УХВАЛА

10 лютого 2025 року 
м. Київ

справа №990/48/25
адміністративне провадження № П/990/48/25  

Верховний Суд у складі суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Хохуляка В.В., суддів: Васильєвої І.А., Гімона М.М., Дашутіна І.В., Юрченко В.П., розглянув матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист»,

УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Верховної Ради України, у якому просить визнати протиправними та нечинними частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України                            № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист».

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначає, що у середу 03.04.2024, у офіційному друкованому виданні Верховної Ради України, газеті - «Голос України» № 14 (66) опублікований текст Закону України № 3621 - IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист», який набирає чинності через один місяць з дня, наступного за днем його опублікування (дата набрання чинності Закону № 3621 - IX 04.05.2024).

З аналізу внесенних змін до Закону України «Про військовий обов`язок та військову службу» слідує, що Верховна Рада скасувала таку категорію військовозобов`язаних як «обмежено придатні».

Оскаржувані частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України                         № 3621 - IX від 21.03.2024 року «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» містять обов`язкове правило поведінки загального характеру.

Також оскаржувані частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621 - IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» приймалися за встановленою процедурою та стосуються всіх суб`єктів, які опинилися у регламентованій ситуації. 

Оскаржувані частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України                    № 3621 - IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» безпосередньо впливають на його права і обов`язки, як позивача, оскільки він належить до категорії «обмежено придатних» військовозобов`язаних.

Крім того, оскаржувані частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621 - IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» покликані діяти впродовж тривалого часу та не вичерпують свою дію фактами його застосування.

Позивач також вказує, що позов про визнання протиправними та нечинними частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» не вимагає перевірки на відповідність Конституції України за процедурою його розгляду, а лише потребує судового контролю у питаннях його законності.

Вважає, що спірні частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист» є незаконними, оскільки прийняті з порушенням порядку їх прийняття, а саме всупереч вимог Регламенту Верховної Ради України.

Звертає увагу, що виключно саме законом мають встановлюватися права і обов`язки громадян, а не жодним іншим підзаконним нормативно-правовим актом.

Скасувавши категорію «обмеженої придатності» парламент протиправно порушив принцип недопустимості зворотної дії в часі нормативно-правового акту.

Велика невизначеність у плані потенційних наслідків відповідних законодавчих положень перевищує рівень прийнятності. 

Таким чином, обрані парламентом інструменти у вирішенні проблем комплектування особового складу Збройних Сил України та інших військових формувань пропорційно не відповідають меті та завдань для належного виконання мобілізаційного плану та є непропорційними заходами, що покладає на громадян невиправданий тягар у питаннях виконання військового обов`язку.

Відповідно до частини першої статті 171 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суддя після одержання позовної заяви з`ясовує, чи: 1) подана позовна заява особою, яка має адміністративну процесуальну дієздатність; 2) має представник належні повноваження (якщо позовну заяву подано представником); 3) відповідає позовна заява вимогам, встановленим статтями 160, 161, 172 цього Кодексу; 4) належить позовну заяву розглядати за правилами адміністративного судочинства і чи подано позовну заяву з дотриманням правил підсудності; 5) позов подано у строк, установлений законом (якщо позов подано з пропущенням встановленого законом строку звернення до суду, то чи достатньо підстав для визнання причин пропуску строку звернення до суду поважними); 6) немає інших підстав для залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви або відмови у відкритті провадження в адміністративній справі, встановлених цим Кодексом.

Розглянувши позовну заяву та додані до неї документи, суд дійшов наступного висновку.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

За змістом пунктів 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.

Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень (частина перша статті 5 КАС України).

Згідно з приписами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.

Перелік справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів визначено у частині другій статті 19 КАС України, а саме: 1) що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України; 2) що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства; 3) про накладення адміністративних стягнень, крім випадків, визначених цим Кодексом; 4) щодо відносин, які відповідно до закону, статуту (положення) громадського об`єднання, саморегулівної організації віднесені до його (її) внутрішньої діяльності або виключної компетенції, крім справ у спорах, визначених пунктами 9, 10 частини першої цієї статті.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, рішень, дій чи бездіяльності органів, які обирають (призначають), звільняють членів Вищої ради правосуддя, щодо питань обрання (призначення) на посади членів Вищої ради правосуддя, звільнення їх з таких посад, оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів призначення суддів Конституційного Суду України у процесі конкурсного відбору кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, а також Дорадчої групи експертів щодо оцінювання таких кандидатів на посаду судді Конституційного Суду України, бездіяльності Кабінету Міністрів України щодо невнесення до Верховної Ради України законопроекту на виконання (реалізацію) рішення Українського народу про підтримку питання загальнодержавного значення на всеукраїнському референдумі за народною ініціативою.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України встановлені статтею 266 КАС України. 

Згідно з пунктом 1 частини першої цієї статті її правила поширюються, зокрема, на розгляд адміністративних справ щодо законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України.

Конституційний Суд України в Рішенні від 14.12.2011 № 19-рп/2011 зазначив, що відносини, які виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. 

КАС України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

Верховний Суд зазначає, що положення частини першої статті 2, пункту 2 частини першої статті 4, статей 5, 19 та частини першої статті 266 КАС України слід розуміти так, що в порядку адміністративного судочинства до Верховного Суду як суду першої інстанції можуть оскаржуватися тільки ті правові акти, дії чи бездіяльність, зокрема, Верховної Ради України, які прийнято / вчинено / допущено у правовідносинах, у яких парламент реалізує свої владні (управлінські) функції (повноваження).

Аналогічні висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №9901/787/18, від 11.03.2020 у справі №9901/11/20, від 13.05.2020 у справі №9901/527/19, від 20.07.2023 у справі № 990/80/23, від 24.07.2024 у справі №990/170/24, від 12.09.2024 у справі №990/182/24.

Предметом даного позову є визнання протиправними та нечинними частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист».  

Тобто позовні вимоги у даній справі стосуються законотворчої діяльності Верховної Ради України.

За змістом розділу IV Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, до повноважень якої належить прийняття законів, а порядок роботи встановлюється Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України» (далі - Регламент ВРУ) (стаття 75, пункт 3 частини першої статті 85, частина п`ята статті 83 Конституції України).

Частиною другою статті 1 Регламенту ВРУ передбачено, що цей Регламент, зокрема, визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень ВРУ, та порядок здійснення нею контрольних функцій.

Стадіями законодавчої процедури є: вияв законодавчої ініціативи, реєстрація законопроекту, розгляд законопроекту, прийняття закону, його підписання і оприлюднення (розділ ІV Регламенту ВРУ).

Здійснюючи законотворчу діяльність, ВРУ не виконує владних управлінських функцій, які можуть бути предметом оскарження.

Таким чином, оскільки здійснюючи законотворчий процес, ВРУ не виконує публічно-владних управлінських функцій, цей спір не є публічно-правовим у розумінні пункту 2 частини першої статті 4 КАС України та не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Зважаючи на обставини, у зв`язку з якими позивач вернувся до адміністративного суду, і наведене вище правове регулювання цих відносин, суд вважає, що у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити, оскільки цей позов не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. 

Відповідно до частини шостої статті 170 КАС України у разі відмови у відкритті провадження в адміністративній справі з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої цієї статті, суд повинен роз`яснити заявнику, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд такої справи.

Слід зазначити, поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду, а також спорів, стосовно яких законом установлені імперативні вимоги щодо суб`єктного складу, у зв`язку із чим Суд не зазначає, до юрисдикції якого суду належить вирішення заявлених у цій справі позовних вимог.

Керуючись статтями 22, 170, 266, 294 Кодексу адміністративного судочинства України, суд - 

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання протиправними та нечинними частини 6, частини 2 Розділу II «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України № 3621-IX від 21.03.2024 «Про внесення змін до деяких законів України щодо забезпечення прав військовослужбовців та поліцейських на соціальний захист».

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

...........................

...........................

...........................

...........................

...........................

В.В. Хохуляк
І.А. Васильєва 
 М.М. Гімон 
 І.В. Дашутін 
 В.П. Юрченко ,
Судді Верховного Суду