ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2025 року 
м. Київ

справа № 520/14994/24
адміністративне провадження № К/990/41620/24  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., суддів Стародуба О.П. та Чиркіна С.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу
за позовом Публічного акціонерного товариства «Центренерго» в особі відокремленого підрозділу Зміївської теплової електричної станції, Публічного акціонерного товариства «Центренерго»
до Слобожанської селищної ради Чугуївського району Харківської області
про скасування рішень,
за касаційною скаргою Публічного акціонерного товариства «Центренерго»
на ухвалу Харківського окружного адміністративного суду у складі судді Котеньова О.Г. від 23 серпня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Ральченка І.М., Подобайло З.Г., Катунова В.В. від 16 жовтня 2024 року
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та обставин у справі
1.          У травні 2024 року Публічне акціонерне товариство «Центренерго» (далі - позивач,             ПАТ «Центренерго») в особі відокремленого підрозділу Зміївська теплова електрична станція ПАТ «Центренерго» (далі - Зміївська ТЕС) звернулося до суду з позовом до Слобожанської селищної ради Чугуївського району Харківської області (далі - відповідач, Слобожанська селищна рада), в якому просило:
- визнати протиправним та скасувати рішення Слобожанської селищної ради від 21 жовтня 2021 року № 734-VIII «Про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за рахунок земель запасу»;
- визнати протиправним та скасувати рішення Слобожанської селищної ради від 21 вересня 2023 року № 1796-VIII «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за кадастровим номером 6321755600:02:004:0123».
2.          На обґрунтування позовних вимог ПАТ «Центренерго» зазначало, що відповідач прийняв протиправні рішення щодо погодження, розроблення та затвердження проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 3,5 га, що є частиною земельної ділянки площею 2403,71 га, наданої позивачу у постійне та безоплатне користування на підставі державного акта на право користування землею серії Б № 045850 від 1993 року.
3.          Харківський окружний адміністративний суд ухвалою від 23 серпня 2024 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року, закрив провадження у справі відповідно до частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
4.          Суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що  спірні правовідносини не стосуються здійснення відповідачем владних управлінських функцій, а основне питання спору зводиться до визначення права позивача на користування земельною ділянкою.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
5.          Не погоджуючись з рішеннями суду першої та апеляційної інстанцій, ПАТ «Центренерго» подало до Верховного Суду касаційну скаргу. Посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року, а справу - направити для продовження розгляду до суду першої інстанції. 
6.          На обґрунтування касаційної скарги позивач зазначає, що оскаржує рішення, ухвалені селищною радою під час виконання владних управлінських функцій, які не пов`язані зі здійсненням учасниками справи будь-якої господарської діяльності та суть спору не зводиться до вирішення питання про наявність у ПАТ «Центренерго» права на користування земельною ділянкою. 
7.          Слобожанська селищна рада у відзиві просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішенням судів першої та апеляційної інстанцій - без змін. 
8.          Відповідач обґрунтовує свою позицію тим, що ПАТ «Центренерго» не зверталося відповідно до статті 120-1 Земельного кодексу України з клопотанням про передачу в оренду земельної ділянки, що знаходиться в його користуванні. 
Слобожанська селищна рада виконала вимоги законодавства щодо державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки та не мала підстав для відмови у дозволі на розробку чи затвердження проєкту землеустрою.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
9.          30 жовтня 2024 року до Верховного Суду надійшла касаційна скарга.
10.          Верховний Суд ухвалою від 12 листопада 2024 року відкрив касаційне провадження.
11.          20 листопада 2024 року Слобожанська селищна рада подала відзив на касаційну скаргу.
12.          Учасники справи не заявляли у Верховному Суді будь-яких клопотань.
13.          Верховний Суд ухвалою від 23 січня 2025 року призначив справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 24 січня 2025 року.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
14.          Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, Верховий Суд зазначає таке.
15.          Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
16.          Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
17.          Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
18.          Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
19.          Зазначеним вимогам процесуального закону ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи є обґрунтованими з огляду на таке.
20.          Конституція України гарантує кожному право на оскарження в суді рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб (частина друга статті 55); установлює, що з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин діють адміністративні суди (частина п`ята статті 125); визначає основні засади судочинства (частина друга статті 129).
21.          Згідно з частиною першою статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є, зокрема, захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
22.          Відповідно до пункту 2 частини першої статті 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:
- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або
- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або
- хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
23.          Вжитий у пункті 7 частини першої статті 4 КАС України термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, орган військового управління, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
24.          Таким чином, для визначення суб`єкта владних повноважень враховуються:
- суб`єктивний критерій - це має бути орган державної влади, місцевого самоврядування або інший суб`єкт владних повноважень;
- функціональна ознака - здійснення управлінських функцій публічно-владного характеру на підставі повноважень, визначених законодавством.
25.          Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
26.          При цьом публічно-правовий спір характеризується підпорядкованістю одного учасника публічно-правових відносин іншому, тобто, суб`єкт владних повноважень у правовідносинах, у яких виник спір, має здійснювати управлінські функції публічно-владного характеру на підставі повноважень, визначених законодавством.
27.          Необхідною правовою підставою для віднесення спору до публічно-правового є сукупність таких умов:
- однією зі сторін є суб`єкт владних повноважень, тобто орган державної влади або орган місцевого самоврядування чи установа, якій державою делеговано виконання відповідних владно-розпорядчих функцій;
- спірні правовідносини виникли у зв`язку зі здійсненням ним владно-управлінських функцій;
- перебування сторін спору у відносинах влади-підпорядкування.
28.          При визначенні юрисдикції адміністративного суду необхідно враховувати не лише те, хто є сторонами правовідносин, але й сутність (характер) цих правовідносин.
29.          Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
30.          Приватноправові відносини відрізняються наявністю передусім майнового або немайнового (особистого) інтересу учасника.
31.          Схожі підходи було застосовано Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 22 серпня 2018 року в справі № 815/1568/16 та від 05 грудня 2018 року в справі № 804/3091/18 та Верховним Судом у постановах від 12 лютого 2020 року в справі № 820/4524/18, від 15 липня 2020 року в справі № 809/78/16, від 22 вересня 2019 року в справі № 824/2393/15-а, від 11 листопада 2020 року в справі № 826/14406/18, від 29 серпня 2022 року в справі № 560/4501/20, від 13 лютого 2023 року в справі № 461/3634/17 та від 30 березня 2023 року в справі                     № 640/13008/20.
32.          У справі, що розглядається, ПАТ «Центренерго» у позовній заяві зазначало про те, що Слобожанська селищна рада у серпні 2021 року зверталася до Товариства за отриманням згоди на вилучення земельної ділянки площею 3,5 га, розташованої поряд із земельною ділянкою за кадастровим номером 6321755600:02:004:0002, яка належить позивачу на праві постійного та безоплатного користування, в межах якої розташовані гідротехнічні споруди Зміївської ТЕС.
ПАТ «Центренерго» у листі від 04 листопада 2021 року № 11/3853 заперечувало проти вилучення земельної ділянки, а з листа Слобожанської селищної ради від 25 грудня 2023 року № 3379 дізналося, що 29 серпня 2023 року акт погодження меж земельної ділянки із суміжними власниками та землекористувачами було підписано від імені Зміївської ТЕС невідомою особою.
33.          Тобто, за твердженням позивача, ділянка щодо якої відповідач приймав оскаржувані рішення, використовується для забезпечення постачання технічної води з річки Сіверський Донець для виробничих потреб Зміївської ТЕС, а речове право на земельну ділянку не було набуто іншою особою.
34.          Частиною першою статті 149 Земельного кодексу України передбачено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, що здійснюють розпорядження земельними ділянками відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу з урахуванням вимог статті 150 цього Кодексу.
35.          Відповідно до частини другої статті 149 Земельного кодексу України, вилучення земельних ділянок здійснюється за письмовою згодою землекористувачів, а в разі незгоди - у судовому порядку. Справжність підпису на документі, що підтверджує згоду, повинна бути засвідчена нотаріально.
36.          Недотримання цієї процедури може мати наслідком визнання подальших дій органів місцевого самоврядування протиправними та скасування їхніх рішень.
37.          ПАТ «Центренерго» стверджувало, що спірна земельна ділянка використовується для постачання технічної води з річки Сіверський Донець для потреб Зміївської ТЕС.
38.          З урахуванням предмета та підстав позову, спір у цій справі може стосуватися дотримання Слобожанською селищною радою процедури отримання засвідченої нотаріально письмової згоди землекористувача на вилучення земельної ділянки, яка є обов`язковою перед ухваленням рішень щодо надання дозволу на розробку проєкту землеустрою та відведення земельної ділянки.
39.          Проте суди першої та апеляційної інстанцій не перевірили доводи ПАТ «Центренерго» щодо попереднього надання йому земельної ділянки в постійне користування, стосовно якої Слобожанська селищна рада ухвалювала рішення про надання дозволу на розробку проєкту землеустрою та його затвердження; не з`ясували, чи було дотримано процедуру позасудового врегулювання вилучення земельної ділянки, якщо вона перебувала в постійному користуванні позивача, чи відповідають дії відповідача вимогам статей 149 та 150 ЗК України, які регулюють порядок вилучення земельних ділянок, а також статті 118 ЗК України, що передбачає етапність та умови надання дозволу на розробку проєкту землеустрою; не встановили, чи було отримано письмову згоду землекористувача у порядку, визначеному законом, чи врахував відповідач суспільну необхідність вилучення земельної ділянки, а також чи були вжиті заходи для забезпечення балансу між приватними та публічними інтересами.
40.          Також Верховний Суд звертає увагу на те, що 15 грудня 2023 року набрав чинності Закон України від 17 лютого 2022 року № 2073-IX «Про адміністративну процедуру» (далі - Закон                 № 2073-IX), який упорядковує відносини органів виконавчої влади, органів влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб, інших суб`єктів, які відповідно до закону уповноважені здійснювати функції публічної адміністрації, з фізичними та юридичними особами щодо розгляду і вирішення адміністративних справ у спосіб прийняття й виконання адміністративних актів (частина перша статті 1 Закону № 2073-IX).
41.          У частині першій статті 4 Закон № 2073-IX визначено, що адміністративна процедура здійснюється, зокрема на засадах законності, обґрунтованості, добросовісності і розсудливості, пропорційності, відкритості та гарантуванні права особи на участь в адміністративному провадженні.
42.          Адміністративний орган здійснює адміністративне провадження виключно на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України, цим Законом та іншими законами України, а також на підставі міжнародних договорів, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України (частина перша статті 6 Закону № 2073-IX).
43.          Адміністративний орган зобов`язаний обґрунтовувати адміністративні акти, які він приймає, крім випадків, визначених законом. Адміністративний акт, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи, повинен містити мотивувальну частину, що відповідає вимогам цього Закону (частина третя статті 8 Закону № 2073-IX).
44.          Адміністративний орган при здійсненні адміністративного провадження повинен діяти, керуючись здоровим глуздом, логікою та загальноприйнятими нормами моралі, з дотриманням вимог законодавства (частина друга статті 10 Закону № 2073-IX).
45.          Відповідно до статті 11 Закону № 2073-IX адміністративний орган повинен дотримуватися принципу пропорційності під час:
1) прийняття адміністративних актів;
2) прийняття процедурних рішень і вчинення процедурних дій.
Адміністративний акт повинен прийматися з дотриманням необхідного балансу між несприятливими наслідками для права, свободи чи законного інтересу особи і цілями, на досягнення яких спрямований адміністративний акт. Негативні наслідки для особи та публічних інтересів повинні бути найменшими.
Адміністративний орган зобов`язаний використовувати свої повноваження з метою, з якою такі повноваження надані. Мета, з якою надано повноваження, визначається законом або випливає з його положень.
46.          Учасник адміністративного провадження має право знати про початок адміністративного провадження та про своє право на участь у такому провадженні, а також право на ознайомлення з матеріалами відповідної справи (частина друга статті 12 Закону                № 2073-IX).
47.          Особа має право бути заслуханою адміністративним органом, надавши пояснення та/або заперечення у визначеній законом формі до прийняття адміністративного акта, який може негативно вплинути на право, свободу чи законний інтерес особи (частина перша статті 17 Закону № 2073-IX).
48.          З огляду на зазначені положення, можна виокремити аспекти, що мають значення для перевірки законності дій органу місцевого самоврядування щодо надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою та вилучення земельних ділянок. 
Орган місцевого самоврядування зобов`язаний:
-               інформувати землекористувача про намір вилучення земельної ділянки та розробки проєкту землеустрою;
-               з`ясувати позицію землекористувача, наявність документів щодо права постійного користування, інтереси суміжних землекористувачів тощо;
-               забезпечуючи баланс між мінімізацією негативних наслідків для особи та публічних інтересів і досягненням цілей, на які спрямований адміністративний акт.
49.          У справ, що розглядається, суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи передавалася спірна земельна ділянка раніше ПАТ «Центренерго» у постійне користування.
50.          Не підтвердивши чи спростувавши такі обставини, суди попередніх інстанцій дійшли передчасного висновку, що спір виник з питання правильності формування намірів Слобожанської селищної ради щодо розпорядження земельною ділянкою та передачі відповідних прав на неї, та що адміністративний суд повинен закрити провадження у справі, оскільки не вправі розглядати вимоги про визнання протиправним такого рішення суб`єкта владних повноважень.
51.          Частиною другою статті 341 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
52.          Згідно з частиною першою статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
53.          На підставі зазначеного, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга ПАТ  «Центренерго» підлягає задоволенню, ухвала Харківського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року та постанова Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року - скасуванню, а справа - направленню до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356 КАС України, Суд, -
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Публічного акціонерного товариства «Центренерго» задовольнити.
Ухвалу Харківського окружного адміністративного суду від 23 серпня 2024 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 16 жовтня 2024 року скасувати, а справу           № 520/14994/24 - направили до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                                                   Я.О. Берназюк

Судді                                                                                                                                       О.П. Стародуб

                                                                                                                                             С.М. Чиркін