ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2025 року 
м. Київ
справа № 400/4928/22
адміністративне провадження № К/990/13120/23 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:   
судді-доповідача - Жука А.В.,
суддів: Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №400/4928/22 за позовом керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» про зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2023 року (колегія суддів у складі головуючого судді Коваля М.П., суддів - Турецької І.О., Зуєвої Л.Є.),
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1. У листопаді 2022 року керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк», у якому просив:
- зобов`язати ТОВ «Наваль Парк» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №52008, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м.Миколаєві.
2. Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2022 року позов задоволено: 
- зобов`язано ТОВ «Наваль Парк» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №52008, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м.Миколаєві.
3. Суд першої інстанції установив, що укриття №52008, яке знаходиться за адресою: вул. Індустріальна, 1 в м.Миколаєві, перебуває у власності відповідача, а тому саме відповідач зобов`язаний забезпечувати утримання укриття №52008 у стані, необхідному для приведення до готовності для використання за призначенням згідно з Вимогами №579.
4. Відхиляючи доводи відповідача щодо відсутності у прокурора повноважень на звернення до суду із цим позовом, суд зазначив, що в центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту (Державної служби України з надзвичайних ситуацій), відсутні повноваження щодо звернення з позовом про спонукання суб`єктів господарювання до приведення в належний стан і готовність до використання за призначенням захисних споруд цивільного захисту. Разом з тим, суд констатував, що спірні правовідносини обумовлені реалізацією прокурором передбачених КАС України та Законом України «Про прокуратуру» повноважень щодо захисту інтересів держави і спрямовані на усунення порушень законодавства у сфері обороноздатності держави, у тому числі на забезпечення захисту мирного населення, особливо у питаннях підтримання колективних засобів захисту, якими є захисні споруди та інші місця можливого перебування людей, для збереження їх життя та здоров`я в разі військової агресії.
5. З урахуванням викладеного суд першої інстанції вирішив, що подання прокурором позову є єдиним ефективним засобом захисту порушених прав та інтересів держави.
6. Щодо строку звернення прокурора до суду з даним позовом суд зазначив, що на дату звернення прокурора до суду не припинили існувати підстави для звернення до суду, тобто порушення є триваючим, а тому безпідставним є твердження відповідача про порушення прокурором установлених статтею 122 КАС України, строків звернення до суду.
7. Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2023 року рішення суду першої інстанції скасовано. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовлено.
8. Так, апеляційний суд погодився із висновками суду першої інстанції щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі ГУ ДСНС в Миколаївській області та належності обраного способу захисту.
9. Разом з тим, колегія суддів витребувала у Миколаївської обласної військової адміністрації належним чином засвідчені копії паспорта та облікової картки захисної споруди (протирадіаційного укриття) за №52008, що знаходиться за адресою: м.Миколаїв, вул. Індустріальна, 1.
10. Листом №227-02-07-24 від 07 березня 2023 року Миколаївська обласна військова адміністрація повідомила, що згідно із загальнодержавним обліком зазначена захисна споруда цивільного захисту - укриття №52008 обліковується за «Чорноморським суднобудівним заводом». Дані щодо змін власників та балансоутримувачів до обласної державної адміністрації не надавались. Дані щодо проведення технічної інвентаризації зазначеного укриття відсутні. Також додано примірник облікової картки на захисну споруду №52008.
11. Ураховуючи, що обов`язок забезпечення утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється тими суб`єктами, на балансі яких перебуває такий об`єкт, а відповідно до облікової картки (протирадіаційного укриття) №52008 балансоутримувачем захисної споруди є Чорноморський суднобудівний завод, то суд констатував, що саме на Чорноморський суднобудівний завод покладено обов`язок із забезпечення підтримання стану такої захисної споруди у готовності до використання.
12. З огляду на викладене апеляційний суд вирішив, що ТОВ «Наваль Парк» не є балансоутримувачем укриття №52008, що виключає обов`язок останнього на забезпечення утримання цієї захисної споруди у готовності до використання за призначенням.
ІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги 
13. Не погоджуючись із такою постановою суду апеляційної інстанції перший заступник керівника Миколаївської обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою.
14. Як на підставу касаційного оскарження судового рішення у цій справі указує на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України. 
15. Обґрунтовуючи посилання на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України (далі - КЦЗ України) в сукупності зі статтею 13 Конституції України та статтею 319 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) в частині наявності обов`язку у власника (користувача) об`єкта нерухомості, у якому розміщено споруду цивільного захисту, яка є вбудованим приміщенням, не виділеним в окремий об`єкт, привести таке сховище у придатний для використання стан.
16. Окрім викладеного скаржник зазначив, що облікова картка сховища №52008, яку суд апеляційної інстанції прийняв як належний доказ, містить неактуальну інформацію щодо власника приміщення на теперішній час.
17. Зауважує, що згідно з відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно право власності на нерухоме майно за адресою м.Миколаїв, вул. Індустріальна 1 належить ТОВ «Наваль Парк» [копію витягу додано до касаційної скарги].
18. З урахуванням викладеного саме на ТОВ «Наваль Парк» покладено обов`язок виконання визначених у приписі захолдів щодо приведення в належний стан та готовність до використання за призначенням укриття №52008.
Позиція інших учасників справи
19. 06 вересня 2024 року до касаційного суду надійшло клопотання ТОВ «Наваль Парк» про залишення позовної заяви керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до ТОВ «НАВАЛЬ ПАРК» без розгляду.
20. Обґрунтовуючи указане клопотання відповідач зазначає, що законодавством передбачено право ДСНС, як суб`єкта владних повноважень при застосуванні своєї компетенції, на звернення до суду виключно з позовами про застосування заходів реагування.
21. Вважає, що надання органам ДСНС права на звернення до адміністративного суду лише з вимогами про застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи суб`єктів господарювання свідчить про виключність судового способу захисту цих суспільних інтересів у випадку створення загрози життю та/або здоров`ю людей, тоді як в інших випадках передбачено застосування заходів адміністративного примусу.
22. Зауважує, що звернення до суду із вимогами зобов`язання привести у стан готовності споруду законодавцем взагалі не передбачено, а тому, прокурором у цій позовній заяві визначено орган, в особі якого він звернувся до суду з цим позовом, який не має права на звернення до суду з ним.
23. Також зазначає, що згідно з Приписом ГУ ДСНС у Миколаївській області №690 від 26 жовтня 2021 року, який долучено позивачем до позовної заяви, відповідачу встановлено строк для приведення в експлуатаційний стан захисних споруд - до 26 листопада 2021 року.
24. Відповідно до частини другої статті 122 КАСУ для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог.
25. Переконує, що підстави для пред`явлення позову виникли у позивача з 27 листопада 2021 року, тобто наступного дня за кінцевим терміном виконання припису № 690, а строк для звернення до адміністративного суду з вимогами щодо виконання указаного припису сплив 27 лютого 2022 року.
26. Зауважує, що позивачем ані в позовній заяві ані в окремій заяві не обґрунтовано причини пропуску строку для звернення до адміністративного суду.
27. З урахуванням викладеного вважає, що наявні підстави для залишення позовної заяви керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва, поданої в інтересах держави в особі ГУ ДСНС у Миколаївській області, без розгляду.
ІІІ. Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
28. 12 квітня 2023 року до касаційного суду надійшла скарга першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури.
29. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 12 квітня 2023 року для розгляду справи №400/4928/22 визначено колегію суддів у складі головуючого судді - Жука А.В., суддів Мартинюк Н.М., Мельник-Томенко Ж.М.
30. Ухвалою Верховного Суду від 19 квітня 2023 року відкрито касаційне провадження за скаргою першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2023 року у справі №400/4928/22 на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
31. Ухвалою Верховного Суду від 29 січня 2025 року справу №400/4928/22 призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у ній матеріалами.
IV. Позиція Верховного Суду
32. За приписами частини першої статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі установлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
33. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами попередніх інстанцій норм процесуального права, зазначає таке.
Щодо клопотання ТОВ «Наваль Парк» про залишення позову без розгляду
34. Як зазначалось вище, 06 вересня 2024 року до касаційного суду надійшло клопотання ТОВ «Наваль Парк» про залишення позовної заяви керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до ТОВ «НАВАЛЬ ПАРК» без розгляду.
35. Указує, що відповідно до частини першої статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
36. Зі змісту судових рішень у цій справі установлено, що суди попередніх інстанцій відхилили доводи відповідача щодо відсутності у ДСНС права на звернення до суду з заявленими позовними вимогами та щодо пропуску прокурором строку звернення до суду, та констатували відсутність підстав для залишення позовної заяви без розгляду.
37. Колегія суддів зауважує, що зміст та вимога заявленого ТОВ «Наваль Парк»  клопотання, фактично, свідчить про незгоду відповідача із судовими рішеннями у цій справі, якими вирішено спір по суті.
38. Разом з тим, документом, у якому особа може викласти вимогу про скасування судового рішення є касаційна скарга.
39. Суд зазначає, що ТОВ «Наваль Парк» не зверталось до Верховного Суду із касаційною скаргою на судові рішення у цій справі.
40. З урахуванням викладеного, оскільки відповідач не скористався своїм правом на касаційне оскарження, то указаний документ не береться Судом до уваги при вирішенні цього спору.
Щодо наявності/відсутності у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва права на звернення до суду в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Миколаївській області з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду
41. Перш ніж перейти до перевірки судових рішень в частині вирішення спору по суті, слід вирішити питання наявності/відсутності у керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва права на звернення до суду в інтересах держави в особі Головного управління ДСНС у Миколаївській області з позовом про зобов`язання привести у стан готовності захисну споруду.
42. У тексті позовної заяви керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва обґрунтовує своє право на звернення до суду із цим позовом бездіяльністю ГУ ДСНС у Миколаївській області, яка полягає у невжитті уповноваженим органом будь-яких заходів щодо спонукання балансоутримувача привести захисну споруду у стан готовності до використання та усунути виявлені порушення.
43. Тобто, у позовній заяві прокурор зазначив, що суб`єктом владних повноважень, який мав би бути позивачем у цій справі, є ГУ ДСНС у Миколаївській області. Але, з огляду на його бездіяльність, інтереси держави ним не захищаються, тому із цим позовом звертається саме прокурор.
44. Суди попередніх інстанцій вирішили, що звертаючись до суду із цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Миколаївській області, прокурор діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
45. У контексті наведеного слід з`ясувати чи наділений ГУ ДСНС у Миколаївській області належним обсягом компетенції щоб набути повноваження позивача у цій справі.
46. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
47. Колегія суддів зазначає, що після відкриття касаційного провадження у цій справі Верховний Суд досліджував питання наявності/відсутності повноважень у органів ДСНС на звернення до суду із позовами про зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду.
48. Висновки щодо окресленого питання викладено, зокрема, у постановах від 24 січня 2025 року у справі №520/13228/23 та у справі №520/30126/23, обставини яких є подібними з обставинами цієї справи, і в силу частини третьої статті 341 КАС України колегія суддів вважає за потрібне застосувати такі правові висновки до спірних правовідносин і надалі зазначає таке.
49. Так, відповідно до пункту 3 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка, серед іншого, здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
50. Згідно зі статтею 46 КАС України сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Відповідачем в адміністративній справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом.
51. Згідно із частинами третьою-п`ятою статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду, прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
52. Отже, прокурор, у визначених законом випадках, наділений повноваженнями здійснювати представництво інтересів держави або конкретної особи шляхом звернення до суду з позовом, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване. Виключними випадками, за умови настання яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».
53. У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року №3-рп/99, Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави», висловив міркування, згідно з яким інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3).
54. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
55. Системне тлумачення указаних приписів дозволяє дійти висновку про те, що стаття 53 КАС України вимагає указувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
56. Пунктом 2 частини першої статті 2 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що на прокуратуру покладається функція представництва інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом.
57. Згідно із частиною третьою статті 23 указаного Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
58. Аналіз положень частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
- у разі відсутності такого органу.
59. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
60. «Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звертається.
61. «Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
62. «Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на установлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
63. Колегія суддів звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, зокрема, замінює відповідного суб`єкта владних повноважень в судовому провадженні у разі, якщо той всупереч закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.
64. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
65. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №822/1169/17, від 13 травня 2021 року у справі №806/1001/17 та Великою Палатою Верховного Суду від 13 лютого 2019 року у справі №826/13768/16.
66. Відповідно до частини восьмої статті 32 Кодексу цивільного захисту України утримання захисних споруд цивільного захисту у готовності до використання за призначенням здійснюється суб`єктами господарювання, на балансі яких вони перебувають (у тому числі споруд, що не увійшли до їх статутних капіталів у процесі приватизації (корпоратизації), за рахунок власних коштів.
67. Контроль за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, спільно з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими державними адміністраціями (частина п`ятнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту України).
68. Згідно із пунктом 3 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10 березня 2017 року №138 (далі - Порядок №138), балансоутримувач захисної споруди - власник захисної споруди або юридична особа, яка утримує її на балансі.
69. Утримання фонду захисних споруд у готовності до використання за призначенням здійснюється їх балансоутримувачами (пункт 9 Порядку №138).
70. Здійснення контролю за готовністю захисних споруд цивільного захисту до використання за призначенням забезпечує ДСНС разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями (пункт 12 Порядку №138).
71. Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту затверджені наказом МВС України від 09 липня 2018 року №579 (далі - Наказ №579).
72. Споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни (пункт 1 розділу ІІ Наказу №579). Споруди фонду захисних споруд, їх комунікації, інженерні мережі, інженерне та спеціальне обладнання, системи життєзабезпечення (далі - обладнання споруд фонду захисних споруд) мають утримуватися в належному технічному стані. Утримання та експлуатація обладнання споруд фонду захисних споруд здійснюються згідно з вимогами і рекомендаціями, визначеними технічною документацією на них, а також відповідними нормами і правилами (пункт 7 розділу ІІ Наказу №579).
73. Пунктом 1 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, затвердженого постановою КМ України від 16 грудня 2015 року №1052 (далі - Положення №1052) установлено, що Державна служба України з надзвичайних ситуацій (ДСНС) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра внутрішніх справ і який реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій та запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності.
74. Згідно з пунктом 3 Положення №1052 основними завданнями ДСНС є:
1) реалізація державної політики у сфері цивільного захисту, захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, запобігання їх виникненню, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, рятувальної справи, гасіння пожеж, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб, а також гідрометеорологічної діяльності;
2) здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням і виконанням вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, діяльності аварійно-рятувальних служб.
75. Відповідно до пункту 4 Положення №1052 ДСНС згідно з покладеними на неї завданнями, зокрема:
- здійснює заходи щодо створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення їх обліку, забезпечує разом з відповідними органами та підрозділами цивільного захисту, місцевими держадміністраціями здійснення контролю за готовністю зазначених споруд до використання за призначенням;
- здійснює заходи щодо впровадження інженерно-технічних заходів цивільного захисту, готує пропозиції щодо віднесення населених пунктів та об`єктів національної економіки до груп (категорій) із цивільного захисту;
- організовує і здійснює державний нагляд (контроль) за додержанням вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими держадміністраціями, іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, суб`єктами господарювання;
- складає акти перевірок, видає приписи, постанови, розпорядження про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, а в разі встановлення порушень, що створюють загрозу життю та здоров`ю людей, звертається безпосередньо та через територіальні органи до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, окремих приміщень, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту;
- застосовує адміністративно-господарські санкції за порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки.
76. Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування повноважень між центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері цивільного захисту, та центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту» від 21 квітня 2021 року №2228-IX із Кодексу цивільного захисту України виключено статтю 67 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки».
77. Одночасно, указаним Законом Кодекс цивільного захисту України доповнено статтею 17-1 «Повноваження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту», згідно з пунктами 16, 48, 51 якої такий суб`єкт владних повноважень:
- реалізує державну політику з питань створення, утримання та реконструкції фонду захисних споруд цивільного захисту, ведення обліку таких споруд;
- звертається до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей;
- перевіряє стан дотримання вимог законодавства у сфері цивільного захисту та складає відповідні акти.
78. Слід зазначити, що саме цією редакцією статті 17-1 КЦЗ України керувались суди попередніх інстанцій при вирішенні цього спору.
79. Однак пізніше, Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо перших кроків дерегуляції бізнесу шляхом страхування цивільної відповідальності» від 06 жовтня 2022 року пункт 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту змінено та викладено у такій редакції:
«…48) звертається до адміністративного суду щодо допущення уповноважених посадових осіб до проведення планових або позапланових перевірок (у разі їх недопущення з підстав інших, ніж передбачені Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»), а також щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства з питань пожежної та техногенної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, у разі якщо такі порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей, з інших підстав, визначених законом.»
80. Суд зазначає, що на відміну від попередньої редакції, законодавець у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту, передбачив право на звернення до суду цього органу також і з інших підстав, визначених законом. І саме ця редакція була чинною на момент подання позовної заяви у цій справі [08 листопада 2022 року].
81. Разом з тим, аналіз цього положення дає змогу зробити висновок про те, що коло правовідносин, у яких територіальний орган ДСНС може бути позивачем, хоча і розширилось, тобто перестало бути виключним, проте потребує чіткої кореляції із положенням закону, який би передбачив відповідний випадок, за якого ДСНС може подати до суду позовну заяву. Іншими словами, у чинній редакції пункту 48 частини другої статті 17-1 Кодексу цивільного захисту окреслена прив`язка правової підстави звернення до суду із нормою закону, і лише за її наявності ДСНС може набути статусу позивача.
82. Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
83. Тож саме прокурор мав довести правові підстави звернення до суду із цим позовом як у частині компетенції ГУ ДСНС у Миколаївській області, так і своїх повноважень на звернення до суду в інтересах держави.
84. Водночас, скаржник у тексті позовної заяви, касаційної скарги та інших поданих ним процесуальних документів не зазначає норму Закону, яка б наділяла ГУ ДСНС у Миколаївській області правом на звернення до суду з таким позовом.
85. Аналіз чинних законодавчих положень щодо обсягу повноважень ДСНС дає змогу дійти висновку, що законодавець у відповідних профільних нормативно-правових актах не наділив ДСНС правом на звернення до суду із позовом щодо приведення у стан готовності захисних споруд та відповідно правом на оскарження бездіяльності балансоутримувачів щодо допущеного неналежного стану таких захисних споруд.
86. З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій про те, що прокурор, звертаючись до суду із цим позовом в інтересах держави в особі ГУ ДСНС в Миколаївській області, діяв відповідно до вимог статті 53 КАС України та частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є помилковими.
87. Колегія суддів зауважує, що відповідно до частини шостої статті другої Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, зокрема, що заходи контролю здійснюються органами державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів у частині додержання вмісту рідкого біопалива (біокомпонентів) у паливі моторному і паливі моторному альтернативному та/або його відповідності критеріям сталості, державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного нагляду (контролю) у сфері пожежної та техногенної безпеки, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів, державного нагляду (контролю) у сфері державних резервів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації - з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
88. Частина четверта статті 4 указаного Закону визначає, що виключно законами встановлюються:
- органи, уповноважені здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності;
- види господарської діяльності, які є предметом державного нагляду (контролю);
- повноваження органів державного нагляду (контролю) щодо зупинення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг;
- вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності;
- спосіб та форми здійснення заходів здійснення державного нагляду (контролю);
- санкції за порушення вимог законодавства і перелік порушень, які є підставою для видачі органом державного нагляду (контролю) припису, розпорядження або іншого розпорядчого документа.
89. Орган державного нагляду (контролю) не може здійснювати державний нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, якщо закон прямо не уповноважує такий орган на здійснення державного нагляду (контролю) у певній сфері господарської діяльності та не визначає повноваження такого органу під час здійснення державного нагляду (контролю).
90. Указані норми також визначають прямий зв`язок між законодавчим положенням та повноваженням контролюючого органу здійснювати той чи інший вид державного нагляду за діяльністю суб`єктів господарювання.
91. До того ж, відповідно до чинної редакції частини чотирнадцятої статті 32 КЦЗ України, на момент виникнення спірних правовідносин, особливості оренди захисних споруд цивільного захисту визначаються типовим договором оренди, що затверджується Кабінетом Міністрів України.
91.1. Розірвання договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, здійснюється шляхом письмового повідомлення орендаря про таке розірвання не пізніш як за 24 години до розірвання договору.
91.2. У такому разі орендар зобов`язаний звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) протягом 24 годин з моменту повідомлення про розірвання договору.
91.3. Істотною умовою договору оренди захисної споруди цивільного захисту (її частини), яка перебуває у державній або комунальній власності, є умова щодо розірвання такого договору в односторонньому порядку у разі:
1) порушення порядку використання у мирний час захисної споруди цивільного захисту (її частини) для задоволення господарських, культурних і побутових потреб;
2) невиконання орендарем вимог частини шістнадцятої цієї статті.
92. Частина п`ятнадцята цієї статті визначає, що контроль за створенням фонду захисних споруд цивільного захисту, готовністю його об`єктів до використання за призначенням забезпечує центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, та його територіальні органи спільно з місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування в порядку, встановленому законом.
У разі приведення єдиної державної системи цивільного захисту, її складових у режим підвищеної готовності, виникнення надзвичайної ситуації, введення надзвичайного стану та в особливий період захисні споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростіші укриття незалежно від форми власності повинні приводитись у готовність до прийому населення у термін, що не перевищує 24 годин, крім захисних споруд цивільного захисту, що перебувають у постійній готовності до використання за призначенням.
93. Приведення захисної споруди цивільного захисту, споруди подвійного призначення, найпростішого укриття у готовність до прийому населення може передбачати необхідність звільнення такого об`єкта від майна третіх осіб. У разі відмови орендаря звільнити захисну споруду цивільного захисту (її частину) у зазначений строк чи неможливості встановити його місцезнаходження здійснюється доступ до такої захисної споруди без отримання згоди її користувача (несанкціонований доступ) для приведення захисної споруди у готовність до прийому населення. Такий доступ здійснюється відповідно до положень статті 29 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» (частини шістнадцята статті 32 Кодексу цивільного захисту).
94. Тобто, указаними законодавчими положеннями передбачено механізм застосування інших видів реагування на недотримання орендарями вимог з утримання в належному стані укриттів цивільного захисту, який міг бути застосований суб`єктом нагляду для урегулювання спірних правовідносин.
95. Підсумовуючи слід зауважити, що у статті 4 КАС України чітко визначено сторін адміністративного процесу.
96. Так, позивач - особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, або адміністратор за випуском облігацій, який подає позов до адміністративного суду на захист прав, свобод та інтересів власників облігацій відповідно до положень Закону України «Про ринки капіталу та організовані товарні ринки», а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду (пункт 8 частини першої статті 4 КАС України); відповідач - суб`єкт владних повноважень, а у випадках, визначених законом, й інші особи, до яких звернена вимога позивача (пункт 9 частини першої статті 4 КАС України).
97. Тобто відповідачем у адміністративних справах здебільшого є суб`єкти владних повноважень і лише у чітко окреслених процесуальним законом випадках - інші суб`єкти (фізичні чи юридичні особи).
98. Частиною п`ятою статті 46 КАС України визначено, що громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень:
1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання;
2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання;
3) про затримання іноземця або особи без громадянства;
4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо);
5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.
99. У цій справі відповідачем також визначено юридичну особу, яка не є суб`єктом владних повноважень та не визначена у переліку частини п`ятої статті 46 КАС України, що також вказує на помилковість визначеного кола учасників процесу у цій справі.
100. На підставі наведених вище законодавчих норм колегія суддів констатує, що оскільки законом не передбачено право ГУ ДСНС у Миколаївській області на звернення до суду із заявленими позовними вимогами, цей орган не може бути позивачем у цій справі. 
101. Колегія суддів зазначає, що з огляду на відсутність повноважень у ГУ ДСНС у Миколаївській області на звернення до суду із позовом про зобов`язання балансоутримувача привести у готовність до використання захисну споруду, Суд не надає оцінку доводам першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури по суті спору, викладеним у тексті касаційної скарги.
Висновки за результатом розгляду касаційної скарги
102. Частиною третьою статті 341 КАС України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 4-7 частини третьої статті 353, абзацом другим частини першої статті 354 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.
103. Згідно з пунктом 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
104. Абзацом 1 частини першої статті 354 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно   статтями 238,   240   цього Кодексу.
105. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 240 КАС України суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.
106. Ураховуючи викладене Верховний Суд дійшов висновку про те, що судами попередніх інстанцій допущено порушення норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, внаслідок чого їх судові рішення підлягають скасуванню з залишенням адміністративного позову без розгляду.
V. Висновок щодо розподілу судових витрат
107. З огляду на результат касаційного розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 240, 341, 345, 354, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. У задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» про залишення позовної заяви без розгляду відмовити.
2. Касаційну скаргу першого заступника керівника Миколаївської обласної прокуратури задовольнити частково.
3. Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 16 грудня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2023 року у справі №400/4928/22 скасувати. 
4. Позовну заяву керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області залишити без розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

..................................

..................................

..................................
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк
Ж.М. Мельник-Томенко
Судді Верховного Суду