УХВАЛА

04 лютого 2025 року 
м. Київ

cправа №  910/127/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К., 
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської місцевої прокуратури  
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 (головуючий суддя Тарасенко К. В., судді Коробенко Г. П., Кравчук Г. А.) 
у справі № 910/127/21
за позовом заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради) 
до Національної академії внутрішніх справ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Резон",
про припинення права користування земельними ділянками та зобов`язання вчинити дії,
(у судовому засіданні взяли участь: прокурор - Валевач М. М., Бондарчук І. П., представник відповідача - Сухомлин Д. О., представники третьої особи - Овсій  Д.  Ю., Ковдій М. С.)
ВСТАНОВИВ
1.          Заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - прокурор) звернувся в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради) (далі - позивач, КМДА) до Господарського суду міста Києва з позовом до Національної академії внутрішніх справ (далі - відповідач, НАВС), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю "Фірма "Резон" (далі - третя особа, Товариство) про припинення права постійного користування відповідача земельними ділянками, площею 6,196 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0002) та площею 23,716 га (кадастровий номер 8000000000:90:305:0001), які розташовані на 22 км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва, а також про зобов`язання останнього повернути вказані земельні ділянки з приведенням їх у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд.
2.          Аргументуючи позовні вимоги, прокурор посилається на те, що КМДА надало відповідачеві спірні земельні ділянки у постійне користування для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва. 
3.          Прокурор зазначає, що на підставі укладеного 27.07.2017 між НАВС і Товариством договору, відповідач здійснює будівництво житлово-рекреаційного комплексу з вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення на спірних земельних ділянках, які для цього не відводилися та без згоди власника земельної ділянки, що свідчить про використання цих земельних ділянок не за цільовим призначенням, призведе до вибуття земельних ділянок з державної власності та унеможливить їх використання за цільовим призначенням.
4.          Прокурор вказує на те, що використання земельної ділянки не за цільовим призначення є підставою для припинення права користування цією земельною ділянкою та, як наслідок, повернення земельної ділянки власникові з відновленням їх стану, який існував до порушення прав, шляхом приведення земельних ділянок у придатний для використання стан шляхом звільнення від будівель і споруд.
5.          Суди по різному вирішили цей спір. Так, місцевий господарський суд задовольнив позовні вимоги, дійшовши висновку про те, що земельні ділянки, які віднесені до земель рекреаційного призначення, використовуються не за цільовим призначенням. Апеляційний господарський суд, навпаки, відмовив у задоволенні позовних вимог, вказавши на те, що до земель рекреаційного призначення відносить тільки земельна ділянка площею 23,716 га, а інша - площею 6,196 га відноситься до земель оборони, звідси, дійшов висновку про те, що фактичне використання спірних земельних ділянок відповідачем не суперечить цільовому призначенню останніх.
6.          Касаційна скарга прокурора обґрунтована пунктами 1, 4 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). По суті скарги, прокурор вважає обґрунтованими висновки суду першої інстанції про те, що спірні земельні ділянки використовуються не за цільовим призначенням. 
7.          Під час розгляду справи, судом касаційної інстанції встановлено, що в провадженні Верховного Суду перебувала справа №  916/619/22 за позовом заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Одеської міської ради до: (1) ТОВ "Одесабуд", (2) Управління державного архітектурно-будівельного контролю Одеської міської ради, (3) Департаменту архітектури та містобудування Одеської міської ради про: скасування виданих ТОВ "Одесабуд" містобудівних умов та обмежень; визнання незаконним та скасування рішення Управління щодо видачі ТОВ "Одесабуд" дозволу на виконання будівельних робіт; припинення права на виконання будівельних робіт; зобов`язання ТОВ "Одесабуд" звільнити самовільно зайняту земельну ділянку комунальної власності, на якій відбуваються будівельні роботи, шляхом демонтажу та знесення за власний рахунок самочинно збудованих об`єктів будівництва та повернути її позивачу у придатному для використання стані.
8.          Місцевий господарський суд у справі № 916/619/22 відмовив у задоволенні позовних вимог. Суд апеляційної інстанції, навпаки, встановивши, що рада, як власник земельної ділянки, на якій ТОВ "Одесабуд" проводить будівельні роботи, не надавала згоди на забудову земельної ділянки і така ділянка не відводилася відповідачу-1 для нового будівництва нерухомого майна, а також встановивши, що фактично побудоване відповідачем-1 майно є самочинним будівництвом в розумінні частини 1 статті 376 ЦК України, задовольнив позовні вимоги.
9.          Верховний Суд у своїй постанові від 10.01.2024 у справі №  916/619/22 погодився із висновком суду апеляційної інстанції з огляду на таке.
9.1.          Так, Верховний Суд вказав на те, що за змістом статті 376 Цивільного Кодексу України (далі - ЦК України) житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно вважаються самочинним будівництвом, (1) якщо вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, (2) або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи, чи належно затвердженого проекту, (3) або з істотними порушеннями будівельних норм і правил. У силу спеціального застереження, наведеного в частині другій цієї статті особа, яка здійснила або здійснює самочинне будівництво нерухомого майна, не набуває права власності на нього.
9.2.          Врахувавши встановлені обставини про те, що рада, як власник земельної ділянки, на якій ТОВ "Одесабуд" проводить будівельні роботи, не надавала згоди на забудову земельної ділянки і така ділянка не відводилася відповідачу-1 для нового будівництва нерухомого майна, Верховний Суд визнав обґрунтованим висновок апеляційного суду про те, що фактично побудоване відповідачем-1 майно є самочинним будівництвом у розумінні частини 1 статті 376 ЦК України.
9.3.          Окрім того, надаючи оцінку правомірності втручання держави у право на мирне володіння майном, передбачене статтею 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), Верховний Суд врахував факт доведення належними та допустимими доказами незаконність і безпідставність перебування самочинно збудованих відповідачем-1 об`єктів на земельній ділянці, що належить територіальній громаді міста Одеси.
9.4.          Також, наголосив на тому, що фізичні особи перед укладенням з ТОВ "Одесабуд" договорів купівлі-продажу майнових прав на майбутні квартири у спірній забудові, ознайомившись зі змістом земельного та цивільного законодавства, проявивши розумну обачність, могли та повинні були знати про відсутність у відповідача-1 правовстановлюючих документів на землю комунальної власності. Не перевіривши наявність таких документів, відповідні фізичні особи фактично взяли на себе ризики, пов`язані, в тому числі із можливим знесенням самочинно збудованих об`єктів будівництва.
10.          Таким чином, за установлених у справі № 916/619/22 обставин убачається, що земельна ділянка, на якій будувалося нерухоме майно, не була відведена для цієї мети. Водночас, відповідач отримав у відповідних державних органів дозволи на виконання будівельних робіт по спорудженню багатоквартирного житлового будинку на цій земельній ділянці.
11.          Аналогічно можна стверджувати і про те, що у цій справі №  910/127/21, яка розглядається, відповідач отримав містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки для будівництва житлово-рекреаційного житлового комплексу, дозвіл на виконання будівельних робіт та іншу документацію для ведення будівельних робіт, про що зазначає прокурор у касаційній скарзі. 
12.          В цьому аспекті колегія суддів наголошує на тому, що Верховний Суд неодноразово звертав увагу на необхідність застосування принципу належного врядування суб`єктами владних повноважень у їх діяльності під час вирішення питань щодо виникнення, зміни і припинення суб`єктивних прав та інтересів людини. Як правило, це стосується якості адміністративних рішень та ефективності їх дій.
13.          Принципи належного адміністрування, що є основою належного врядування, закріплені, зокрема в Рекомендації Комітету міністрів Ради Європи CM/Rec(2007)7 щодо доброї адміністрації (належного адміністрування) від 20.06.2007, і неодноразово були предметом аналізу Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) через призму тлумачення статей Конвенції.
14.          ЄСПЛ серед них виділяє, зокрема, такі принципи як: об`єктивність і неупередженість (стаття 4: рішення ЄСПЛ у справі "Ahmed and Others v. The United Kingdom" від 02.09.1998); пропорційність (стаття 5: рішення у справах "Hutten-Czapska v. Poland" від 19.06.2006, "Soering v. The United Kingdom" від 07.07.1989, "Xintaras v. Sweden" від 22.06.2004); право бути почутим (статті 14, 15: рішення ЄСПЛ у справах "Buscemi v. Italy" від 16.09.1999, "McMichael v. The United Kingdom" від 24.02.1995); право нa доступ (стаття 13: рішення у справах "Kuharecalias Kuhareca v. Latvia" від 07.12.2004, "Markov and Markova v. Ukraine" від 13.10.2015); право нa участь (стаття 15: рішення у справах "Hatton and Others v. The United Kingdom" від 08.07.2003, "Taskin and Others v. Turkey" від 10.11.2004); відповідальність і виконання (стаття 23: рішення ЄСПЛ у справах "De Souza Ribeiro v. France" від 13.12.2012, "Jabari v. Turkey" від 11.07.2000, "Rysovskyy v. Ukraine" від 20.10.2011).
15.          З огляду на зміст зазначених судових рішень ЄСПЛ органам публічної влади важливо дотримуватися цих принципів, які, зокрема, передбачають, що, коли йдеться про питання загального інтересу, то вони повинні діяти вчасно та в належний спосіб. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу та не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються. Тому принципи належного врядування можуть не тільки покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно та законно, виправляючи свою помилку, а і, як наслідок, потребувати виплати особі відповідної компенсації.
16.          Колегія суддів констатує, що за обставин наведеної справи №  916/619/22 і цієї справи, яка розглядається, склалася ситуація, коли державні органи забезпечили отримання забудовником необхідної містобудівної документації, що сприяло фактичній реалізації будівництва об`єкта нерухомого майна на земельній ділянці, яка для цього власником не відводилася.
17.          Верховний Суд у наведеній справі № 916/619/22, погоджуючись з висновком суду апеляційної інстанції про те, що побудоване відповідачем на земельній ділянці нерухоме майно є самочинним будівництвом, застосував передбачений частиною 1 статті 376 ЦК України перший випадок, який передбачає визнання об`єкта нерухомого майна самочинним будівництвом, якщо він збудований або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети.
18.          Разом з тим, ураховуючи, що спірні правовідносини в справі № 916/619/22 та в цій справі, яка розглядається, пов`язані із наявністю дозвільної документації на проведення будівельних робіт колегія суддів не погоджується з таким буквальним застосування частини 1 статті 376 ЦК України. 
19.          Диспозиція частини 1 статті 376 ЦК України, зокрема, також містить положення про те, що наявність дозвільної документації на виконання будівельних робіт не свідчить по самочинність будівництва. 
20.          На переконання колегії суддів у спірній ситуації положення першого випадку зазначеного в частині 1 статті 376 ЦК України (щодо невідведення земельної ділянки  для нового будівництва) слід застосовувати у поєднанні із другим випадком (відсутність дозвільної документації) зазначеним у наведеній статті Закону, що також узгоджуватиметься із необхідністю дотримання принципу належного врядування суб`єктами владних повноважень у їх діяльності у питаннях виникнення, зміни і припинення суб`єктивних прав та інтересів людини. 
21.          Аналогічне також можна стверджувати і про застосування положень статей 152, 212 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) щодо права власника вимагати усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою шляхом знесення будинків, будівель і споруд за одночасної наявності дозвільної документації на забудову такої земельної ділянки.
22.          У цьому контексті колегія суддів також вважає за необхідне наголосити, що положеннями статті 1 Першого протоколу до Конвенції гарантовано, що кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном; ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
23.          Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях у справах "Мелахер та інші проти Австрії", "Бурдов проти Росії", "Прессос Компанія Нав`єра С.А." та інші проти Бельгії", "Пайн Велі Девелопмент Лтд." та інші проти Ірладнії", "Беєлер проти Італії", "Тре Тракторер Актіболаг" проти Швеції" визначив, що під поняттям "майно" розуміється не лише майно, яке належить особі на праві власності згідно із законодавством країни, в якій виник спір, а також під даним поняттям можуть бути прибутки, що випливають з власності, кошти, належні заявникам на підставі судових рішень, "активи", які можуть виникнути, "правомірні очікування" / "законні сподівання" особи, приватні власні інтереси, інше "майно", що "становить економічну цінність".
24.          Отже, концепція "майна" в розумінні статті 1 Першого протоколу до Конвенції має автономне значення, тобто не обмежується власністю на матеріальні речі та не залежить від формальної класифікації у внутрішньому праві: певні інші права та інтереси, що становлять активи, також можуть вважатися "правом власності", а відтак і "майном" (рішення у справі "Ятрідіс проти Греції").
25.          Відповідно до сталої практики ЄСПЛ (рішення від 23.09.1982 у справі "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції", рішення від 21.02.1986 у справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства") положення статті 1 Першого протоколу містить три правила: перше правило має загальний характер і проголошує принцип мирного володіння майном; друге - стосується позбавлення майна і визначає певні умови для визнання правомірним втручання у право на мирне володіння майном; третє - визнає за державами право контролювати використання майна за наявності певних умов для цього. Зазначені правила не застосовуються окремо, вони мають тлумачитися у світлі загального принципу першого правила, але друге та третє правило стосуються трьох найважливіших суверенних повноважень держави: права вилучати власність у суспільних інтересах, регулювати використання власності та встановлювати систему оподаткування.
26.          У практиці Європейського суду з прав людини (рішення у справі "Спорронґ і Льоннрот проти Швеції" від 23.09.1982 року, справі "Джеймс та інші проти Сполученого Королівства" від 21.02.1986 року, справі "Щокін проти України" від 14.10.2010 року, справі "Сєрков проти України" від 07.07.2011 року, справі "Колишній король Греції та інші проти Греції" від 23.11.2000 року, справі "Булвес" АД проти Болгарії" від 22.01.2009 року, справі "Трегубенко проти України" від 02.11.2004 року, справі "East/West Alliance Limited" проти України" від 23.01.2004 року) також напрацьовано три критерії, які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно "суспільний", "публічний" інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. Європейський суду з прав людини констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.
27.          Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинно здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акту, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм.
28.          Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення "суспільного", "публічного" інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися "значною свободою (полем) розсуду". Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.
29.          Принцип "пропорційності" передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. "Справедлива рівновага" передбачає наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе "індивідуальний і надмірний тягар".
30.          Окрім того в рішення ЄСПЛ від 20.10.2011 в справі "Рисовський проти України" щодо застосування гарантій, визначених у статті 1 Першого протоколу до Конвенції, зокрема, наголошено на необхідності додержання принципу "належного врядування" при втручанні держави у право особи на мирне володіння своїм майном. У пунктах 70-71 зазначеного рішення наголошено, що на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Потреба державного органу виправити минулу помилку не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
31.          Також на цьому наголошував ЄСПЛ і в рішенні від 11.01.2024 у справі "Шмакова проти України".
32.          За наведеного, на переконання колегії суддів застосування положень законодавства щодо визначення об`єкта нерухомого майна самочинним будівництвом без одночасного врахування наявності виданої уповноваженими державними органами дозвільної документації на будівництво такого майна не узгоджується із необхідністю додержання принципу "належного врядування" як необхідної складової дотримання гарантій, визначених статтею 1 Першого протоколу Конвенції. 
33.          Такий підхід, зокрема, застосований Верховним Судом у постанові від 13.09.2019 у справі №  910/2944/18.
34.          Водночас, як уже було наголошено вище в пункті 9.4 цієї ухвали, Верховний Суд у постанові від 10.01.2024 у справі №  916/619/22 поклав ризики настання несприятливих наслідків у вигляді позбавлення майнових прав на інвесторів будівництва, безвідносно до наявності рішень державних органів, які сприяли спірній забудові.
35.          Відповідно до частини 1 статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, передає справу на розгляд палати, до якої входить така колегія, якщо ця колегія вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів з цієї ж палати або у складі такої палати.
36.          Питання про передачу справи на розгляд палати, об`єднаної палати або Великої Палати Верховного Суду може вирішуватися судом за власною ініціативою (частина 1 статті 303 Господарського процесуального кодексу України).
37.          Ураховуючи, що колегія суддів бажає відступити від висновку щодо застосування положень частини 1 статті 376 ЦК України, статей 152, 212 ЗК України, викладеному в постанові Верховного Суду від 10.01.2024 у справі №  916/619/22, справа № 910/127/21 за касаційною скаргою заступника керівника Київської місцевої прокуратури на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 підлягає передачі на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду. 
Керуючись статтями 234, 235, 302, 303 ГПК України, Суд
УХВАЛИВ:
Справу № 910/127/21 передати на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.
Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          О. В. Случ 

Судді                                                                                                    Н. О. Волковицька

                                                                                                    С. К. Могил