ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 січня 2025 року 
м. Київ
справа №140/1046/24
адміністративне провадження № К/990/31319/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Стеценка С.Г.

розглянув у порядку письмового провадження 
перевірив касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЬПО-ФУД"
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10.04.2024 (суддя Смокович В.І.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2024 (колегія у складі суддів Довгої О.І., Глушка І.В., Запотічного І.І.)
у справі №140/1046/23
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "СІЛЬПО-ФУД"
до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області
про визнання протиправними та скасування рішень.

І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

1.Товариство з обмеженою відповідальністю "СІЛЬПО-ФУД" (далі - ТОВ "СІЛЬПО-ФУД", Товариство, позивач, скаржник) звернулося до адміністративного суду з позовом до Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (далі - ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області, відповідач), в якому просило визнати протиправними та скасувати рішення відповідача від 24.11.2023 №35/05.04-11, №36/05.04-11, №37/05.04-11 і №38/05.04-11, якими на позивача накладено штрафи у розмірі по 30 000 грн кожен (разом - 120000 грн).

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

2.Судами попередніх інстанцій встановлено, що за відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань особою, яка має вчиняти дії від юридичної особи (ТОВ «СІЛЬПО-ФУД») без довіреності, у тому числі підписувати договори, є Лесько Юрій Анатолійович - керівник; представник. Місцезнаходження юридичної особи - Україна, 02152, місто Київ, проспект Тичини  Павла, будинок 1В, кабінет 188.
3.11.10.2023 ОСОБА_1 подала скаргу до Держпродспоживслужби України, у якій повідомила, що у магазині «Сільпо» за адресою: вул. Рівненська, буд. 89, у м. Луцьку, де проводить діяльність ТОВ «Сільпо-Фуд», виявила порушення правил торгівлі та рекламування пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згорання, знаків для товарів і послуг, інших об`єктів права інтелектуальної власності, під якими випускаються пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згорання.
4.Листом Держпродспоживслужби України від 18.10.2023 №15.1.3-6/22038 погоджено проведення позапланового заходу та зобов`язано ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області ретельно і всебічно перевірити наведені у зверненні ОСОБА_1 факти та, у разі виявлення порушень, вжити заходів впливу.
5.На підставі наказу ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області №449-адм від 31.10.2023, направлення №306 про проведення заходу державного нагляду (контролю) від 06.11.2023 у період з 07.11.2023 по 17.11.2023 посадові особи відповідача провели позаплановий захід державного контролю щодо дотримання вимог законодавства у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення ТОВ «Сільпо-Фуд» у магазині «Сільпо» за адресою: м. Луцьк, вул. Рівненська, 89.
6.За результатами позапланового заходу державного контролю складено акт від 17.11.2023 №14/05.04-10, яким зафіксовано розповсюдження реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів, пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронних сигарет, заправних контейнерів та рідин, що використовуються в електронних сигаретах, трьома окремими рекламними носіями (чотири окремі факти).
Було встановлено порушення ст. 16, 16-1, 16-2 Закону України «Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення» від 22.03.2005 №2899- IV (далі - Закон №2899-IV).
7.Акт перевірки підписано посадовими особами ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області та керуючою магазином Качинською Катериною, яка у відповідній графі акта перевірки власноруч зазначила: «з актом не згідні, заперечення до акту будуть надані у встановлені законодавством терміни».
8.На підставі акта перевірки ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області 24.11.2023 винесло постанови про накладення на позивача стягнень, передбачених ст. 20 Закону №2899- IV за: 
- розповсюдження реклами та стимулювання продажу тютюнових виробів, а саме розміщено рекламний засіб у вигляді прозорої вітрини з лед підсвіткою, який наповнений тютюновими виробами «PARLIAMENT», у місці, де тютюнові вироби реалізуються чи надаються споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, з використанням графічних зображень чи малюнків, кольорових елементів, фонових вставок відмінних від кольору торгівельного обладнання чи оформлення вітрини (постанова №35/05.04-11); 
- розповсюдження реклами та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронних сигарет, а саме розміщено пристрій,  на якому з певною періодичністю в часі демонструється 1 (один) відеоролик такого змісту: «IQOS ORIGINALS DUO компактний тримач, 2 стіки поспіль без підзарядки 999?», у місці, де пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронні сигарети, заправні контейнери та рідини, що використовуються в електронних сигаретах реалізуються чи надаються споживачеві у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, з використанням графічних зображень чи малюнків, кольорових елементів, фонових вставок відмінних від кольору торгівельного обладнання чи оформлення вітрини, рухомих світлових приладів, пристроїв для демонстрації відеороликів (постанова №36/05.04-11); 
- розповсюдження реклами та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронних сигарет, а саме розміщено пристрій на якому, з певною періодичністю в часі демонструється 1 (один) відеоролик такого рекламного змісту: «IQOS ORIGINALS DUO Нагрівання тютюну 999?»; «IQOS ORIGINALS ONE Нагрівання тютюну 999?»; «VEEV Міні-вейп 199??»; «lil SOLID Нагрівання тютюну 599?» у місці, де пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронні сигарети, заправні контейнери та рідини, що використовуються в електронних сигаретах реалізуються чи надаються споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, з використанням графічних зображень чи малюнків, кольорових елементів, фонових вставок відмінних від кольору торгівельного обладнання чи оформлення вітрини, рухомих світлових приладів, пристроїв для демонстрації відеороликів (постанова №37/05.04-11); 
- розповсюдження реклами та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронних сигарет, а саме розміщено рекламний засіб у вигляді прозорого світлового боксу, вміст якого заповнено електронними сигаретами та пристроями для споживання тютюнових виробів без їх згорання в кількості 4 штуки: IQOS ORIGINALS DUO 1399?; IQOS ORIGINALS ONE 1399?; IQOS VEEV 199?; lil SOLID 2.0. 399?, у місці, де пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згорання, електронні сигарети, заправні контейнери та рідини, що використовуються в електронних сигаретах реалізуються чи надаються споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, з використанням графічних зображень чи малюнків, кольорових елементів, фонових вставок відмінних від кольору торгівельного обладнання чи оформлення вітрини (постанова № 38/05.04-11).
9.Відповідач надіслав лист про накладення стягнень за порушення законодавства із постановами керівнику ТОВ «Сільпо-Фуд» (м. Київ, вул. Бутлерова, 1) рекомендованим поштовим відправленням №215600426655.
10.Позивач з рішеннями про накладення штрафів не погодився, звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

(а) доводи позивача

11.На обґрунтування позовних вимог позивач навів такі аргументи:
(1) ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області протягом періоду дії в Україні воєнного стану може проводити лише позапланові заходи державного нагляду/контролю, і лише за умови наявності загрози, шо має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України. Підставою проведення такого заходу має бути відповідне рішення центрального органу виконавчої влади, шо забезпечує формування державної політики у відповідній сфері. Отже, відповідач не мав права проводити зазначений захід та, відповідно, виносити за його результатами такі постанови;
(2) керуюча магазином «Сільпо» Катерина Качинська, яка була присутня при проведенні заходу, а також якій було вручено примірник акта перевірки, є керівником ТОВ «СІЛЬПО-ФУД», однак не є уповноваженою особою. Вона не має права представляти інтереси позивача перед органами державної влади, їхніми посадовими особами. Відповідно до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, керівником ТОВ «СІЛЬПО-ФУД» станом на дату проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), є Лесько Юрій Анатолійович. Враховуючи наведене, на думку позивача, керівник ТОВ «СІЛЬПО-ФУД» не був належим чином обізнаний та повідомлений відповідачем про проведення перевірки та її наслідки, не був повідомлений про час та місце розгляду справи.
(3) відповідач протиправно не склав припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, нібито виявлених під час здійснення заходу. Примірник такого документа не вручено ТОВ «СІЛЬПО-ФУД», що свідчить про недотримання ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області порядку здійснення заходу державного нагляду (контролю). Застосування штрафу за порушення законодавства без видання документа щодо усунення порушень та надання можливості суб`єкту господарювання його добровільно виконати і усунути порушення у встановлений у такому документі термін (строк) є неправомірним;
(4) за розміщення одного рекламного носія на позивача було накладено два штрафи у розмірі 30000 грн кожний, що, на думку позивача, є порушенням його прав та свідчить про перевищення посадовими особами відповідача своїх повноважень, адже ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області було неправильно кваліфіковано розміщення інформації як відеоролик, так як технічний носій, на якому розміщувалася інформація, не є пристроєм для демонстрації відео роликів і має блокування функції відображення відео контенту.
(5) щодо постанови від 24.11.2023 № 35/05.04-11, то розміщення товару (тютюнових виробів) у місцях, де цей товар реалізується чи надається споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та/або оформлення місць торгівлі, не вважається рекламою, не є стимулюванням продажу тютюнових виробів або вживання тютюну, не заборонено нормами чинного законодавства. Позивач, здійснюючи розміщення товару (тютюнових виробів) в приміщенні магазину «Сільпо», діє законно. Його не може бути притягнуто до відповідальності з огляду на відсутність у його діях будь-яких порушень.
Зовнішній вигляд тютюнового виробу, такого як пачка сигарет, розміщений безпосередньо у місці його продажу, не містить жодної додаткової інформації, а лише вказує на місце реалізації такого тютюнового виробу, поряд з іншими тютюновими виробами, що реалізуються у встановленому законом порядку.
(6) щодо постанов від 24.11.2023 №35/05.04-11, №36/05.04-11 та №37/05.04-11 позивач зазначає, що у магазині «Сільпо» розміщена інформація про продукцію (пристрої для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, електронні сигарети), і не розміщено жодної комерційної інформації, рекомендації, що спростовує позицію ГУ Держпродспоживслужби у Волинській області щодо порушення позивачем вимог статей 161-162 Закону №2899- IV.
Інформація про продукцію не вважається рекламою і може бути розміщена у місцях, де вона реалізується. Розміщення інформації про продукцію (пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, електронних сигарет) в місці її продажу, де вона реалізується споживачеві, здійснюється з метою задоволення прав споживачів такої продукції на одержання необхідної, доступної, достовірної та своєчасної інформації про продукцію, наявний асортимент і забезпечує можливість її свідомого і компетентного вибору.
Отже, як вважає ТОВ «СІЛЬПО-ФУД», в приміщенні магазину «Сільпо» не здійснювалася жодна передача комерційної інформації і в комерційних цілях. Натомість в приміщенні магазину, було розміщено екземпляри (зразки) пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, електронних сигарет, відтворення знака для товарів і послуг, за якими вони реалізуються, дані про ціну продукції, шо є інформацією про продукцію та повинна доводитися до відома споживачів.

(б) доводи відповідача

12.У відзиві на позовну заяву відповідач зазначив, що постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303 (далі - Постанова №303) дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах. У цьому випадку наказом Міністерства охорони здоров`я України 17.03.2023 522 "Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових  заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану" (далі - Наказ №522) надано Державній службі України з питань безпечної харчових продуктів та захисту споживачів (далі - Держпродспоживслужбі України) повноваження на здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) з підстав, визначених Переліком.
На підставі звернення ОСОБА_1 . Держпродспоживслужба України погодило проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) в частині  додержання ТОВ «СІЛЬПО-ФУД» законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я  населення. Тому захід державного нагляду (контролю) у ТОВ «СІЛЬПО-ФУД» проведено за наявності законних підстав, в межах повноважень, у порядку та спосіб, що  передбачені діючим законодавством України.
13.Стосовно підстав для складення припису відповідач вказує на відсутність правових підстав та повноважень для складення такого посадовими особами відповідача за порушення законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів.
14.Стосовно постанов про накладення стягнень відповідач зазначив, що  законодавством забороняється, серед іншого: реклама та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння; розміщення інформації про виробника пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, у місцях, у яких такі пристрої реалізуються чи надаються споживачеві; розміщення пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, у місцях, у яких такі пристрої реалізуються чи надаються споживачеві; графічних зображень чи малюнків (крім знаків для товарів і послуг, інших об`єктів права інтелектуальної власності, під якими випускаються такі пристрої; фонових вставок, відмінних від кольору торговельного обладнання чи оформлення вітрини; пристроїв для демонстрації відеороликів, а також розміщення поза межами місць реалізації пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння будь-якої інформації про виробника пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння та/або пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння.
У магазині «Сільпо» встановлено два рекламних носія, на яких виявлено три окремих заходи стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння та електронних сигарет з використанням фонових вставок, відмінних від кольору торговельного обладнання чи оформлення вітрини, пристроїв для демонстрації відеороликів.
Фінансові санкції до суб`єктів господарювання застосовуються за кожен факт реклами  на окремому рекламному носії або кожний окремий захід з метою стимулювання продажу тютюнових виробів.
У магазині «Сільпо» в прикасовій зоні розміщено рекламний засіб у вигляді прозорої вітрини з лед підсвіткою, який наповнений тютюновими виробами «PARLIAMENT» в кількості 3 шт. (пачки тютюнових виробів на різнокольоровому фоні), що, у свою чергу, є як рекламою тютюнових виробів, так і стимулюванням продажу тютюнових виробів.
Отже, реклама (розповсюдження) та стимулювання продажу тютюнових виробів, які розміщені у місці, де тютюнові вироби реалізуються споживачеві, у тому числі на елементах обладнання та елементах оформлення місць торгівлі з використанням графічних зображень чи малюнків, кольорових елементів, бонових вставок, відмінних від кольору торгівельного обладнання чи оформлення вітрин.
Інформацію про наявність тютюнових виробів у продажу споживач зможе дізнатися не із розміщених на торгівельному обладнанні пачок сигарет, а лише з одного плаката розміром не більше 40x30, чорний шрифт, білий фон, жодних кольорових вставок, у  якому є інформація про наявні тютюнові вироби та ціни на них у конкретному місці продажу.
15.Стосовно передачі комерційної інформації відповідач зазначив, що розміщення на рекламних носіях реклами та стимулювання продажу пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння та електронних сигарет, а також виокремлення тютюнових виробів серед інших тютюнових виробів - це дії позивача, ймовірним результатом яких є стимулювання продажу тютюнових виробів та пристроїв для споживання тютюнових виробів без їх згоряння, електронних сигарет, заправних контейнерів, рідин, що використовуються в електронних сигаретах, або вживання тютюну.
16.Щодо відсутності керівника ТОВ «СІЛЬПО-ФУД» під час позапланового заходу державного нагляду (контролю) та підписання акта перевірки відповідач вважає, що згідно наказу позивача від 03.01.2023 №4/УРЗ к/тр на посаду керуючого магазином у м.Луцьк на вул. Рівненській 89 з 04.01.2023 призначено Качинську К.А. Тому вона є уповноваженою особою суб`єкта господарювання.

IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 10.04.2024, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2024, у задоволенні позову відмовив.
18.Суди дійшли висновку про наявність визначених законодавством підстав для проведення позапланового заходу контролю, оскільки має місце пряма загроза життю  та здоров`ю людини у зв`язку із вживанням тютюнових виробів. Здійснення рекламних заходів спонукає їх придбанню та вживанню, що є однією з умов для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю).
Також відповідачем було дотримано процедуру та порядок здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
У магазині «Сільпо» розміщений рекламний засіб у вигляді прозорої вітрини з лед підсвіткою, який наповнений тютюновими виробами «PARLIAMENT» в кількості три  пачки, що підтверджується фотознімком, який був здійснений як ОСОБА_1 , так відповідачем під час проведення позапланового заходу. Наведене, на переконання судів, є безумовним порушенням абз. 1, 6 ч. 1 ст. 16 Закону №2899-IV.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ

19.У касаційні скарзі ТОВ "СІЛЬПО-ФУД" просить скасувати рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10.04.2024 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19.07.2024, прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог.
20.Позивач у касаційній скарзі покликається на такі підстави:
(1) неврахування судами першої та апеляційної інстанцій при ухваленні оскаржуваних судових рішень висновків Верховного Суду щодо застосування норм матеріального права у подібних правовідносинах (а саме абз. 5 ч. 1 ст. 6, ч. 7, 11 ст. Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V), ч. 1 ст. 16 Закону України від 22.09.2005 № 2899-IV "Про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення" (далі - Закон № 2899-IV)), викладених у постановах від 31.01.2023 у справі №540/1245/20, від 30.09.2020 у справі №300/775/19, від 27.02.2020 у справі №815/5988/16, від 19.01.2023 у справі №420/2004/22, від 13.08.2020 у справі №815/7159/16, від 03.04.2018 у справі №815/87/17; 
(2) відсутність висновку Верховного Суду щодо правозастосування норм: 
- п. 2 Постанови №303 у взаємозв`язку з положеннями наказу № 522 (а саме, в частині необхідності зазначення у зверненні фізичної особи обставин щодо порушення прав заявника, спричинення шкоди навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, та встановлення суб`єктом владних повноважень у кожному конкретному випадку таких обставин при вирішенні питання про призначення позапланового заходу державного нагляду (контролю)); 
- ст. 20 Закону №2899-IV (в частині формулювання різниці між термінами "рекламний носій" та "захід", що вживаються для цілей названої статті); 
- статей 16, 16-1 і 16-2 цього ж Закону у взаємозв`язку з положеннями ст. 1 і ч. 7 ст. 8 Закону України від 03.07.1996 № 270/96-ВР "Про рекламу" (далі - Закон № 270/96-ВР),  ст.15 Закону України від 12.05.1991 № 1023-XII "Про захист прав споживачів" (в частині кваліфікації дій суб`єктів господарювання, які здійснюють роздрібну торгівлю пристроями для споживання тютюнових виробів для їх згорання та електронними сигаретами, як таких, що підпадають під ознаки порушень, передбачених ст.    ст. 16, 16-1 і 16-2 Закону № 2899-IV, та у питанні визначення нормативного акта, яким врегульована процедура перевірки зазначених суб`єктів господарювання - Закону №270/96-ВР чи Закону № 2899-IV) у подібних правовідносинах.
21.Ухвалою від 25.09.2024 Верховний Суд відкрив касаційне провадження у справі. Підставою для відкриття касаційного провадження у цій справі є доводи скаржника  щодо неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права й наявність обставин, наведених у п. 3 ч. 4 ст. 328 КАС України, пп. "а" п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.
22.09.10.2024 надійшов відзив, в якому відповідач покликається на правомірність висновків судів попередніх інстанцій,  також на правову позицію, викладену в  постановах Верховного Суду від 24.01.2019 у справі №826/13963/16, від 13.03.2018 у справі № 804/1113/16, від 30.11.2018 у справі № 808/1641/15 про те, що якщо допуск до перевірки відбувся, предметом розгляду в суді має бути лише суть виявлених порушень законодавства, контроль за дотриманням якого покладено на контролюючі органи.
Щодо суті порушення зазначає, що розміщений у прикасовій зоні бокс є ефективним стимулюванням для придбавання товару (тютюну та пристроїв), що свідчить про рекламування та є порушенням ст.ст. 16, 16-1, 16-2 Закону №2899-IV.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

23.Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги, відзиву на неї та дійшов такого висновку.
24.Насамперед Суд вважає за необхідне оцінити аргументи позивача і відповідні доводи його касаційної скарги щодо відсутності підстав проведення позапланового заходу.
25.Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі,  в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26.Засади рекламної діяльності в Україні, регулювання відносин, що виникають у процесі виробництва, розповсюдження та споживання реклами, визначено положеннями Закону №270/96-ВР.
27.Відповідно до ч.    1 ст.    26 Закону №270/96-ВР контроль за дотриманням законодавства України про рекламу здійснюють у межах своїх повноважень, зокрема центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів, - щодо захисту прав споживачів реклами.
28.За змістом п.1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №667 від 02.09.2015 (далі - Положення №667), Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який реалізує державну політику у галузі, зокрема, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері.
29.Згідно з п.п.2, 4 п.3 Положення №667 до основних завдань Держпродспоживслужби віднесено, зокрема, здійснення відповідно до закону державного нагляду (контролю) за дотриманням законодавства про рекламу в частині захисту прав споживачів реклами; здійснення ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності.
30.На виконання п.п.8 п.6 Положення №667 Держпродспоживслужба для виконання покладених на неї завдань має право здійснювати заходи державного нагляду (контролю) відповідно до закону.
31.Згідно зі ст.1 Закону №877 державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
32.Частиною 1 ст. 2 Закону №877 передбачено, що дія цього Закону поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Державний контроль дотримання вимог законодавства у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення відбувається відповідно до цього Закону.
33.Згідно з п.1-3 ст.6 Закону №877 підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема, звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). 
Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. 
34.Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у галузі, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері є Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів.
35.Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022 в Україні було введено воєнний стан із 05 год 30 хв 24.02.2022, який неодноразово продовжувався та діяв на час перевірки. 
36.Відповідно до п.1 Постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю) на період воєнного стану, введеного Указом Президента України №64/2022 від 24.02.2022.
37.Однак у п.2 Постанови № 303 передбачено, що за наявності загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України протягом періоду воєнного стану  дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах.
38.Відповідно до ст. 7 Закону № 2899-IV державну політику щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення відповідно до закону формує центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров`я.
39.Відповідно до Положення про Міністерство охорони здоров`я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 № 267 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 24.01.2020 № 90) Міністерство охорони здоров`я України (МОЗ) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МОЗ є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров`я, а також у сфері попередження та зниження рівня вживання тютюнових виробів і їх шкідливого впливу на здоров`я населення.
40.Отже, на період воєнного стану проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) допускається як виняток і лише за рішенням центрального органу   виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, яким у спірних відносинах є Міністерство охорони здоров`я. 
41.Таким чином, на період воєнного стану Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів втратила повноваження погоджувати проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю).
42.Однак наказом Міністерства охорони здоров`я України «Про затвердження Переліку підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану» від 17.03.2023 №522 затверджено Перелік підстав для здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану, що додається (п. 1).
43.У цьому переліку передбачено такі підстави:
1) подання суб`єктом господарювання письмової заяви до Держпродспоживслужби або головних управлінь Держпродспоживслужби в областях та в місті Києві про здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням;
2) доручення Прем`єр-міністра України про перевірку суб`єктів господарювання стосовно дотримання вимог законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення у зв`язку з виявленими системними порушеннями та/або настанням події, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини та забезпечення безпеки держави;
3) звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності).
44.Одночасно Державній службі України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів наказано забезпечити здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері законодавства про заходи щодо попередження та  зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення на період воєнного стану з підстав, визначених Переліком, затвердженим пунктом 1 цього наказу (п. 2). 
45.Таким чином, наказом № 522 Міністерство охорони здоров`я України фактично повернуло Держпродспоживслужбі повноваження щодо оцінки наявності підстав для проведення позапланових заходів державного нагляду (контролю) у сфері попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення.
46.Таке регулювання суперечить Постанові Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303, яка допускає здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) на підставі рішень центральних органів виконавчої влади, що забезпечують формування державної політики у відповідних сферах (у даному випадку Міністерства охорони здоров`я), і не передбачає можливості делегування цього повноваження іншим органам.
47.Отже, передаючи функцію погодження позапланового заходу нагляду (контролю) Держпродспоживслужбі, Міністерство охорони здоров`я перевищило свої повноваження, що суперечить вимогам ч. 2 ст. 19 Конституції України.
48.Окрім того, наказ №522 розширює підстави здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю), які наведені у п. 2 Постанові № 303, а отже суперечить цій постанові.
49.Суд вважає, що «рішенням центрального органу виконавчої влади», про яке йдеться у п. 2 Постанови № 303 та за наявності якого може бути проведено позаплановий захід контролю (нагляду), є рішення індивідуального (а не нормативно-правового) характеру, яке прийняте відповідним адміністративним органом (у даному випадку Міністерством охорони здоров`я) за наслідком оцінки конкретних обставин, що свідчать про наявність визначених у Постанові підстав для проведення заходу контролю (загрози, що має негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави, а також для виконання міжнародних зобов`язань України).
50.          Наказ Міністерства охорони здоров`я № 522 не є індивідуальним правовим актом і не може вважатися рішенням центрального органу виконавчої влади в розумінні, наведеному у п. 2 Постанови № 303. 
51.Як встановлено судами попередніх інстанцій, призначення заходу державного контролю у ТОВ «Сільпо-Фуд» у магазині «Сільпо» було зумовлене надходженням звернення споживача ОСОБА_1 , а предмет його здійснення - дотримання законодавства про заходи щодо попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров`я населення.
52.Всупереч вимог п. 2 Постанови № 303 Міністерство охорони здоров`я не розглядало заяви ОСОБА_1 , не оцінювало підстав та не давало згоди (дозволу) у формі рішення для проведення позапланового захисту.
53.Водночас лист Держпродспоживслужби України від 18.10.2023 №15.1.3-6/22038, яким погоджено проведення позапланового заходу, не є рішенням центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері. 
54.Зазначене свідчить про відсутність у відповідача підстав для проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо позивача під час дії воєнного стану.
55.З огляду на вище викладене, перевірку, результати якої зафіксовано актом від 17.11.2023 №14/05.04-10, призначено з порушенням вимог, передбачених Постановою №303.
56.Як наслідок незаконної перевірки, незаконними є постанови від 24.11.2023  №35/05.04-11, №36/05.04-11, №37/05.04-11 і №38/05.04-11 про накладення на позивача стягнень, передбачених ст. 20 Закону №2899- IV. 
57.З огляду на констатацію Судом відсутності повноважень у відповідача для  проведення позапланового заходу докладний аналіз інших доводів касаційної скарги є недоцільним, оскільки на результати касаційного розгляду не впливає.
58.          Згідно з положенням ч. 4 ст. 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
59.Відповідно до ст. 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або  частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
60.          Зважаючи на те, що доводи касаційної скарги свідчать про неправильне застосування судами п. 2 Постанови № 303, Суд дійшов висновку про необхідність скасування оскаржуваних рішень та ухвалення нового - про задоволення позову.
61.          Відповідно до ч. 6 ст. 139 КАС України якщо суд апеляційної чи касаційної інстанції, не повертаючи адміністративної справи на новий розгляд, змінить судове рішення або ухвалить нове, він відповідно змінює розподіл судових витрат.
62.          Під час звернення до суду першої інстанції позивач сплатив судовий збір у розмірі 3028 грн, що підтверджується платіжною інструкцією від 24.01.2024, за подання апеляційної скарги - 3633,6 грн (квитанція від 02.05.2024), за подання касаційної скарги - 4844, 8 грн (платіжна інструкція від 14.07.2023), що загалом становить 11506,4 грн і підлягає стягненню з відповідача на користь позивача.

Керуючись ст. 243, 341, 345, 349, 350, 356, 359  КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЬПО-ФУД» задовольнити.
Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 10 квітня 2024 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2024 року у справі №140/1046/23 скасувати.
Ухвалити нове рішення. Позов Товариства з обмеженою відповідальністю  «СІЛЬПО-ФУД» задовольнити.
Визнати протиправним та скасувати рішення Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області від 24 листопада 2023 року №35/05.04-11, №36/05.04-11, №37/05.04-11 і №38/05.04-11.
Стягнути з Головного управління Держпродспоживслужби у Волинській області (43020, м.Луцьк, вул. Поліська Січ,10, ЄДРПОУ 40317441) на користь Товариства з обмеженою відповідальністю «СІЛЬПО-ФУД» (02152, м. Київ, пр-т Тичини Павла, 1В, каб.188, ЄДРПОУ 40720198) судовий збір у розмірі 11506,4 грн (одинадцять тисяч п`ятсот шість гривень сорок копійок).

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук

Суддя                                                                                                              С.Г. Стеценко

Суддя                                                                                                              О.П. Стародуб