до відповідних органів чи посадових осіб подання про виявлення та притягнення до встановленої законом відповідальності осіб, якими вчинено дії або допущено бездіяльність, що порушує гарантії незалежності суддів або підриває авторитет правосуддя; 3) вносить на розгляд зборів відповідного суду подання про звільнення судді з адміністративної посади у разі невиконання ним рішення Вищої ради правосуддя; 4) ухвалює та оприлюднює публічні заяви і звернення; 5) звертається до суб`єктів права законодавчої ініціативи, органів, які уповноважені приймати правові акти, із пропозиціями щодо забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя; 6) звертається до прокуратури та органів правопорядку щодо надання інформації про розкриття та розслідування злочинів, вчинених щодо суду, суддів, членів їх сімей, працівників апаратів судів, злочинів проти правосуддя, вчинених суддями, працівниками апарату суду; 7) готує у співпраці з органами суддівського самоврядування, іншими органами та установами системи правосуддя, громадськими об`єднаннями і оприлюднює щорічну доповідь про стан забезпечення незалежності суддів в Україні; 8) вживає інших заходів, які є необхідними для забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя.
Питання про необхідність вжиття заходів з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя ВРП розглядає за зверненням суддів, суду, органів та установ системи правосуддя, а також із власної ініціативи   [п. 24.1 Регламенту ВРП, затвердженого рішенням ВРП від 24.01.2017 № 52/0/15-17 (з подальшими змінами; далі - Регламент)].
Заходи, які ВРП вживає з метою забезпечення незалежності суддів та авторитету правосуддя, Регламент (пункт 24.5) розділяє на індивідуальні - заходи, передбачені п.п. 1-3 ч. 1 ст. 73 Закону   №   1798-VIII, та загального характеру (п. 24.8) - передбачені п.п. 4- 7 ч. 1 ст. 73 Закону   №   1798-VIII.
Оскаржуване позивачем рішення ВРП прийнято за результатами перевірки звернення   голови Закарпатського окружного адміністративного суду Калинич Я.М., яка діяла за дорученням зборів суддів, про наявність потенційного конфлікту інтересів та ознак порушення незалежності органів судової влади.
Згідно із ч. 1 ст.   35 Закону №   1798-VIII   рішення ВРП може бути оскаржене до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня його ухвалення.
Норма ч. 2 ст. 55 Конституції України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення ч. 2 ст. 55 Конституції України, у Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ч. 2 ст. 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, установлених Конституцією та законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Частиною першою ст. 2 КАС України установлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
За ч. 1 ст. 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити їх захистити у передбачений процесуальним законом спосіб.
Конституційна гарантія права на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, розвинута в наведених нормах КАС України, стосується осіб (юридичних і фізичних), що узгоджується із завданнями адміністративного судочинства.
Що ж до суб`єктів владних повноважень, то, як установлено ч. 4 ст. 5 КАС України,   вони   мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.
Поширюючи юрисдикцію адміністративних судів на справи у публічно-правових спорах   фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності   [крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (п. 1 ч. 1 ст. 19 КАС України)], законодавець публічно-правові спори, які можуть розглядатися адміністративним судом, обмежує спорами між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень, та зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом (п.п. 3, 5 ч. 1 ст. 19 КАС України).
Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
У той же час відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
З системного аналізу означених правових норм чинного законодавства, Суд приходить до висновку, що суб`єкт владних повноважень в адміністративному процесі має право на звернення до суду у порядку та у спосіб, які обмежені повноваженнями, визначеними Конституцією і законами України.
Водночас Суд зазначає, що, суб`єкт владних повноважень не має прав, у розумінні міри свободи поведінки, а лише наділений законодавцем певними повноваженнями, необхідними для реального виконання завдань та функцій держави, що покладені на нього.
Отже, законодавством встановлено обмеження щодо можливості звернення до суду суб`єктами владних повноважень.
Можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій, в межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.
Аналогічні висновки щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11.07.2024 у справі № 990/83/23, від 12.12.2024 у справі № 990/16/24.
Нормами п.п. 1 і 3 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43   (далі - Положення № 43), визначено, що Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.
Основними завданнями Держаудитслужби є:  1) реалізація державної політики у сфері державного фінансового контролю;  2-1) внесення на розгляд Міністра фінансів пропозицій щодо забезпечення формування державної політики у сфері державного фінансового контролю;  3) здійснення державного фінансового контролю, спрямованого на оцінку ефективного, законного, цільового, результативного використання та збереження державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, досягнення економії бюджетних коштів;  4) надання у передбачених законом випадках адміністративних послуг.
За змістом пп. 9, 17-2 і 18 п. 4 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань:
- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме, в тому числі звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів;
- забезпечує самопредставництво в судах України без окремого доручення через державних службовців юридичної служби та інших структурних підрозділів Держаудитслужби відповідно до положень про такі структурні підрозділи Держаудитслужби, через державних службовців структурних підрозділів міжрегіональних територіальних органів відповідно до положень про такі органи;
- здійснює інші повноваження, визначені законом.
За змістом п. 6 Положення № 43 Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право:
- вилучати під час проведення ревізій у підприємств, установ і організацій копії фінансово-господарських та бухгалтерських документів, які свідчать про порушення, а на підставі рішення суду - вилучати до закінчення ревізії оригінали первинних фінансово-господарських та бухгалтерських документів із складенням опису, який засвідчується підписами представника органу Держаудитслужби та керівника відповідного підприємства, відповідної установи, організації, та залишенням копій зазначених документів таким підприємствам, установам, організаціям;
- вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені під час проведення ревізій приховані, занижені валютні та інші платежі, порушувати перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування у разі, коли отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням законодавства;
- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених з порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства.
Схожі норми закріплені в Законі України від 26.01.1993 № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні». А саме за змістом приписів п.п. 4, 7, 8 і 10 ст. 10 цього Закону органу державного фінансового контролю надається право:
- вимагати від керівників підконтрольних установ проведення інвентаризацій основних фондів, товарно-матеріальних цінностей, коштів і розрахунків, у разі відмови у проведенні таких інвентаризацій - звернутися до суду щодо спонукання до проведення таких інвентаризацій, а до ухвалення відповідного рішення судом - у присутності понятих та представників зазначених підприємств, установ і організацій, щодо яких проводиться ревізія, опечатувати каси, касові приміщення, склади та архіви на термін не більше 24 годин з моменту такого опечатування, зазначеного в протоколі. Порядок опечатування кас, касових приміщень, складів та архівів встановлюється Кабінетом Міністрів України;
- пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства;
- порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства;
- звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.
Іншими нормативними актами також не передбачено звернення Держаудитслужби до адміністративного суду з позовом про оскарження рішення ВРП, зокрема рішення про вжиття заходів задля забезпечення незалежності суду.
Отже, діюче законодавство, наділяючи Держаудитслужбу правом звернення до суду, водночас не наділяє її відповідним правом щодо оскарження рішення ВРП, винесеного   за результатами розгляду   звернення голови суду про наявність потенційного конфлікту інтересів та ознак порушення незалежності органів судової влади. Позаяк рішення,   яке ВРП приймає   як акт індивідуальної дії   в порядку ст. 73 Закону   №   1798-VIII   з метою   забезпечення незалежності суду та авторитету правосуддя, стосується прав і законних інтересів саме судді (суддів) та суду.   Оскаржуване рішення не є винятком, воно не втручається у повноваження Держаудитслужби та не стосується правовідносин, у яких Держаудитслужба уповноважена звертатись до адміністративного суду з позовами відповідно до чинного законодавства.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїй практиці неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть зашкоджувати самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (п. 33 рішення ЄСПЛ від 21.12.2010 у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України»).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
З огляду на такі підстави та з урахуванням наведених вище норм права, Суд вважає, що у відкритті провадження у цій справі за позовом Держаудитслужби до ВРП необхідно відмовити, оскільки звернення Держаудитслужби з таким позовом правовими нормами не передбачено.

Керуючись ст.ст. 22, 170, 248, 266, 294, 295 КАС України, Суд,-

УХВАЛИВ:

1. Відмовити у відкритті провадження у справі № 990/17/25 за позовом Державної аудиторської служби України до Вищої ради правосуддя про скасування рішення.
2. Копію ухвали про відмову у відкритті провадження у справі разом з позовною заявою та доданими до неї матеріалами надіслати позивачу.
3. Роз`яснити позивачу, що повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання і може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів із дня її прийняття. Апеляційна скарга на ухвалу суду подається безпосередньо до суду Великої Палати Верховного Суду.

Головуючий суддя                                                                                          В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                              Н.В. Коваленко

Суддя                                                                                                              А.І. Рибачук

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб