ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 січня 2025 року 
м. Київ

справа № 562/4257/17
адміністративне провадження № К/990/30940/24 

Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами у суді касаційної інстанції справу № 562/4257/17
за позовом ОСОБА_1 до Мізоцької селищної ради Рівненського району Рівненської області (далі - Мізоцька селищна рада), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2 , про визнання незаконним та скасування рішення, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2024, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Іщук Л.П., суддів Обрізка І.М., Шинкар Т.І.,
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернулась до суду із позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення Мізоцької селищної ради від 25.10.2017 № 350 «Про надання дозволу громадянам на складання проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства» в частині надання дозволу ОСОБА_2 на складання проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, площею 0,02 га, що розташована по АДРЕСА_1 .
На обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 зазначала, що виданий Мізоцькою селищною радою дозвіл на складання проекту землеустрою є незаконним та таким, що позбавляє її можливості безперешкодно користуватись прибудинковими спорудами, які належать їй на праві власності. Також позивачка наголосила, що відповідачем не враховано те, що рішенням виконавчого комітету Мізоцької селищної ради від 04.07.1997 «Про передачу земельних ділянок у приватну власність та постійне користування» її батькові - ОСОБА_3 надано у приватну власність земельну ділянку площею 0,13 га для ведення особистого підсобного господарства.
2. Здолбунівський районний суд Рівненської області рішенням від 14.11.2023 відмовив ОСОБА_1 у задоволенні позову.
3. Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 07.06.2024 скасував рішення суду першої інстанції та відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) закрив провадження у справі № 562/4257/17 за вищевказаним позовом, оскільки цю справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
4. 08.08.2024 ОСОБА_1 звернулась до Верховного Суду із касаційної скаргою на постанову  Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2024 у справі № 562/4257/17 за вищевказаним позовом, у якій просить поновити пропущений нею строк на касаційне оскарження; скасувати постанову суду апеляційної інстанції та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
5. Верховний Суд ухвалою від 08.10.2024 поновив ОСОБА_1 строк на касаційне оскарження постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2024 у справі №562/4257/17; відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи з суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. У справі, яка розглядається суди встановили, що предметом спору у цій справі є рішення від 25.10.2017 № 350 «Про надання дозволу громадянам на складання проектів із землеустрою щодо відведення земельних ділянок для ведення особистого селянського господарства», у частині надання ОСОБА_2 дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства в межах населеного пункту за рахунок земель комунальної власності сільськогосподарського призначення селищної ради площею 0,02 га, що розташована  по АДРЕСА_1 .
Також судами встановлено, що 11.05.2018 Мізоцькою селищною радою прийнято рішення № 453 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність», яким   ОСОБА_2 передано у власність земельну ділянку № НОМЕР_1 , площею 0,0195 га, за  адресою:   АДРЕСА_1 (кадастровий номер 5622655400:01:001:0887) для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності сільськогосподарського призначення.
Окрім того, на підставі договору купівлі-продажу від 17.07.2018 ОСОБА_2 продала земельну ділянку площею 0,0195 га (кадастровий номер 5622655400:01:001:0887).
7. ОСОБА_1 , вважаючи протиправним оспорюване у цій справі рішення Мізоцької селищної ради від 25.10.2017 № 350 в частині надання дозволу ОСОБА_2 на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 0,02 га, що розташована по АДРЕСА_1 та таким, що позбавляє її можливості безперешкодно користуватись прибудинковими спорудами, які належать їй на праві власності, звернулась до суду з цим позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
8. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив із того, що оспорюване позивачкою рішення відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі не є правовстановлюючим актом і не гарантує особі чи невизначеному колу осіб набуття права власності чи користування на земельну ділянку, тому права позивачки оскаржуваним рішенням не порушені.
9. Суд апеляційної інстанції, скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі, виходив із того, що спір, який виник у цій справі має приватноправовий характер, оскільки обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права та інтересу конкретної особи, з огляду на те, що він стосується порушеного оспорюваним рішенням, на думку позивачки, її права у безперешкодному користуванні прибудинковими спорудами, які належать їй на праві власності.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
10. Касаційна скарга позивачки обґрунтована, зокрема, тим, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, що цей спір не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства, оскільки на момент звернення до суду із цим позовом, правовідносини, пов`язані з прийняттям та реалізацією рішення про надання третій особі дозволу на складання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства, не підпадали під визначення приватноправових, оскільки не породжували особистих майнових прав та зобов`язань осіб, у зв`язку із чим цей спір належать до публічно-правових спорів, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів. Також позивачка обґрунтовує свою касаційну скаргу тим, що при прийнятті оспорюваного рішення у цій справі, орган місцевого самоврядування виконує дозвільну функцію, що притаманна йому у публічно-правових відносинах.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
11. Верховний Суд, перевіривши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм права в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, виходить із такого.
12. Згідно з частиною першою статті 3 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельні відносини регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
13. Відповідно до пункту «б» частини першої статті 12 ЗК України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу.
14. Пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виключною компетенцією сільських, селищних, міських рад є вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.
15. Згідно із частиною першою статті 59 цього Закону рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
16. Відповідно до частини першої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
17. Частиною третьою статті 116 ЗК України визначено, що безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
18. За змістом частини шостої статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються викопіювання з кадастрової карти (плану) або інші графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).
19. Згідно із частиною сьомою цієї статті ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
20. Частиною одинадцятою статті 118 ЗК України передбачено, що відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
21. Аналіз наведених норм права дає підстави вважати, що ними встановлено підстави, порядок, строки передачі земельної ділянки у власність громадян та визначені органи, уповноважені розглядати ці питання. Ці норми передбачають, зокрема, що для передачі земельної ділянки у власність зацікавлена особа звертається до відповідних органів з клопотанням на отримання дозволу для розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність, за результатами розгляду якого встановлені ЗК України органи приймають одне з відповідних рішень.
22. Згідно із частиною першою статті 2 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
23. До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
24. Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пункту 1 частини першої статті 3 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
25. За правилами пункту 1 частини другої статті 17 КАС України (у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду) юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
26. Ужитий у цій процесуальній нормі термін «суб`єкт владних повноважень» означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини першої статті 3 КАС України у редакції, чинній на час звернення позивачки до суду).
27. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
28. Закриваючи провадження у справі, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскільки відносини, які склалися між ОСОБА_1 та Мізоцькою селищною радою, а також третьою особою ОСОБА_2 , не є публічно - правовими, сфера виникнення спору зумовлена реалізацією не публічного, а приватного інтересу, отже спір у цій справі є спором про захист права (права власності чи права користування, чи іншого майнового права) і має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
29. З таким висновком суду апеляційної інстанції Верховний Суд не погоджується, виходячи з такого.
30. Предметом спору в цій справі є рішення Мізоцької селищної ради про надання третій особі дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність. Вимог, пов`язаних із визнанням права власності на спірну земельну ділянку та оспорюванням права власності інших осіб, ОСОБА_1 не заявляла.
31. Отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність, а тому не створює правових наслідків, крім тих, що пов`язані з неправомірністю його прийняття.
32. Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
33. Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає всю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів.
34. З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку, що Мізоцька селищна рада під час прийняття спірного рішення про надання ОСОБА_2 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність здійснювала владні управлінські функції, оскільки в цих правовідносинах орган місцевого самоврядування реалізовував свої функції у сфері управлінської діяльності, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
35. Таким чином, висновок суду апеляційної інстанції про закриття провадження в цій справі з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України, є помилковим.
36. Згідно з пунктом 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідком розгляду касаційної скарги скасовує судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передає справу повністю або частково для продовження розгляду.
37. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
38. За правилами частини четвертої статті 353 КАС України справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
39. Ураховуючи наведене, касаційна скарга ОСОБА_1 підлягає задоволенню, а оскаржувана постанова апеляційного суду - скасуванню з направленням справи до цього суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
Скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 07.06.2024, справу №562/4257/17 направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                          А.І. Рибачук

Судді:                                                                                                              С.Г. Стеценко

                                                                                                              Л.В. Тацій