ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2025 року 
м. Київ

справа №520/13228/23
адміністративне провадження № К/990/5260/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача  - Мартинюк Н.М.,
суддів  - Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №520/13228/23
за позовом  керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області 
в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області 
до Комунального підприємства «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради
про зобов`язання вчинити певні дії,

за касаційною скаргою  заступника керівника Харківської обласної прокуратури 
на постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року (головуючий суддя: Мінаєва О.М., судді: Кононенко З.О., Калиновський  В.А.).

УСТАНОВИВ:
І. Історія справи

У червні 2023 року керівник Дергачівської окружної прокуратури Харківської області звернувся з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Харківській області (далі - ГУ ДСНС у Харківській області) до Комунального підприємства «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради (далі - «Підприємства»), у якому просив суд:

- зобов`язати Комунальне підприємство «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №77142, розташованого за адресою: місто Дергачі Харківського району Харківської області, вулиця Сумський шлях, 178, а саме:

- провести замір опору ізоляції та спрацювання приладів захисту електричних мереж та електроустановок від короткого замкнення в захисній споруді №77142;

- доукомплектувати у повному обсязі захисну споруду №77142 первинними засобами пожежогасіння: вогнегасниками, які використовуються для локалізації і ліквідації пожеж у їх початковій стадії розвитку;

- забезпечити захисну споруду №77142 первинними засобами пожежогасіння, пожежною автоматикою і сигналізацією відповідно до вимог Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 30 грудня 2014 року №1417;

- позначити та освітити місця розташування первинних засобів пожежогасіння, план евакуації із захисної споруди №77142;

- забезпечити утримання та експлуатацію захисної споруди №77142 у стані, що не дозволяє привести її у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни;

- забезпечити захисну споруду №77142 документацією для відображення відомостей про терміни і результати проведених оглядів, обстежень та випробувань, проведених технічних обслуговувань, поточних та капітальних ремонтів тощо;

- влаштувати освітлення або дубльовані світлові покажчики на входах у захисній споруді №77142;

- установити та підключити репродуктори (гучномовці) та телефони в захисній споруді №77142;

- забезпечити утримання у справному стані вхідних дверей до захисної споруди №77142 (встановити гумові прокладки на дверних коробках);

- позначити за допомогою табличок (написів) та покажчиків руху місця розташування до захисної споруди №77142;

- вивісити табличку біля вхідних дверей розміром 60х50 см із зазначенням місць зберігання ключів, відповідальної особи, її адреси і телефону, а також номера споруди №77142; поновити гідроізоляцію у захисній споруді №77142 від підтоплення ґрунтовими та поверхневими водами; забезпечити утримання вхідних дверей до захисної споруди №77142 у справному стані (замінити гумові прокладки дверей);

- встановити стрілки напрямків закривання і відкривання з написами "Закр.", "Відкр." на дверних полотнах захисної споруди №77142;

- забезпечити захисну споруду №77142 необхідним майном на розрахункову чисельність населення, що підлягає укриттю, відповідно до переліку майна, необхідного для укомплектування захисної споруди;

- забезпечити експлуатацію та утримання електрообладнання в захисній споруді №77142 відповідно до вимог чинного законодавства у сфері улаштування електроустановок;

- розробити влаштування порогів в захисній споруді №77142, які б не перешкоджали вільній евакуації людей.

Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2023 року адміністративний позов керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області до Комунального підприємства «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради про зобов`язання вчинити певні дії задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що  невжиття відповідачем визначених законодавством заходів з метою приведення захисної споруди до стану готовності суперечить інтересам держави у сфері підготовки країни до оборони в умовах воєнного стану та захисту життя людини.
Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року рішення Харківського окружного адміністративного суду від 28 липня 2023 року у справі №520/13228/23 скасовано,  адміністративний позов керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області залишено без розгляду.

Залишаючи позов без розгляду, суд апеляційної інстанції констатував, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу, незалежно від існуючих законодавчих гарантій неупередженості та об`єктивності цього органу, допускається як виняток.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя.

Суд апеляційної інстанції зауважив, що, зазначивши орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах (ГУ ДСНС у Харківській області), керівник прокуратури помилився із вибором позивача, адже на основі аналізу повноважень територіальних органів ДСНС, апеляційний суд констатував відсутність у них права на подання відповідного позову.

Отже, оскільки відповідний територіальний орган ДСНС не вправі подавати самостійно позов у цій категорії спорів, прокурор також не має права на звернення з ним до суду в інтересах цього органу ДСНС, з посиланням на неналежне здійснення ним своїм повноважень.

З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції залишив без розгляду позов прокурора на підставі пункту 1 частини першої статті 240 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погоджуючись із судовим рішенням суду апеляційної інстанці, заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся із касаційною скаргою на нього до Верховного Суду.

У поданій касаційній скарзі скаржник із посиланням на порушення судом апеляційної інстанцій норм процесуального права просить Суд постанову апеляційного суду скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Ухвалою Верховного Суду від 20 лютого 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України.

Офіс Генерального прокурора подав пояснення до касаційної скарги, навівши додаткове обґрунтування незаконності оскаржуваної постанови, та власне обґрунтування правомірності подання цієї позовної заяви прокурором.

Підприємство подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить залишити постанову апеляційного суду без змін, покликаючись на дотримання судом апеляційної інстанції процесуальних норм при її прийнятті.
Ухвалою Верховного Суду від 19 червня 2024 року за клопотанням заступника керівника Харківської обласної прокуратури зупинено провадження у цій справі до набрання законної сили рішенням об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у справі   № 260/4199/22.
Ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року поновлено провадження у справі.
Також ухвалою Верховного Суду від 24 грудня 2024 року закінчено підготовку цієї справи до касаційного розгляду і призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Мотиви Верховного Суду

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах доводів і вимог касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, відповідно до частини першої статті 341 КАС України, виходить із такого.

Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до частин першої-четвертої статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Варто зазначити, що ключовим питанням у цій справі є наявність або відсутність у керівника Дергачівської окружної прокуратури Харківської області права на звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Харківській області до Комунального підприємства «Дергачікомунсервіс» Дергачівської міської ради.

Відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.

Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.  

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.  

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Отже, прокурор у визначених законом випадках наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України від 8 квітня 1999 року №3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Отже, системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.

Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII «Про прокуратуру» (далі - «Закон України «Про прокуратуру») визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.

Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.

«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі № 806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі № 822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі № 806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі № 826/13768/16, від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18.     

Своє право на звернення до суду з цим позовом керівник Дергачівської окружної прокуратури Харківської області обґрунтовує бездіяльністю ГУ ДСНС у Харківській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом належних заходів щодо зобов`язання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання.

Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Харківській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.

З огляду на викладене Верховний Суд зазначає про таке.

У позовній заяві, яку подав прокурор, він визначив, що підставою пред`явлення цього позову є саме бездіяльність органу державної влади (ГУ ДСНС у Харківській області) у здійсненні своїх функцій, а тому, саме в інтересах ГУ ДСНС у Харківській області як позивача у цій справі, прокурор подав позов.

У контексті наведеного варто з`ясувати чи наділений ГУ ДСНС у Харківській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.

Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.

Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).

Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.

Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку № 138).

Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).

Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 9 липня 2018 року № 579 (далі - Наказ №579).

Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).

Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року № 1052 (далі - Положення №1052) встановлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.

Згідно з пунктом 3 Положення № 1052 основними завданнями ДСНС є:

1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;

2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.

Відповідно до пункту 4 Положення № 1052 ДСНС згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:

- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;

- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;

- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;

- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;

- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».

Одночасно, вказаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:

- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;

- звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом;

- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.

Варто зауважити, що Верховний Суд вже аналізував у низці своїх постанов питання наявності або відсутності у відповідного територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії спірних правовідносин та подальшим спростуванням права прокурора на таке звернення за наявності факту неналежного або повного невиконання свого обовязку територіальним органом ДСНС.

Так, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 серпня 2023 року у справі № 260/4120/22, від 5 вересня 2023 року у справі № 260/4044/22, від 21 грудня 2023 року у справі № 400/4238/22, від 21 лютого 2024 року у справі № 580/4578/22, від 14 листопада 2024 року у справі № 160/14510/22 та інших, Верховний Суд дійшов висновку, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування (пункт 48 Кодексу цивільного захисту).

Відзначимо, що вказані правові висновки сформовані Судом у подібних правовідносинах, проте на основі дещо іншого правового регулювання спірного питання, а саме за відмінної редакції законодавчих приписів, чинних на час виникнення спірних правовідносин у цій справі.

Так, пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту із змінами, внесеними згідно із Законом №2655-IX від 6 жовтня 2022 року, викладений у такій редакції: Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.

А отже, на відміну від попередньої редакції указаної норми, чинної на час формування загаданої правової позиції Верховного Суду щодо відсутності у територіального органу ДСНС права на звернення до суду з позовами у цій категорії, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом.

Аналіз цього положення дає змогу зробити висновок, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена привязка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.

Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

Тому саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Харківській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.

Водночас скаржник у своїй касаційній скарзі не наводить норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Харківській області правом на звернення до суду з таким позовом.

Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.

У контексті порушеного питання варто також зауважити, що відповідно до частини шостої статті другої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у частині додержання вмісту рідкого біопалива (біокомпонентів) у паливі моторному і паливі моторному альтернативному та/або його відповідності критеріям сталості, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.

Частина четверта статті 4 вказаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:

органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;

види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);

повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;

вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;

спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);

санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.

Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).

Вказані норми також визначають пряму кореляцію між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.

До того ж, відповідно до чинної редакції частини чотирнадцятої статті 32 Кодексу цивільного захисту, на момент виникнення спірних правовідносин, особливості оренди захисних споруд цивільного захисту визначаються типовим договором оренди, що затверджується Кабінетом Міністрів України.

Розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, здійснюється шляхом письмового повідомлення орендаря про таке розірвання не пізніш як за 24 години до розірвання договору.

У такому разі орендар зобов`язаний звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) протягом 24 годин з моменту повідомлення про розірвання договору.

Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, є умова щодо розірвання такого договору в односторонньому порядку у разі:

1) порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для задоволення господарських, культурних і побутових потреб;

2) невиконання орендарем вимог частини шістнадцятої цієї статті.

Частина п`ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.

У разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.

Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об`єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України Про житлово-комунальні послуги (частини шістнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту).

Тобто, вказаними законодавчими положеннями передбачався також механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який  міг бути застосований суб`єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин. 

Насамкінець варто також наголосити, що КАС Україні у статті 4 чітко визначає сторін адміністративного процесу.

Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України);

відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).

Тобто відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).

Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:

1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;

2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;

3) про затримання іноземця або особи без громадянства;

4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);

5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

У цій справі відповідачем також визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.

Отже, на підставі викладеного суд касаційної інстанції констатує, що оскільки законодавчими положеннями не передбачено право ГУ ДСНС у Харківській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі. 

З огляду на викладене прокурор у позовній заяві визначив орган, в особі якого він звернувся до суду та захищає інтереси держави, який не має самостійного права на звернення із цим позовом, тобто не може набути статусу позивача.

Покликання скаржника на порушення апеляційним судом норм процесуального права, з огляду на неврахування правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 15 травня 2019 року у справі №820/4717/16, Верховний Суд відхиляє, оскільки правовідносини у вказаній справі та справі, що розглядається, є неподібними адже врегульовані відмінними нормативно-правовими актами (їхніми редакціями), та сформовані за різних фактичних обставин, які мають суттєве значення для вирішення спору.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України, суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

За таких умов суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позовної заяви прокурора, адже останній належним чином не обґрунтував підстави звернення до суду з цим позовом. 

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

З урахуванням викладеного, колегія суддів дійшла висновку, що судом апеляційної інстанції постановлено законне й обґрунтоване судове рішення, з дотриманням норм процесуального права, а тому підстави для скасування чи зміни оскаржуваного судового рішення відсутні.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з розглядом справи в суді касаційної інстанції не розподіляються.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

Постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 26 січня 2024 року у справі №520/13228/23 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

……………………………………

……………………………………

……………………………………
Н.М. Мартинюк
А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду