ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 січня 2025 року 
м. Київ
справа № 600/3670/22-а
адміністративне провадження № К/990/20570/23  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2023 (головуючий суддя: Курко О.П., судді: Шидловський В.Б., Боровицький О.А.) у справі № 600/3670/22-а за позовом ОСОБА_1 до Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради про визнання протиправним і скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У жовтні 2022 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся з позовом до Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
визнати протиправним і скасувати рішення, у формі повідомлення про відмову у видачі будівельного паспорта НОМЕР_1 від 03.10.2022 Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради про відмову у видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,0602 га, за кадастровим номером 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 ;
зобов`язати Департамент урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради видати будівельний паспорт ОСОБА_1 на забудову земельної ділянки площею 0,0602 га, за кадастровим номером 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .
Чернівецький окружний адміністративний суд рішенням від 10.03.2023 у задоволенні позову відмовив.
Сьомий апеляційний адміністративний суд постановою від 08.05.2023 скасував рішення суду першої інстанції і ухвалив нову постанову про задоволення позову частково:
визнав протиправним і скасував рішення, у формі повідомлення про відмову у видачі будівельного паспорта НОМЕР_1 від 03.10.2022 Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради про відмову у видачі будівельного паспорта на забудову земельної ділянки ОСОБА_1 площею 0,0602 га, за кадастровим номером 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 ;
зобов`язав Департамент урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради видати будівельний паспорт позивачу на забудову земельної ділянки площею 0,0602 га, за кадастровим номером 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою АДРЕСА_1 .
У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Не погоджуючись із рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувану постанову і залишити в силі рішення суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 20.06.2023 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 28.01.2025 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування заявлених позовних вимог позивач стверджує, що на підставі договору дарування земельної ділянки № 28967 від 19.12.2019 набув право власності на земельну ділянку площею 0,0602 га, кадастровий номер 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 .
19.09.2022 позивач через портал Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва звернувся до Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради із заявою, в якій просив видати йому будівельний паспорт забудови спірної земельної ділянки площею 0,0602 га, кадастровий номер 7310136300:22:001:0203. 
Проте за результатами розгляду цього питання, відповідач відмовив позивачу у видачі будівельного паспорта.
В якості підстави для відмови відповідач посилався на пункт 2.4 Порядку видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 103 від 05.07.2011 (далі - Порядок № 103).
Також в оскаржуваному повідомленні про відмову відповідач зазначив про те, що відповідно до містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівці», затвердженої рішенням 48 сесії міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171, в складі якої розроблено план зонування території міста, спірна земельна ділянка з кадастровим номером 7310136300:22:001:0203 належить до території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених територій), на якій будівництво індивідуальних житлових будинків не передбачено.
Водночас позивач наполягає, що відповідно до інформації, зазначеній у Державному реєстрі прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності (витяг № 193861563), спірна земельна ділянка має цільове призначення «для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка). 
Відповідно до Ескізу намірів забудови «Будівництво індивідуального житлового будинку в АДРЕСА_1», виконаного на замовлення в сертифікованого архітектора, заплановано побудувати житловий будинок загальною площею 138,4 кв.м. із площею забудови 117,2 кв.м., клас наслідків CC1, код згідно з ДК 018-2000-1110.2.
За наведених вище аргументів, позивач вважає оскаржувану відмову Департаменту протиправною, оскільки, на його думку, така прийнята без врахування вимог статті 24, 25 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», що позбавляє останнього можливості реалізації права на забудову земельної ділянки відповідно до її цільового призначення.
Відповідач позов не визнав. Зазначає, що відповідно до пункту 2.4 Порядку № 103 невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам є підставою для повернення пакету документів для видачі будівельного паспорту. 
Відповідач пояснив, що земельна ділянка позивача відповідно до містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівців», затвердженою рішенням 48 сесії міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171 належить   до території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених територій), що унеможливлює у вказаній зоні будівництво індивідуальних житлових будинків.
Схемою зонування території міста Чернівці встановлено поділ території на зони за переважними, супутніми і допустимими видами забудови використання земельних ділянок, дозволеними у кожній зоні. В зоні Р-3, серед переважних, супутніх і допустимих видів забудови використання земельних ділянок, будівництво житлового будинку не передбачено.
Враховуючи, що наявною та чинною містобудівною документацією м. Чернівці не передбачено на місцевості, де знаходиться спірна земельна ділянка позивача, будівництва індивідуальних житлових будинків, відповідач вважає, що відмовляючи у наданні будівельного паспорта діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачений законами України.
Також відповідач зазначив, що аналогічна правова позиція була викладена Верховним Судом у постанові від 16.07.2019 у справі № 520/8970/18.
ІV. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій установлено, що позивачу на праві власності належить земельна ділянка площею 0,0602 га, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 7310136300:22:001:0203, цільове призначення - для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка), що підтверджується інформацією, зазначеною у витягу з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 19.12.2019 № 193861563.
Право власності на земельну ділянку позивач набув на підставі договору дарування земельної ділянки № 28967 від 19.12.2019.
Відповідно до Ескізу намірів забудови «Будівництво індивідуального житлового будинку в АДРЕСА_1» позивачем на земельній ділянці заплановано побудувати житловий будинок загальною площею 138,4 кв.м. із площею забудови 117,2 кв.м., клас наслідків CC1, код згідно з ДК 018-2000-1110.2.
З метою отримання будівельного паспорта на забудову належної йому на праві власності земельної ділянки, позивач звернувся до Департаменту із заявою від 19.09.2022, в якій просив видати будівельний паспорт забудови земельної ділянки.
За результатами розгляду порушеного у заяві питання, відповідач відмовив позивачу в наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки з посиланням на пункт 2.4 Порядку № 103 від 05.07.2011. Відмова обґрунтована невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Так в оскаржуваному повідомленні № А2940706496222070147 від 03.10.2022 відповідач зазначив, що відповідно до містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівці», затвердженої рішенням 48 сесії міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171, в складі якої розроблено план зонування території міста, земельна ділянка з кадастровим номером 7310136300:22:001:0203 належить до території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених-територій) на якій не передбачено будівництво індивідуальних житлових будинків.
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції проаналізувавши положення статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пункти 2.1, 2.3, 3.4 Порядку № 103 виходив з того, що підставою для відмови у наданні будівельного паспорта може бути неподання повного пакета документів або невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, в т. ч., детальному плану території. 
Суд першої інстанції наголосив, що як генеральний план населеного пункту, так і план зонування території розробляються з врахуванням інтересів людини та попередніх рішень про планування і забудови території.
Відповідно, за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Так, за результатами дослідження містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівців», затвердженої рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171, в складі якої розроблено схему та план зонування території міста Чернівців, суд першої інстанції установив, що спірна земельна ділянка знаходиться в зоні території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених територій).
Одночасно суд першої інстанції констатував, що в зоні Р-3 будівництво житлового будинку не передбачено.
Отже зважаючи на те, що містобудівною документацією на місцевому рівні спірну земельну ділянку визначено як таку, що призначається для повсякденного відпочинку населення з особливими умовами використання, суд першої інстанції погодився із позицією відповідача про невідповідності намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, що в свою чергу відповідно до пункту 2.4 Порядку № 103 є прямою підставою для відмови у наданні будівельного паспорта забудови земельної ділянки.
При вирішенні спору суд першої інстанції врахував правову позицію Верховного Суду, висловлену у постановах від 16.07.2019 у справі № 520/8970/18, від 28.10.2019 у справі № 840/4909/17, від 27.02.2020 у справі № 640/8241/17, ввід 14.05.2020 у справі № 640/4417/19 та від 25.05.2022 у справі № 500/3543/20.
Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку.
Так, задовольняючи позов частково, суд апеляційної інстанції виходив з того, що коригування генерального плану відбулись без врахування цільового призначення земельної ділянки, яка знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 , кадастровий номер 7310136300:22:001:0203.
Своєю чергою з огляду на те, що земельна ділянка перебуває у власності позивача, а її цільове призначення визначено для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що така ділянка може бути використана для будівництва житлового будинку.
У підтримку такої позиції суд апеляційної інстанції послався на правові висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 21.02.2022 у справі № 826/1732/18, від 27.07.2022 у справі № 405/5220/17.
Окремо в контексті спірних правовідносин суд апеляційної інстанції також наголосив, що положення Цивільного кодексу України, Земельного кодексу України, Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» відповідно до яких власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд, мають вищу юридичну, ніж рішення Чернівецької міської ради VI від 27.03.2014 №1171, яким відкориговано генеральний план міста Чернівці.
Одночасно вирішуючи питання розподілу судових витрат у справі, суд апеляційної інстанції відмовив у стягненні на користь позивача витрат на правову допомогу у розмірі 8000 грн.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга відповідача обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанцій в оскаржуваному судовому рішенні застосував норми права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 16.07.2019 у справі № 520/8970/18, від 14.05.2020 у справі № 640/4417/19, від 25.05.2022 у справі № 500/3543/20, від 28.10.2019 у справі № 840/4909/17 та від 27.02.2020 № 640/8241/17, зокрема щодо застосування вимог статті 27 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» в частині підстав для відмови у наданні будівельного паспорта через невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Також за твердженнями скаржника, судом апеляційної інстанцій не враховано висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 16.12.2021 у справі №11-164сап21 та Верховного Суду у постанові від 02.10.2019 у справі №823/1652/16 щодо правильного застосування норм процесуального права в частині законності, обґрунтованості та вмотивованості судового рішення і виконання зобов`язання за пунктом 1 статті 6 Конвенції і, як результат, якості судового рішення.
У контексті обставин цієї справи скаржник стверджує, що за наявності затвердженого плану зонування території, вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених ним умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
Відповідно враховуючи те, що наявною та чинною містобудівною документацією міста Чернівці не передбачено на місцевості, де знаходиться спірна земельна ділянка, яка належить позивачу на праві приватної власності, будівництва індивідуальних житлових будинків, відповідач, відмовляючи у наданні будівельного паспорта, діяв в межах наданих йому повноважень та у спосіб, що передбачений законами України.
Позивач процесуальним правом на подачу відзиву не скористався, хоча про відкриття провадження у справі був повідомлений належним чином 29.06.2023, що підтверджується інформацією, зазначеною у корінці повідомлення про вручення поштового відправлення.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Перевіряючи у межах повноважень, визначених частинами першою - другою статті 341 КАС України, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статей 316 - 319 ЦК України правом власності є право особи на річ (майно), яке вона здійснює відповідно до закону за своєю волею, незалежно від волі інших осіб. Власникові належить право володіння, користування та розпорядження своїм майном. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд та вправі вчиняти щодо свого майна будь-які дії, які не суперечать закону. Власність зобов`язує. Власник не може використовувати   право власності   на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості   землі.
Статтею 373 ЦК України зокрема передбачено, що земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю (земельну ділянку) набувається і здійснюється відповідно до закону. Власник земельної ділянки має право використовувати її на свій розсуд відповідно до її цільового призначення.
Згідно зі статтею 375 ЦК України власник земельної ділянки має право зводити на ній будівлі та споруди, створювати закриті водойми, здійснювати перебудову, а також дозволяти будівництво на своїй ділянці іншим особам.
Власник земельної ділянки набуває право власності на зведені ним будівлі, споруди та інше нерухоме майно.
Право власника на забудову здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а також за умови використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Разом з цим, відповідно до статті 39 Земельного кодексу України використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Отже, зміст наведених норм права свідчить про те, що обов`язковими ознаками права власності на землю є володіння, користування та розпорядження земельною ділянкою відповідно до закону і використання земельної ділянки за її цільовим призначенням.
Водночас право власника на забудову на своїй земельній ділянці здійснюється ним за умови додержання архітектурних, будівельних, санітарних, екологічних та інших норм і правил, а використання земель житлової та громадської забудови здійснюється відповідно до генерального плану населеного пункту, іншої містобудівної документації, плану земельно-господарського устрою з дотриманням будівельних норм, державних стандартів і норм.
Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності» (далі - Закон № 3038-VI) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Статтею 27 Закону № 3038-VI передбачено, що забудова присадибних, дачних і садових земельних ділянок може здійснюватися на підставі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт).
Будівельний паспорт визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового будинку, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування мансардного поверху) з площею до   500   квадратних метрів, господарських будівель і споруд, гаражів, елементів благоустрою та озеленення земельної ділянки.
Будівельний паспорт складається з текстових та графічних матеріалів.
За наявності плану зонування території розроблення будівельного паспорта здійснюється на його підставі.
Проектування на підставі будівельного паспорта здійснюється без отримання містобудівних умов та обмежень. Для об`єктів, зазначених у частині першій цієї статті, розроблення проекту будівництва здійснюється виключно за бажанням замовника.
Надання будівельного паспорта здійснюється уповноваженим органом містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження відповідної заяви та пакета документів, перелік яких визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Порядок   видачі будівельного паспорта визначається центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.
Відповідно до статті 27 Закону № 3038-VI наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2011 № 103 затверджений Порядок видачі будівельного паспорта забудови земельної ділянки (далі - Порядок № 103; у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Цей Порядок  призначений для використання   уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури   та іншими суб`єктами містобудування при вирішенні питань забудови присадибних, дачних і садових земельних ділянок (пункт 1.1 Порядку).
Пунктом 1.2 Порядку № 103 унормовано, що будівельний паспорт забудови земельної ділянки (далі - будівельний паспорт) визначає комплекс містобудівних та архітектурних вимог до розміщення і будівництва індивідуального (садибного) житлового, садового, дачного будинку не вище двох поверхів (без урахування   мансардного поверху) з площею до   500   квадратних метрів, господарських будівель, споруд, гаражів, елементів інженерного захисту, благоустрою та озеленення на земельній ділянці.
Розроблення будівельного паспорта здійснюється в межах населених пунктів - відповідно до наявної містобудівної документації на місцевому рівні (пункт 1.4 Порядку № 103).
За приписами пункту 2.1. Порядку № 103 будівельний паспорт видається уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом десяти робочих днів з дня надходження заяви на видачу будівельного паспорта за формою, наведеною у додатку 1 до цього Порядку, до якої додаються: копія документа, що засвідчує право власності або користування земельною ділянкою, або договір суперфіцію, або заповіту, у разі якщо речове право на земельну ділянку не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно; копія документа, що посвідчує право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці, у разі якщо право власності на об`єкт нерухомого майна не зареєстровано в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту); згода співвласника (співвласників) об`єкта нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці (у разі здійснення реконструкції, капітального ремонту) (за умови перебування у спільній власності); схема намірів забудови земельної ділянки (місце розташування будівель та споруд на земельній ділянці, відстані до меж сусідніх земельних ділянок та розташованих на них об`єктів, інженерних мереж і споруд, фасади та плани поверхів об`єктів із зазначенням габаритних розмірів, перелік систем інженерного забезпечення, у тому числі автономного, що плануються до застосування, тощо), за формою, наведеною у додатку 2 до цього Порядку; проектна документація (за наявності); згода співвласника (співвласників) земельної ділянки на забудову (у разі розміщення нових об`єктів) (за умови перебування у спільній власності); інформація про наявність у межах земельної ділянки режимоутворюючих об`єктів культурної спадщини та обмеження у використанні земельної ділянки у разі здійснення нового будівництва об`єкта (за наявності).
Уповноважений орган з питань містобудування та архітектури на підставі отриманих документів визначає відповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам чинної містобудівної документації на місцевому рівні, планувальним рішенням проектів садівницьких та дачних товариств, будівельним нормам і правилам (пункт 2.3. Порядку № 103).
Своєю чергою за приписами пункту 2.4 Порядку № 103 пакет документів для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертається   уповноваженим органом з питань містобудування та архітектури   замовнику, зокрема, з підстав невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, будівельним нормам і правилам.
Пункт 2.5 цього Порядку визначає, що документи для видачі будівельного паспорта або внесення змін до нього повертаються замовнику у спосіб, відповідно до якого подавалися такі документи за рішенням уповноваженого органу з питань містобудування та архітектури шляхом направлення повідомлення про відмову в наданні будівельного паспорта з відповідним обґрунтуванням усіх підстав повернення у строк, який не перевищує строк його надання, з попереднім внесенням відповідного рішення до Реєстру будівельної діяльності Єдиної державної електронної системи у сфері будівництва (далі - Реєстр будівельної діяльності).
Отже самостійною підставою для відмови у наданні будівельного паспорта законодавець визначив невідповідність намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Своєю чергою правові, економічні, соціальні та організаційні засади містобудівної діяльності визначає Закон України від 16.11.1992 № 2780-XII «Про основи містобудування» (далі - Закон № 2780-XII).
За визначенням, наведеним у статті 1 Закону № 2780-XII, містобудування (містобудівна діяльність) - це цілеспрямована діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, громадян, об`єднань громадян по створенню та підтриманню повноцінного життєвого середовища, яка включає прогнозування розвитку населених пунктів і територій, планування, забудову та інше використання територій, проектування, будівництво об`єктів містобудування, спорудження інших об`єктів, реконструкцію історичних населених пунктів при збереженні традиційного характеру середовища, реставрацію та реабілітацію об`єктів культурної спадщини, створення інженерної та транспортної інфраструктури.
У статті 5 Закону № 2780-ХІІ визначені основні вимоги до містобудівної діяльності. Зокрема, при здійсненні містобудівної діяльності повинні бути забезпечені розробка містобудівної документації, проектів конкретних об`єктів згідно з вихідними даними на проектування, з дотриманням державних стандартів, норм і правил.
Згідно із частиною другою статті 5 Закону № 3038-VI вимоги містобудівної документації є обов`язковими для виконання всіма суб`єктами містобудування.
Частиною першою статті 16 Закону № 3038-VI визначено, що планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження комплексних планів просторового розвитку територій територіальних громад, генеральних планів населених пунктів і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
Відповідно до приписів статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту є одночасно видом містобудівної документації на місцевому рівні та документацією із землеустрою і призначений для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
Згідно із частиною третьою статті 17 Закону № 3038-VI генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Обов`язковою складовою генерального плану населеного пункту є план зонування території цього населеного пункту.
Своєю чергою, план зонування території (зонінг) - це документація, що є складовою комплексного плану просторового розвитку території територіальної громади або генерального плану населеного пункту і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон (пункт 9 частини першої статті 1 Закону № 3038-VI).
За змістом частин першої, другої статті 18 Закону № 3038-VI план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон.
План зонування території встановлює функціональне призначення, вимоги до забудови окремих територій (функціональних зон) населеного пункту, їх ландшафтної організації.
Отже, генеральний план населеного пункту, план зонування є видами містобудівної документації на місцевому рівні. Одночасно з цим, генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, зонінг фактично становить собою планувальний поділ території міста на певні території з визначенням переліку дозволених (переважних та супутніх) об`єктів забудови, що забезпечує реалізацію довгострокової стратегії комплексного розвитку міста з урахуванням всіх його потреб та стримує хаотичну забудову.
План зонування розробляються на підставі генерального плану території та не можуть йому суперечити.
Завданням генплану є не тільки сприяння розвитку населеного пункту, а й максимальне збереження цінних рис й особливостей існуючої забудови, історичних та археологічних пам`яток, особливо цінних ділянок природи. Саме генеральний план є тим документом, що гармонізує відносини між існуючими і новими територіями, позначає ті об`єкти і мережі, що повинні бути збудовані для існуючих територій.
Своєю чергою, режим забудови територій, визначених для містобудівних потреб, встановлюється у   комплексних планах,   генеральних планах населених пунктів, планах зонування та детальних планах територій (частина перша статті 25 Закону № 3038-VI).
Частиною четвертою статті 26 Закону № 3038-VI передбачено, що право на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог містобудівної документації.
Отже, зміст наведених норм права у сукупності дає підстави дійти висновку, що реалізація права на забудову земельної ділянки реалізується її власником або користувачем за умови використання земельної ділянки відповідно до вимог, зокрема, містобудівної документації на місцевому рівні. Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. План зонування території належить до одного із визначених законом видів містобудівної документації і визначає умови та обмеження використання території у межах визначених функціональних зон. Відповідно вирішення уповноваженим органом питання щодо видачі будівельного паспорта повинно здійснюватися з врахуванням встановлених на місцевому рівні умов та обмежень використання території для містобудівних потреб.
Так, дослідивши наявні у матеріалах справи докази (містобудівну документацію «Коригування генерального плану міста Чернівців», затверджену рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171, в складі якої розроблено схему та план зонування території міста Чернівців; пояснювальну записку плану зонування території м. Чернівців, в складі містобудівної документації «Коригування генерального плану міста Чернівців», затверджену рішенням 48 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 27.03.2014 № 1171; викопіювання з генерального плану м. Чернівці; витяг з Державного реєстру прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 193861563), суд першої інстанції констатував, що земельна ділянка за адресою: АДРЕСА_1, кадастровий номер 7310136300:22:001:0203, знаходиться в зоні території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених територій), яка має обмеження щодо розміщення на такій території об`єктів житлової забудови.
На противагу зазначеним висновкам суду першої інстанції, апеляційний суд наголосив, що оскільки земельна ділянка перебуває у власності позивача, а її цільове призначення визначено для будівництва та обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, спірна земельна ділянка по АДРЕСА_1 може бути використана для будівництва житлового будинку.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам в контексті протилежних висновків судів першої та апеляційної інстанцій, колегія суддів зазначає таке.
Абзац 2 частини другої статті 24 Закону № 3038-VI визначає, що забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
За правилами пункту «а» частини першої статті 96 ЗК України землекористувачі зобов`язані забезпечувати використання землі за цільовим призначенням.
Стаття 1 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно із яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.
Відповідно до статті 20 ЗК України при встановленні цільового призначення земельних ділянок здійснюється віднесення їх до певної категорії земель та виду цільового призначення.
Водночас, поняття «цільове призначення земельної ділянки» нерозривно пов`язане із поняттям «категорія земель». 
Так, у статті 19 ЗК України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на категорії. 
Отже, категорія - це основне цільове призначення кожної земельної ділянки.
Статтею 19 ЗК України визначено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а) землі сільськогосподарського призначення; б)  землі житлової та громадської забудови; в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д)   землі історико-культурного призначення; е) землі   лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж)   землі промисловості, транспорту, електронних комунікацій енергетики, оборони та іншого призначення.
Земельна ділянка, яка за основним цільовим призначенням належить до відповідної категорії земель, відноситься в порядку, визначеному цим Кодексом, до певного виду цільового призначення, що характеризує конкретний напрям її використання та її правовий режим.
Відповідно до встановлених судом першої інстанції обставин, спірна земельна ділянка знаходиться в межах окремо визначеної категорії земель рекреаційного призначення.
Своєю чергою стаття 50 ЗК України визначає, що до земель рекреаційного призначення належать землі, які використовуються для організації відпочинку населення,   туризму   та проведення спортивних заходів.
Відповідно до приписів статті 51 ЗК України до   земель рекреаційного призначення   належать   земельні ділянки   зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельні ділянки, зайняті територіями будинків відпочинку, пансіонатів, об`єктів фізичної культури і спорту, туристичних баз, кемпінгів, яхт-клубів, стаціонарних і наметових туристично-оздоровчих таборів, будинків рибалок і мисливців, дитячих туристичних станцій, дитячих та спортивних таборів, інших аналогічних об`єктів, а також земельні ділянки, надані для дачного будівництва і спорудження інших об`єктів стаціонарної рекреації.
За приписами частини третьої статті 52 ЗК України, на землях рекреаційного призначення забороняється діяльність, що перешкоджає або може перешкоджати використанню їх за призначенням, а також негативно впливає або може вплинути на природний стан цих земель.   На таких землях (крім земельних ділянок зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельних ділянок, зайнятих об`єктами фізичної культури і спорту, інших аналогічних об`єктів) допускається будівництво відповідно до чинної містобудівної документації об`єктів житлового та громадського призначення, що не порушують режим використання земель рекреаційного призначення.
Згідно із частиною четвертою 4 статті 52 ЗК України, порядок використання земель рекреаційного призначення визначається законом.
Отже, стаття 52 ЗК України  визначає два критерії які встановлюють обмеження для забудови цієї території.
Так перший критерій це земельні ділянки зелених зон і зелених насаджень міст та інших населених пунктів, навчально-туристських та екологічних стежок, маркованих трас, земельних ділянок, зайнятих об`єктами фізичної культури і спорту, інших аналогічних об`єктів.
Другий критерій є похідним від призначення таких земель та передбачає заборону порушувати режим використання земель рекреаційного призначення.
Так, згідно пояснювальної записки плану зонування території міста Чернівців (а.с. 38), Р-3 - це рекреаційні зони озеленених територій, які призначаються для повсякденного відпочинку населення і включають парки, сквери, сади, бульвари, міські ліси, водойми, лугопарки, лісопарки, гідропарки, меморіальні парки.
Переважні види використання земельних ділянок: парки, бульвари, доріжки та алеї, майданчики для відпочинку; елементи дизайну, скульптурні композиції, об`єкти декоративно-монументального мистецтва; малі архітектурні форми.
Допустимі види забудови та іншого використання земельних ділянок: допоміжні будівлі і інфраструктура для відпочинку; ігрові майданчики; спортмайданчики; пункти прокату ігрового і спортивного інвентаря; комплекси атракціонів, ігрові зали; танцмайданчики, дискотеки; літні театри і естради; підприємства громадського харчування (кафе, літні кафе, ресторани); пункти надання медичної допомоги; культові споруди; кіоски, ятки, тимчасові павільйони торгівлі і обслуговування; майданчики для вигулу собак. 
Отже, на виконання вимог частини другої статті 77 КАС України, відповідачем доведено, та судами обох інстанцій встановлено, що земельна ділянка позивача знаходиться в рекреаційній зоні озеленених територій щодо якої існує визначена Законом заборона на житлову забудову. 
Водночас позивачем не доведено та судами не встановлено, знаходження земельної ділянки кадастровий номер 7310136300:22:001:0203, яка належить позивачу, за межами зони озеленених територій. 
У справі, що розглядається, колегія суддів наголошує, що вирішення уповноваженим органом питання видачі будівельного паспорта повинно вирішуватись з врахуванням встановлених на місцевому рівні умов та обмежень використання території для містобудівних потреб.
Отже, зважаючи на те, що земельна ділянка із кадастровим номером 7310136300:22:001:0203 знаходиться у межах зони території лісів та заліснених територій (Р-3 - рекреаційні зони озеленених територій), яка має обмеження щодо розміщення на ній об`єктів житлової забудови, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції, що відповідач під час розгляду заяви про видачу позивачу будівельного паспорта обґрунтовано врахував такі обмеження та повідомив позивача про відсутність підстав для видачі будівельного паспорту у зв`язку із невідповідністю намірів забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
З урахуванням того, що відповідно до частини другої статті 13 ЦК України при здійсненні своїх прав особа зобов`язана утримуватися від дій, які могли б порушити права інших осіб, завдати шкоди довкіллю або культурній спадщині, а суб`єкт владних повноважень зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, то на думку колегії суддів, оспорюване рішення відповідача прийнято пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Застосований у справі, що розглядається, правовий підхід, з урахуванням встановлених судами обставин,  відповідає сталій практиці Верховного Суду, викладеній в постановах від 16.07.2019 у справі № 520/8970/18, від 05.05.2020 у справі № 638/17817/18, від 27.04.2020 у справі № 820/4112/18, від 19.10.2020 у справі № 638/17035/17, від 08.05.2023 у справі № 480/4380/19 та від 18.08.2023 у справі № 638/18341/17.
Підсумовуючи викладене, колегія суддів погоджується із висновками суду першої інстанції щодо відсутності правових підстав для задоволення позову, натомість суд апеляційної інстанції помилково скасував законне і обґрунтоване рішення місцевого суду.
Щодо застосованих судом апеляційної інстанції до обставин цієї справи правових позицій Верховного Суду у справах № 826/1732/18 та № 405/5220/17, то колегія суддів звертає увагу на те, що подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду (судів) визначається обставинами кожної конкретної справи.
У спірному випадку, правовідносини у вказаних справах не є подібними до справи, що розглядається, оскільки судами у    справах № 826/1732/18 та № 405/5220/17 не робились висновки щодо земельних ділянок, розташованих в рекреаційній зоні озеленених територій, які своєю чергою мають визначені законом обмеження щодо розміщення на таких об`єктів житлової забудови. 
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 352 КАС України, суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
За такого правового регулювання, встановлених у справі обставин та їх правової оцінки Верховним Судом, колегія суддів приходить до висновку про необхідність скасування постанови суду апеляційної інстанції та залишення в силі рішення суду першої інстанції. 
ІХ. СУДОВІ ВИТРАТИ
Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб`єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат відповідно до статті 139 КАС України відсутні.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 352, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Департаменту урбаністики та архітектури Чернівецької міської ради задовольнити.
Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 08.05.2023 у справі №600/3670/22-а скасувати.
Рішення Чернівецького окружного адміністративного суду від 10.03.2023 у справі № 600/3670/22-а залишити в силі.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                  С. М. Чиркін
                                                                                           А. А. Єзеров 
                                                                                           В. М. Шарапа