ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2024 року 
м. Київ

cправа №  916/3102/16 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н. О., Случ О. В.,
за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р. К.,

та представників:
прокурора - Колодяжна А. В.,
відповідача - 1 - Явченко Д. В. (в режимі відеоконференції),
відповідача - 2 - Бойко І. О., Нікішева О. В. (в режимі відеоконференції),
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо 
предмета спору, на стороні відповідача-1 - Карапиш К.В. (в режимі відеоконференції),

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури 
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2021 
та ухвалу Господарського суду Одеської області від 09.08.2021 
у справі № 916/3102/16 

за позовом заступника прокурора Одеської області в інтересах держави 
до Одеської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "НЕПТУН - БІЛА СФЕРА", 
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача-1 - Департамент комунальної власності Одеської міської ради (нині Департамент земельних ресурсів Одеської міської ради)

про визнання незаконним рішення та визнання недійсним договору оренди землі,
В С Т А Н О В И В:  
У листопаді 2016 року заступник прокурора Одеської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом про:
визнання незаконним рішення Одеської міської ради (далі - Рада; відповідач-1) від 17.12.2013 № 4256-V "Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання Товариству з обмеженою відповідальністю "НЕПТУН-БІЛА СФЕРА" (далі - ТОВ "НЕПТУН-БІЛА СФЕРА"; відповідач-2) в оренду земельної ділянки площею 0,2499 га, за адресою: м. Одеса, пляж "Ланжерон", 1 для експлуатації обслуговування нежитлових приміщень і споруд аварійно-рятувальної станції"; 
визнання недійсним договору оренди землі площею 0,2499 га, укладеного 15.01.2014 між Радою та ТОВ "НЕПТУН-БІЛА СФЕРА", для експлуатації та обслуговування нежитлових приміщень і споруд аварійно-рятувальної станції.
Позовну заяву обґрунтував невідповідністю оспорюваного рішення ст. ст. 8, 19 Конституції України, ст. ст. 186-1, 123 Земельного кодексу України (далі -                          ЗК України), ст. ст. 9, 35 Закону України "Про державну експертизу землевпорядної документації", що зумовлює визнання його незаконним, а укладеного за його наслідками договору - недійсним відповідно до ст. ст. 203, 215 ЦК України.
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 09.07.2021 (суддя -                               Ю. М. Невінгловська), залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2021 (головуючий суддя - Н. С. Богацька, судді - С. І. Колоколов, Г. П. Разюк), позов прокурора залишено без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України.  
Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд, виходив з недотримання прокурором вимог ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Зазначив, що звертаючись до суду з позовом прокурор попередньо не звернувся до Ради як до компетентного органу, позбавивши її можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави та самостійно звернутися з відповідним позовом.
Не погоджуючись із ухваленими у справі судовими рішеннями, прокурор звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу передати на розгляд по суті до Господарського суду Одеської області.
У касаційній скарзі скаржник посилається на абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України та на те, що суди попередніх інстанцій порушили ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 4, 53, 76, 79, 86, 236 ГПК України. Вказує на те, що судами попередніх інстанцій не враховано висновків Верховного Суду, Великої Палати Верховного Суду щодо застосування ст. 131-1 Конституції України, ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах від 09.06.2021 у справі № 912/2385/18, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 10.09.2020 у справі № 910/3486/18, від 09.06.2021 у справі № 922/1141/20, від 24.03.2021 у справі № 922/2244/19, від 24.02.2021 у справі № 921/504/20, від 11.08.2021 у справі № 922/443/20, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18. 
Прокурор у касаційній скарзі зазначає, що ним у позовній заяві наведено підставу для представництва інтересів держави, обґрунтовано у чому полягає порушення цих інтересів та з огляду на предмет позову визначено Раду одним із співвідповідачів у справі. На думку прокурора, оскільки він звернувся до суду як самостійний позивач, то він не повинен був дотримуватися норм ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" у цьому випадку. Посилається і на те, що висновки суду щодо можливості прокурора виступати самостійним позивачем стосуються питання права, яке має фундаментальне значення для формування єдиної правозастосовчої практики та має виняткове значення для органів прокуратури.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 24.12.2021 відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора на вказані судові акти з підстави, передбаченої абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 14.01.2022.
Касаційним господарським судом у складі Верховного Суду було поновлено провадження у справі № 916/3102/16 за касаційною скаргою прокурора, яке зупинялося до закінчення розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 925/1133/18, про що свідчить ухвала суду від 29.07.2024.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.09.2024 повідомлено учасників справи, що розгляд цієї справи відбудеться 12.11.2024.
Заслухавши доповідь головуючого судді, пояснення прокурора, учасників справи,  перевіривши наявність зазначеної у касаційній скарзі підстави касаційного оскарження судового рішення (абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України), дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, колегія суддів дійшла висновку про часткове задоволення касаційної скарги з огляду на таке. 
Перевіряючи правильність застосування судами норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.
Відповідно до ст. 2 ГПК України (у редакції, чинній на дату звернення прокурора з позовом до суду в цій справі) прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також вказує орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до господарського суду прокурор зазначає про це в позовній заяві. Прокурор, який звертається до господарського суду в інтересах держави, повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, передбачених ч. 3 ст. 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви в порядку, встановленому ст. 63 цього Кодексу.
Процесуальні права прокурора як особи, якій надано право захищати права, свободи й інтереси інших осіб, визначені у ст. 29 ГПК України у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом. Так, у ч. 1 ст. 29 ГПК України (у редакції, чинній на дату звернення прокурора з позовом до суду у цій справі) було, зокрема визначено, що прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених ч. ч. 2 або 3 ст. 25 Закону України "Про прокуратуру". Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування щодо наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому ст. 63 цього Кодексу. 
Аналогічні положення містяться й у ч. 4 ст. 53 ГПК України (у редакції, чинній з 15.12.2017, яка визначає участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб).
Здійснюючи аналіз вказаних вище норм права, Верховний Суду у постанові від 06.08.2024 у справі № 910/2876/17 виснував, що вимоги законодавства щодо обов`язку прокурора, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва як на момент подання позову (до 15.12.2017), так і під час розгляду справи (2023 рік) не змінилися (див. також п. 44 ухвали Великої Палати Верховного Суду від 09.07.2024 у справі № 910/2876/17). 
Верховним Судом, Великою Палатою Верховного Суду неодноразово формувався висновок щодо застосування ст. 53 ГПК України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та підставності звернення прокурора із позовом до суду з метою захисту прав держави, які він вважає порушеними, так:
- у постанові від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц Велика Палата Верховний Суд зазначила, що системне тлумачення вказаних вище положень ГПК України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно. "Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. "Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. "Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача (див. також постанову Верховного Суду від 06.08.2024 у справі № 910/2876/17);
- Велика Палата Верховного Суду у постановах від 13.02.2019 у справі                              № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі                          № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі                              № 905/1907/21 звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно;
- Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 сформувала висновок, який враховується судом з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України, про те, що визначений ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов. Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені ст. 174 або ст. 226 ГПК України (див. також постанову Верховного Суду від 03.09.2024 у справі № 910/5698/23). 
Велика Палата Верховного Суду у справі № 925/1133/18 також зазначила, що прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. також постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц). У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача. 
Суд апеляційної інстанції встановив, що спірна земельна ділянка належить територіальній громаді міста Одеси в особі Ради, право власності на яку зареєстровано 31.12.2013 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно (див. витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 15793704, виданий 02.01.2014 реєстраційною службою Одеського міського управління юстиції Одеської області, а також інформаційну довідку з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна від 23.11.2016 № 73686610, від 29.11.2016 № 74225463).
Як вбачається із матеріалів справи, прокурор звернувся до господарського суду з позовом, у якому просив визнати незаконним оскаржуване рішення Рада та недійсним оспорюваний договір, стверджуючи, що вони суперечать вимогам законодавства, порушують права та інтереси держави. При цьому у позовній заяві прокурор посилається на те, що він звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач та з огляду на оскарження рішення Ради та укладений нею договір - визначив її співвідповідачем. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, фактично навів підставу для представництва інтересів держави у цьому випадку.
Отже, здійснивши аналіз оскаржуваних судових актів, Верховний Суд зазначає, що висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, стосовно непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді, не узгоджується з останньою актуальною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 53 ГПК України, викладеною в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до розгляду якої зупинялося провадження в цій справі № 916/3102/16 та яка враховується з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України. Суди попередніх інстанцій не врахували право прокурора звернутися до суду в інтересах держави як самостійного позивача у випадку якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам, як зазначає прокурор, порушує інтереси держави. В такому випадку у прокурора не виникає обов`язку попереднього, до звернення до суду, повідомляти відповідного суб`єкта про виявлене порушення, про що зазначено судами.
З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах (з вищенаведених обставин), суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд, безпідставно залишив позов прокурора без розгляду на підставі п. 2 ч.1 ст. 226 ГПК України.
Верховний Суд дійшов висновку, що доводи скаржника щодо неправильного застосування судами положень ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду справи.
Оскільки під час вирішення подібних спорів має враховуватися саме остання правова позиція Великої Палати Верховного Суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №755/10947/17) колегія суддів не приймає до уваги та не надає оцінку доводам скаржника стосовно неврахування висновків Верховного Суду, викладених в інших більш ранніх постановах, на які посилається скаржник у касаційній скарзі (див. постанову Верховного Суду від 06.08.2024 у справі № 912/1742/21).
Згідно із ч. 4 ст. 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.
Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
Частиною 6 ст. 310 ГПК України встановлено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Отже, Верховний Суд вважає, що наявні підстави для часткового задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та ухвали суду першої інстанції з направлення цієї справи для продовження розгляду до місцевого господарського суду.
Оскільки у цій справі оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, то розподіл судових витрат суд касаційної інстанції не здійснює.
Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, -
П О С Т А Н О В И В: 
Касаційну скаргу заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.
Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2021 та ухвалу Господарського суду Одеської області від 09.08.2021 у справі № 916/3102/16 скасувати. 
Справу № 916/3102/16 направити до Господарського суду Одеської області для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя                                                                Могил С. К.

Судді:                                                                                      Волковицька Н. О.

                                                                                                 Случ О. В.