ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2024 року 
м. Київ
cправа №  916/706/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий, Волковицька Н.О., Случ О.В.
за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р.К. 
та представників
ОГП: Колодяжна А.В.,
відповідача-1: Явченко Д.В. (в режимі відеоконференції),
відповідча-2: не з`явились,
розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури 
на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.01.2022 
та ухвалу Господарського суду Одеської області від 08.11.2021 
у справі № 916/706/21 
за позовом Заступника керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави 
до: 1) Одеської міської ради; 2) Фізичної особи-підприємця Салтановського Івана Яковлевича 
про визнання незаконними рішення та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди та зобов`язання повернути земельну ділянку,
В С Т А Н О В И В:
Заступник керівника Одеської обласної прокуратури в інтересах держави звернувся до Господарського суду Одеської області з позовом до Одеської міської ради та Фізичної особи   підприємця Салтановського Івана Яковлевича, в якому просив:
- визнати недійсним та скасувати рішення Одеської міської ради №2069-VІІ від 26.04.2017   Про надання дозволу Фізичній особі   підприємцю Салтановському І.Я. на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, орієнтовною площею 0,3110га за адресою: м. Одеса, Київське шосе, 12а, цільове призначення   для розміщення та експлуатації будівель та споруд автомобільного транспорту та дорожнього господарства, вид використання   для експлуатації та обслуговування станції технічного обслуговування та магазину;
- визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради №2543-VІІ від 04.10.2017   Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 0,3110га, за адресою: м. Одеса, Київське шосе, 12а та надання її в оренду Фізичній особі   підприємцю Салтановському І.Я.;
- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 0,3110га з кадастровим номером 5110137600:65:042:0002, розташованої за адресою: м. Одеса, Київське шосе, 12а, укладений між Одеською міською радою та Фізичною особою   підприємцем Салтановським Іваном Яковлевичем, який зареєстровано приватним нотаріусом Одеського міського нотаріального округу Чужовською Н.Ю. за №497 (номер запису про інше речове право 25341475 від 16.03.2018р.);
- зобов`язати Фізичну особу   підприємця Салтановського Івана Яковлевича повернути державі в особі територіальної громади, а Одеську міську раду прийняти земельну ділянку площею 0,3110га з кадастровим номером 5110137600:65:042:0002, що розташована за адресою: м. Одеса, Київське шосе, 12а.
В обґрунтування позовних вимог заступник керівника Одеської обласної прокуратури посилався на те, що рішення Одеської міської ради №2069-VІІ від 26.04.2017 та №2543- VІІ від 04.10.2017   видані з порушенням вимог законодавства, у зв`язку з чим є незаконними та підлягають скасуванню в судовому порядку, а укладений на їх підставі договір оренди земельної ділянки має бути визнаний недійсним із застосуванням наслідків недійсності правочину.
Ухвалою Господарського суду Одеської області від 08.11.2021 (суддя Степанова Л.В.), залишеною без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.01.2022  (колегія суддів у складі: Ярош А.І., Принцевська Н.М., Разюк Г.П.), позов залишено без розгляду на підставі п. 2 ч.1   ст.226 ГПК України.
Ухвала суду мотивована тим, що 12.08.2021 прокурор надав до матеріалів справи повідомлення від 20.07.2021 в порядку   ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»   до компетентного органу   Одеської міської ради вже після подання позову до суду, чим позбавив його можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.   Звідси, є передчасним твердження прокурора про бездіяльність Одеської міської ради щодо визначеного прокурором порушення інтересів держави.
Не погоджуючись з ухвалою місцевого та постановою апеляційного господарських судів, заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу передати до суду першої інстанції для продовження розгляду по суті. 
В обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що суди дійшли помилкового висновку про залишення позову без розгляду та неправильно застосували ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», ст.ст. 4, 53, 76, 79, 86, 236 ГПК України, не врахувавши висновки Верховного Суду у подібних відносинах, викладених у постановах у справах № 912/2385/18, № 926/1111/15, № 910/3486/18, № 922/3219/20, № 922/1141/20, № 922/2244/19, № 921/504/20, № 922/443/20. 
Скаржником вмотивовано подання касаційної скарги на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04.05.2022 відкрито провадження за касаційною скаргою з підстави, передбаченої п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України, та зупинено касаційне провадження до закінчення перегляду в касаційному порядку судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №925/1133/18.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.07.2024    поновлено провадження у справі та призначено касаційну скаргу до розгляду на 01.10.2024.
Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.09.2024    у зв`язку із запланованою відпусткою судді-доповідача повідомлено учасників справи, що розгляд касаційної скарги Заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.01.2022 та ухвалу Господарського суду Одеської області від 08.11.2021 у    справі № 916/706/21 відбудеться 12.11.2024 (з урахуванням розумного строку).
У зв`язку з повітряною тривогою 12.11.2024 розгляд справи не відбувся, а касаційну скаргу призначено до розгляду на 14.11.2024.
Заслухавши доповідь головуючого судді, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1 ст. 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Пунктом 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України підставою касаційного оскарження судових рішень визначено застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Суд враховує, що судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі рішення, де подібними є (1) предмети спору, (2) підстави позову, (3) зміст позовних вимог та встановлені судом фактичні обставини, а також має місце (4) однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (аналогічна позиція викладена у постановах ВП ВС від 05.06.2018 у справі № 523/6003/14-ц, від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16, від 20.06.2018 у справі № 755/7957/16-ц, від 26.06.2018 у справі № 2/1712/783/2011, від 26.06.2018 у справі № 727/1256/16-ц, від 04.07.2018 у справі № 522/2732/16-ц).
Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних судових рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи ((див. постанови Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16 (пункт 32); від 25.04.2018 у справі № 925/3/17 (пункт 38); від 16.05.2018 року у справі № 910/24257/16 (пункт 40); від 05.06.2018 у справі № 243/10982/15-ц (пункт 22); від 31.10.2018 у справі № 372/1988/15-ц (пункт 24); від 05.12.2018 у справах № 522/2202/15-ц (пункт 22) і № 522/2110/15-ц (пункт 22); від 30.01.2019 у справі № 706/1272/14-ц (пункт 22)).)
При цьому колегія суддів враховує позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження №14-16цс20), відповідно до якої у кожному випадку порівняння правовідносин і їхнього оцінювання на предмет подібності слід насамперед визначити, які правовідносини є спірними. А тоді порівнювати права й обов`язки сторін саме цих відносин згідно з відповідним правовим регулюванням (змістовий критерій) і у разі необхідності, зумовленої цим регулюванням, - суб`єктний склад спірних правовідносин (види суб`єктів, які є сторонами спору) й об`єкти спорів. Тому з метою застосування відповідних приписів процесуального закону не будь-які обставини справ є важливими для визначення подібності правовідносин.
На предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.
Водночас колегія суддів зазначає, що слід виходити також з того, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах.
Так судом першої інстанції залишено позов прокурора без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України і вказано, що прокурор не звернувся до Одеської міськради, як компетентного органу, до подання цього позову до суду, позбавивши її можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення, а тому передчасними є твердження прокурора щодо допущеної Одеською міськрадою бездіяльності у захисті інтересів держави, і прокурором позбавленко міськраду права виступити позивачем за цим позовом.
Дослідивши постанови Верховного Суду у справах, на неврахування висновків Верховного Суду у яких посилається скаржник, а також враховуючи висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (до якої зупинялося касаційне провадження у розглядуваній справі), колегія суддів зазначає таке.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абз. 1 і 2 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26.06.2019 у справі  № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.
У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (абзац 2 ч. 5 ст. 53 ГПК України).
Водночас Верховний Суд зазначає, що прокурор вказав, що є позивачем, оскільки Одеська міська рада - один з співвідповідачів, рішення якого оскаржується через недотримання вимог законодавства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави, а тому з огляду на положення статті 53 ГПК України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор мав підстави звернутися до суду як позивач у даній справі, а тому погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.
Подібні за змістом висновки щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" містяться у постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15 (Верховний Суд вважав помилковими висновки апеляційного суду про необґрунтування прокурором необхідності захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки прокурор зазначав, що він звертається до суду як позивач у зв`язку із виконанням ним функцій нагляду за додержанням вимог чинного законодавства (у формі представництва) Чернівецькою міською радою, яка порушила вимоги Земельного кодексу України при наданні земельної ділянки; орган, який здійснює контроль за використанням і охороною земель не наділений правом звернення до суду, тобто на час подання позову прокурор є єдиним органом державної влади, який здійснює нагляд (контроль) щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог чинного законодавства України при прийнятті рішень, віднесених до їх компетенції, у тому числі щодо передачі (наданні) юридичним і фізичним особам земельних ділянок у власність чи користування. При цьому прокурор зазначав, що порушення інтересів держави вбачає у тому, що Чернівецька міська рада незаконно, необґрунтовано та нераціонально розпорядилася землею, яка є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; оскаржуваними рішеннями порушено принцип рівності громадян перед законом щодо реалізації права на землю, оскільки відповідно до офіційних даних, оприлюднених на сайті Чернівецької міської ради, станом на 2015 рік у черзі для отримання земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків перебувають 1315 осіб, взятих на облік ще у 2001 році, тоді як оскаржуваними рішеннями надано у власність земельну ділянку ОК "ЖБК Захисник 37", засновники та члени якого не перебували на обліку осіб, потребуючих поліпшення житлових умов, а отже не мали права безкоштовного отримання земельної ділянки для будівництва; спірна земельна ділянка рішеннями Чернівецької міської ради 2008 та 2010 року була надана Управлінню по фізичній культурі і спорту).
Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 виснувала, що ч.ч. 3 та 4.   ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»   серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
Тобто визначений ч. 4   ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»   обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).
Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами скаржника в частині неправильного застосування судами попередніх інстанцій положень ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".
Враховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів про залишення позову прокурора без розгляду в даному випадку, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає задоволенню, оскаржені постанова суду апеляційної інстанції та ухвала місцевого господарського суду - скасуванню, а справа - передачі до місцевого господарського суду для продовження розгляду.
Оскільки справа передається до суду для продовження розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд, -
П О С Т А Н О В И В: 
Касаційну скаргу Заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити.
Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.01.2022 та ухвалу Господарського суду Одеської області від 08.11.2021 у справі № 916/706/21 скасувати. 
Справу № 916/706/21 передати до Господарського суду Одеської області для продовження розгляду.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає. 
Головуючий  суддя                                                                        Могил С.К.   
Судді:                                                                                               Волковицька Н.О.
                                                                                                         Случ О.В.