ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 січня 2025 року 
м. Київ

справа №280/1787/21
адміністративне провадження № К/990/29160/24 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Желєзного І.В., Мацедонської В.Е.,
розглянувши у порядку письмового провадження справу
за касаційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки 
на ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2024 року (головуючий суддя - Шлай А.В., судді: Божко Л.А., Круговий О.О.)
у справі №  280/1787/21 
за позовом Фермерського господарства «Приват» 
до Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки
про визнання протиправною та скасування постанови.
I. ПРОЦЕДУРА
1.          У березні 2021 року Фермерське господарство «Приват» (далі - ФГ ««Приват») звернулось до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки №  225484 від 16 лютого 2021 року про застосування адміністративно-господарського штрафу в сумі 17 000 грн.
2.          Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 04 червня 2021 року позов задоволено. Визнано протиправною та скасовано постанову Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки №  225484 від 16 лютого 2021 року про застосування до Фермерського господарства «Приват» адміністративно-господарського штрафу в сумі 17 000 грн. Стягнуто на користь Фермерського господарства «Приват» судовий збір у розмірі 2 270 грн за рахунок бюджетних асигнувань Державної служби України з безпеки на транспорті.
3.          Не погодившись з вказаним рішенням, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури подав апеляційну скаргу.
4.          Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 07 лютого 2022 року поновлено скаржнику строк на апеляційне оскарження рішення суду першої інстанції та відкрито апеляційне провадження за його апеляційною скаргою у вказаній справі.
5.          Ухвалою Третього апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2024 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Державної служби України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 червня 2021 року в адміністративній справі №  280/1787/21 закрито. 
6.          У поданій касаційній скарзі, із посиланням на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
7.          Ухвалою Верховного Суду від 06 серпня 2024 року відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
II. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
8.          Закриваючи апеляційне провадження на підставі пункту 2 частини першої статті 305 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), суд апеляційної інстанції виходив з того, що заступником керівника Запорізької обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Державною службою України з безпеки на транспорті в особі Придніпровського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки своїх обов`язків по захисту державних інтересів, тому відсутні підстави для його звернення до суду з апеляційною скаргою.
9.          При цьому, суд апеляційної інстанції посилаючись на правовий висновок Верховного Суду викладений у постановах від 05 березня 2020 року у справі №  810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №  824/897/17-а зазначив, що подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції є правом учасників справи, в тому числі суб`єкта владних повноважень як обов`язкового (неодмінного) учасника судового процесу в адміністративному судочинстві. Лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
III. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10.           В обґрунтування касаційної скарги скаржник зазначає, що у разі встановлення порушення вимог законодавства та факту бездіяльності органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних правовідносинах, у прокурора виникає не лише право, а й обов`язок захистити такі інтереси, що у вказаному випадку і зроблено шляхом звернення до суду з апеляційною скаргою. Згідно з висновками Верховного Суду, викладеними у постановах від 04 квітня 2019 року у справі №  924/349/18, від 16 квітня 2019 року у справі №  910/3486/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №  903/129/18 прокурор не зобов`язаний встановлювати причини за яких суб`єкт владних повноважень не здійснює захист своїх інтересів. 
11.          Стверджує, що апеляційний суд не лише не звернув увагу на причини бездіяльності органів Укртрансбезпеки у спірних правовідносинах, а й усупереч частини шостої статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» не врахував відповідні висновки Верховного Суду щодо застосування приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру», помилково послався на відсутність в апеляційній скарзі прокурора підстав (причин), які перешкоджають вказаним суб`єктам владних повноважень захистити інтереси держави, зокрема, шляхом самостійного подання ними апеляційної скарги. 
12.          Скаржник наголошує, що під час розгляду цієї справи в суді вказаний уповноважений суб`єкт владних повноважень взагалі не здійснював захист державних інтересів у спірних правовідносинах. Всупереч статтям 77, 79, 162 КАС України відповідачем не надано відзив на позов з необхідними підтверджуючими документами. Також, незважаючи на отримання рішення суду, зазначені суб`єкти владних повноважень його в апеляційному порядку не оскаржили.
13.           Звертає увагу, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи органів Укртрансбезпеки про неможливість самостійно звернутись до суду з апеляційною скаргою через значне службове навантаження, сам факт неподання до суду першої інстанції відзиву на позов та документів на підтвердження своєї позиції, а також не подання у подальшому апеляційної скарги, яка б відповідала вимогам процесуального законодавства та, відповідно, мали змогу захистити інтереси держави свідчить про те, що вказані органи неналежно виконували свої повноваження, у зв`язку із чим у прокурора виникла обґрунтована підстава для захисту інтересів держави та звернення до суду з апеляційною скаргою, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
14.           На думку скаржника, постановивши ухвалу про закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури, суд фактично позбавив прокурора та органи Укртрансбезпеки права доступу до правосуддя, що свідчить про порушення права на звернення до адміністративного суду та апеляційний перегляд справи, гарантованих статтями 3, 13 КАС України.

IV. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ

15.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити таке.
16.          Касаційне провадження у справі відкрите з підстави оскарження судового рішення, зазначеного в частині другій та третій статті 328 КАС України, та посилання скаржника на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права.
17.          Ключовим питанням на стадії касаційного перегляду є наявність або відсутність належних підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою.
18.          Згідно зі статтею 131-1 Конституції України прокуратура здійснює: 1) підтримання публічного обвинувачення в суді; 2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; 3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
19.          Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
20.          Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21.          Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
22.          Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних і касаційних скарг.
23.          Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
24.          Правовий статус прокурора визначено Конституцією України та Законом України від 14 жовтня 2014 року №  1697-VII «Про прокуратуру».
25.          Відповідно до частини першої статті 23 Закону №  1697-VII представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
26.          Згідно з частиною третьою статті 23 Закону №  1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27.          Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (частина четверта вказаної статті).
28.          Отже, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
29.          Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року у справі №   1-1/99, «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, у чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
30.          Державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону, гарантування державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.
31.          Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.
32.          Відтак, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації. Тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
33.          Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 20 травня 2019 року у справі №   826/15338/18, від 25 квітня 2018 року у справі №   806/1000/17, від 19 липня 2018 року у справі №   822/1169/17.
34.          Зі змісту частини третьої статті 23 Закону №   1697-VII випливає, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; у разі відсутності такого органу.
35.          Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Проте підстави представництва інтересів держави прокуратурою в цих двох випадках істотно відрізняються.
36.          У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту інтересів держави або здійснює їх неналежно.
37.          Таке «не здійснення захисту» полягає в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їхнього захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
38.          Водночас «здійснення захисту неналежним чином» полягає в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
39.          Проте «неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їхнього захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача/відповідача.
40.          Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, та які є підставами для звернення прокурора до суду.
41.          Аналогічна позиція була висловлена Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 13 лютого 2019 року у справі №   826/13768/16.
42.          Разом з тим, Верховний Суд зазначає, що підстави для представництва прокурором інтересів держави повинні існувати на час звернення до суду, зокрема і з апеляційною скаргою та повинні бути доведені відповідними доказами. Прокурор повинен надати суду докази, які свідчать про те, що відповідний орган державної влади (інший суб`єкт владних повноважень) не здійснює захисту інтересів держави або здійснює його неналежним чином. Такими доказами, зокрема, можуть бути звернення прокурора до відповідного органу щодо захисту інтересів держави, відповіді на них та інші письмові докази, що стосуються справи. Самого лише твердження прокурора про те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження для прийняття апеляційної скарги до розгляду недостатньо.
43.          Аналогічний висновок викладений у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі №   263/2038/16-а.
44.          У правовідносинах, які виникли у цій справі, захист інтересів держави здійснює Укртрансбезпека, як суб`єкт владних повноважень, на якого покладено завдання щодо забезпечення безпеки на автомобільному транспорті шляхом проведення на автошляхах нашої держави габаритно-вагового контролю вантажних транспортних засобів, притягнення автоперевізників до відповідальності за перевищення вагових параметрів, нарахування та вжиття заходів до стягнення завданої у зв`язку з цим шкоди (статті 5, 6 Закону №2344-ІІІ, пункти 4, 15, 27 Положення №   103).
45.          Для реалізації вказаного завдання чинним законодавством зазначений орган влади наділений цілою низкою прав, у тому числі відстоювати у суді відповідні державні інтереси з метою як притягнення порушника до відповідальності, так і недопущення вказаним фактом аналогічних порушень з боку інших автоперевізників.
46.          З матеріалів справи вбачається, що заступник керівника Запорізької обласної прокуратури в обґрунтування як на підставу для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Укртрансбезпеки посилається на неналежне здійснення своїх повноважень відповідним органом як відповідачем в судовому процесі, що полягають в нездійсненні оскарження рішення суду в апеляційному порядку. 
47.          На підтвердження підстав для здійснення представництва прав та інтересів держави в особі Укртрансбезпеки заступник керівника Запорізької обласної прокуратури долучив до апеляційної скарги його листи, які були адресовані Укртрансбезпеці, Придніпровському міжрегіональному управлінню Укртрансбезпеки та Південному міжрегіональному управлінню Укртрансбезпеки, в яких серед іншого заступник керівника Запорізької обласної прокуратури просив повідомити чи  оскаржено у подальшому рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 04 червня 2021 року в адміністративній справі №  280/1787/21.
48.          Придніпровське міжрегіональне управління Укртрансбезпеки листом від 27 жовтня 2021 року №  5684/3.1/23-21 повідомили прокурора, що не оскаржувало відповідне судове рішення Запорізького окружного адміністративного суду, у зв`язку зі значним службовим навантаженням.   
49.          Суд апеляційної інстанції, за наслідками вивчення матеріалів справи та наданих скаржником письмових документів, не встановив підстав, які перешкоджають захисту інтересів держави, зокрема, шляхом подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого законодавством віднесено реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті. 
50.          Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції, що саме лише посилання в апеляційній скарзі на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо.
51.          З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції мотивовано виходив з того, що фактичною підставою для звернення до суду стала незгода прокурора з висновками суду першої інстанції за наслідками розгляду цієї справи, а не нездійснення чи неналежним чином здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах відповідним органом.
52.          Таким чином, звертаючись до суду, прокурор перекладає на себе компетенцію відповідних уповноважених органів.
53.          Аналогічний правовий висновок міститься в постановах Верховного Суду від 05 березня 2020 року у справі №  810/3161/18 та від 22 вересня 2020 року у справі №  824/897/17-а.
54.          Крім того, Верховний Суд звертає увагу, що закриття апеляційного провадження за скаргою заступника керівника Запорізької обласної прокуратури не позбавляє права на апеляційне оскарження судового рішення безпосередньо відповідачем.
55.          З огляду на наведене, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що заступником керівника Запорізької обласної прокуратури не доведено факту неналежного виконання Укртрансбезпекою своїх обов`язків щодо захисту державних інтересів як підстави для звернення до суду з апеляційною скаргою в порядку статті 23 Закону №  1697-VII, а тому підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні.
56.          Аналогічні за своїм змістом правові висновки викладені в постанові Верховного Суду від 14 липня 2022 року у справі №  280/398/20 та від 08 червня 2023 року у справі №  160/1319/21. Вказана судова практика є релевантною для застосування у вказаній справі.
57.          Згідно з пунктом 2 частини першої статті 305 КАС України суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
58.          Ураховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про наявність підстав для закриття апеляційного провадження.
59.          Указані в даній постанові висновки спростовують доводи касаційної скарги про неправильне застосування судом апеляційної інстанції до спірних правовідносинах положення статті 23 Закону №  1697-VII та статей 53 КАС України.
60.          Доводи касаційної скарги про неврахування апеляційним судом висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, який викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі №  912/2385/18, від 15 жовтня 2019 року у справі №  903/129/18, від 26 червня 2019 року у справі №  578/430/16-ц, а також у інших подібних постановах Верховного Суду є помилковими, оскільки фактичні обставини щодо існування підстав для вчинення прокурором процесуальних дій в інтересах держав в указаних у касаційній скарзі справах і у справі, яка переглядається є різними, що позбавляє можливості їх застосування до вирішення вказаної справи.    
61.          Отже, доводи касаційної скарги не спростовують висновку суду апеляційної інстанції і не дають підстав уважати, що судове рішення ухвалено з порушенням норм процесуального права.
62.          Враховуючи наведене, Верховний Суд не встановив порушень норм матеріального та процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення і погоджується з висновками суду апеляційної інстанції.
63.          Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
64.          З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 345, 350, 355, 356 КАС України, суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури в інтересах Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення, а ухвалу Третього апеляційного адміністративного суду від 03 липня 2024 року у справі №  280/1787/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................
М.В. Білак
І. В. Желєзний
В.Е. Мацедонська,
Судді Верховного Суду