ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

11 лютого 2025 року 
м. Київ

справа № 520/14808/24
адміністративне провадження № К/990/49658/24  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Стеценка С.Г.,
суддів: Стрелець Т.Г.,  Коваленко Н.В., 
розглянувши в письмовому провадженні в касаційному порядку адміністративну справу №520/14808/24
за позовом  ОСОБА_1 
до Департаменту реєстрації Харківської міської ради, Державного реєстратора прав на нерухоме майно Департаменту реєстрації Харківської міської ради Ісаєнко Ірини Анатоліївни
про скасування рішення та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року (у складі судді Панова М.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року (колегія у складі: головуючого судді Макаренко Я.М., суддів: Любчич Л.В., Жиглія С.П.), -
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У травні 2024 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до суду з позовом до Департаменту реєстрації Харківської міської ради (далі - відповідач 1, Департамент), Державного реєстратора прав на нерухоме майно Департаменту реєстрації Харківської міської ради Ісаєнко Ірини Анатоліївни (далі - відповідач 2, Державний реєстратор), у якому просив:
- скасувати рішення Державного реєстратора про відмову у проведенні реєстраційних дій від 19 лютого 2024 року за №71646201;
- зобов`язати Департамент зареєструвати право власності ОСОБА_1 (ідентифікаційний номер - НОМЕР_1 ) на квартиру АДРЕСА_1 .
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що на підставі договору позики ОСОБА_1 надав ОСОБА_2 та ОСОБА_3 грошові кошти. В забезпечення виконання своїх зобов`язань за договором позики ОСОБА_3 передала позивачу в іпотеку квартиру АДРЕСА_1 , про що між ними укладено іпотечний договір, який нотаріально посвідчений. Позичальники своєчасно своїх зобов`язань не виконали і в установлений строк позичені кошти у повному обсязі позивачу не повернули, тому, керуючись статтею 37 Закону України «Про іпотеку» та положеннями іпотечного договору, ОСОБА_1 вирішив звернути стягнення на предмет іпотеки (квартиру). З цією метою, позивач звернувся до Департаменту із заявою про проведення державної реєстрації права власності на квартиру за ОСОБА_1 . Проте, оскаржуваним рішенням відповідача 2 у державній реєстрації права власності відмовлено. На думку позивача, рішення Державного реєстратора не відповідає вимогам чинного законодавства, оскільки для проведення державної реєстрації права власності на нерухоме майно подано повний пакет документів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 25 вересня 2024 року, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року, закрив провадження у справі, роз`яснивши, що розгляд цієї справи слід здійснювати в порядку цивільного судочинства.
4. Приймаючи таке рішення, суд першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, обґрунтовував свою позицію тим, що виникнення спірних правовідносин обумовлено незгодою з рішенням про відмову у реєстрації права власності на майно та намаганням відновити порушене право власності на таке майно. Зі змісту позовних вимог та обставин, якими ОСОБА_1 їх обґрунтовує, вбачається, що спір у цій справі не пов`язаний із захистом його прав у сфері саме публічно-правових відносин, адже подання цього позову спрямовано на поновлення порушених, на думку позивача, його прав як іпотекодержателя на предмет іпотеки внаслідок відмови відповідача зареєструвати за ним право власності на квартиру. За висновком суду, укладення іпотечного договору, предметом якого стала спірна нерухомість, свідчить про наявність спору про право між позивачем та іншою особою щодо нерухомого майна, а тому спір у цій справі не має публічно-правового характеру, не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, а має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та їх обґрунтування
7. Не погоджуючись із такими судовими рішеннями, ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. Як на підставу для касаційного оскарження вказує на помилковість висновків судів першої та апеляційної інстанцій, необхідність вирішення цієї справи за правилами адміністративного судочинства й неврахування в оскаржуваних судових рішеннях висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2018 року у справі №490/5986/17 та від 27 лютого 2019 року у справі №820/3936/16, від 21 серпня 2019 року у справі №520/2834/17, щодо спорів адміністративної юрисдикції. Стверджує, що у цій справі відсутній спір про право, оскільки позивач оскаржує дії (рішення) Державного реєстратора, вчинені під час (за результатами) розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, відтак такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.
За твердженнями скаржника, на розгляд державного реєстратора були подані усі необхідні для реєстрації права на нерухоме майно документи відповідно до норм чинного законодавства, проте відповідач 2 необґрунтовано відмовив у державній реєстрації прав. Як наслідок, вважає, що перевірці в цій справі підлягають виключно владні управлінські дії (рішення) Державного реєстратора, який у спірних правовідносинах діє як суб`єкт владних повноважень.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9. 23 грудня 2024 року в автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
10. Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23 грудня 2024 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Стеценко С.Г., судді: Коваленко Н.В., Стрелець Т.Г.
11. Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року відкрито касаційне провадження за означеною касаційною скаргою.
12. Відповідачі правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
13. Ухвалою Верховного Суду від 10 лютого 2025 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
Позиція Верховного Суду
14. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також, надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, вказує на наступне.
15. Відносини, пов`язані з державною реєстрацією прав на нерухоме майно та їх обтяжень регулюються Законом України від 01 липня 2004 року №1952-IV «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень» (далі - Закон №1952-IV).
16. Відповідно до частини першої статті 2 Закону №1952-IV у цьому Законі терміни вживаються в такому значенні: державна реєстрація речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень (далі - державна реєстрація прав) - офіційне визнання і підтвердження державою фактів набуття, зміни або припинення речових прав на нерухоме майно, обтяжень таких прав шляхом внесення відповідних відомостей до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно (пункт 1); реєстраційна дія - державна реєстрація прав, взяття на облік безхазяйного нерухомого майна, а також інші дії, що здійснюються державним реєстратором у Державному реєстрі прав, крім надання інформації з цього реєстру (пункт 9).
17. За змістом статті 10 зазначеного Закону під час прийняття рішення щодо реєстраційних дій державний реєстратор, зокрема, встановлює відповідність заявлених прав і поданих документів вимогам законодавства, а також відсутність суперечностей між заявленими та вже зареєстрованими речовими правами на нерухоме майно та їх обтяженнями, у тому числі й відповідність відомостей про речові права на нерухоме майно та їх обтяження, що містяться у Державному реєстрі прав, відомостям, що містяться у поданих документах.
Також державний реєстратор перевіряє документи на наявність підстав для проведення реєстраційних дій, зупинення розгляду заяви про державну реєстрацію прав та їх обтяжень, зупинення державної реєстрації прав, відмови в державній реєстрації прав та приймає відповідні рішення.
18. Згідно із частиною першою статті 11 Закону №1952-IV державний реєстратор самостійно приймає рішення за результатом розгляду заяв про державну реєстрацію прав та їх обтяжень.
19. Відповідно до приписів статті 24 Закону №1952-IV за наявності визначених частиною першою цієї статті підстав державний реєстратор приймає рішення про відмову в державній реєстрації прав.
20. Вирішуючи питання юрисдикційної підсудності цього спору, колегія суддів зазначає таке.
21. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. За приписами частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір якому:
хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг
23. Згідно із пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
24. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом.
25. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження.
26. Так, Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції.
27. Зокрема, у постановах від 21 листопада 2018 року у справі №520/13190/17, від 27 листопада 2018 року у справі №820/3534/17, від 19 лютого 2020 року у справі №1340/3580/18 та інших, Велика Палата дійшла наступних висновків:
«До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим, приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.».
28. Натомість до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо уповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній, відповідно, зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі №914/2006/17).
29. Колегія суддів зазначає, що Верховним Судом вже розглядались справи, в яких поставало питання юрисдикції спорів, предметом оскарження в яких були рішення державного реєстратора щодо вчинення/відмови у вчиненні реєстраційних дій.
30. Так, у постанові від 28 листопада 2018 року у справі №490/5986/17-ц, на яку в тому числі посилається скаржник, Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
« у даному випадку підставою для відмови зазначено пункт 5 частини першої статті 24 Закону №1952-IV. Це свідчить про наявність спору між заявником, що звернувся із заявою про реєстрацію прав на нерухоме майно, та державним реєстратором, який вчиняє такі дії.
Велика Палата Верховного Суду вважає, що у даній справі виникли саме публічно-правові відносини, оскільки державний реєстратор діє як суб`єкт владних повноважень, дії якого щодо позивача останній вважає неправомірними та такими, що порушують його права. Тобто, при визначенні юрисдикційності спору з державним реєстратором чи щодо оскарження дій державного реєстратора критерієм такого розмежування є предмет оскарження. Якщо позивач оскаржує дії державного реєстратора з приводу розгляду його заяви у контексті статті 24 Закону №1952-IV і цей спір не стосується речових прав чи обмежень на нерухоме майно третіх осіб, такий спір є публічно-правовим і підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства. Відтак, спір підлягає розгляду у порядку адміністративного, а не цивільного судочинства.
Якщо позивачем оскаржуються дії державного реєстратора щодо вчинення їх за заявами третьої особи, тобто стосуються правовідносин, які виникли чи виникають між державним реєстратором і іншою, відмінною від позивача, особою, вбачається спір про право між позивачем та іншою особою щодо нерухомого майна, який повинен розглядатися у порядку цивільного чи господарського судочинства, залежно від суб`єктного складу сторін, та є за своєю природою приватноправовим спором.».
31. У постанові від 27 лютого 2019 року у справі №820/3936/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла наступних висновків:
« спір у цій справі стосується виключно оцінки правомірності дій (рішення) Реєстратора, вчинених (прийнятого) ним під час (за результатами) розгляду заяви представника АБ «Укргазбанк» Дорошенко А.М. як уповноваженого представника Суходуба О.П. про державну реєстрацію за ним права власності на спірну квартиру, що свідчить про публічно-правовий характер цього спору. Оскільки дослідженню в цій справі підлягають виключно владні управлінські дії та рішення Реєстратора, який у межах спірних правовідносин діє як суб`єкт владних повноважень, а також перевірка оскаржуваного рішення на відповідність вимогам, визначеним у статті 2 КАС України, спір у цій справі підлягає вирішенню за правилами адміністративного судочинства.».
32. У постанові від 18 грудня 2019 року у справі №922/3659/18 Верховний Суд дійшов висновку, що предметом перевірки в цій справі є правомірність прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про відмову в державній реєстрації права власності на нерухоме майно за позивачем. Таким чином, з огляду на суть спірних правовідносин та суб`єктний склад сторін у цій справі, спір про право відсутній, а дослідженню підлягають виключно владні управлінські рішення та дії державного реєстратора, який у межах спірних відносин діє як суб`єкт владних повноважень. За таких обставин, цей спір не має ознак приватноправового та підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
33. Застосовуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду у контексті обставин цієї справи, колегія суддів зазначає, що спірні правовідносини виникли у зв?язку з відмовою Державного реєстратора зареєструвати за позивачем право власності на об`єкт нерухомого майна - квартири АДРЕСА_1 .
34. Водночас позивач, звертаючись до адміністративного суду, не ставив під сумнів майнові права інших осіб, зокрема на предмет іпотеки - спірну квартиру АДРЕСА_1 . Відсутні й докази наявності спору щодо предмета іпотеки між позивачем та ОСОБА_3 , з якою було укладено відповідний договір. Підставою ж даного позову було невідповідність рішення Державного реєстратора вимогам чинного законодавства, адже для проведення державної реєстрації права власності на нерухоме майно, як стверджує позивач, було подано повний пакет документів, що виключало можливість відмови в державній реєстрації прав.
35. Вказане свідчить, що предмет спірних правовідносин не пов`язаний із вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю Державного реєстратора, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції.
36. Відповідно, предметом перевірки в цій справі є правомірність прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про відмову у державній реєстрації прав та внесення відповідних записів до Державного реєстру прав та відповідність його критеріям, установленим частиною другою статті 2 КАС України. Тому цей спір підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
37. Такий правовий підхід щодо застосування норм права у подібних правовідносинах також відповідає позиції Верховного Суду, викладеній у його постановах від 31 жовтня 2024 року у справі №280/5064/20, від 29 січня 2025 року у справі №600/252/24-а.
38. Натомість, колегія суддів наголошує, якщо адміністративний суд встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки власника нерухомого майна - ОСОБА_3 , суд зобов`язаний залучити таку особу до участі в справі як третю особу, яке не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору.
39. При цьому, з аналізу фактичних обставин цієї справи та справ №820/4146/17, №127/2209/18, №640/13144/16-ц, №822/620/18, на рішення Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду у яких послався суд апеляційної інстанції в оскаржуваній постанові, характеру правовідносин, що склалися між сторонами, вбачається, що в них, серед іншого, дійсно йдеться про юрисдикцію адміністративних судів, однак в основі правозастосування лежать відмінні між собою фактичні обставини, характер (природа) оспорюваних правовідносин, які зумовили відповідне трактування і застосування норм права, ухвалення судових рішень, які за юридичним значенням не можна визнати неоднаковими. Зокрема, у наведених вище справах оскаржуються рішення суб`єктів реєстрації (державних реєстраторів, приватних нотаріусів) про реєстрацію за третіми особами прав на нерухоме майно, а не про відмову в державній реєстрації прав, що має місце у спірному випадку.
40. Зазначене виключає можливість застосування висновків, викладених у вказаних постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду, до справи, що розглядається.
41. Вказане у сукупності спростовує висновок суду першої інстанції, з яким погодився й апеляційний суд, що цей позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства та про наявність підстав для закриття провадження в адміністративній справі. 
42. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
43. Пунктом другим частини першої статті 349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу для продовження розгляду.
44. Враховуючи наведене, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 20 
листопада 2024 року на підставі статті 353 КАС України підлягає скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 25 вересня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2024 року - скасувати.
Справу №520/14808/24 направити до Харківського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття і оскарженню не підлягає.

Судді	С.Г. Стеценко Т.Г. Стрелець   Н.В. Коваленко