ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 грудня 2024 року 
м. Київ

cправа №  921/16/23 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: 
Дроботової Т. Б. - головуючого, Багай Н. О., Чумака Ю. Я., 
секретар судового засідання - Денисюк І. Г.,
представники учасників справи:
прокуратури - Сімаченко А. О.,
відповідача - Голик Л. Р.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Тернопільської міської ради
на постанову Західного апеляційного господарського суду від 07.08.2024 (судді: Матущак О. І. - головуючий, Кравчук Н. М., Скрипчук О. С.) та рішення Господарського суду Тернопільської області від 22.12.2023 (суддя Гевко В. Л.) у справі 
за позовом керівника Тернопільської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Тернопільської обласної державної адміністрації, яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації
до відповідача Тернопільської міської ради
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача: 1) Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, 2) Управління екології та природних ресурсів Тернопільської обласної військової адміністрації
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: 1) Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області,                                 2) Тернопільська регіональна філія Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру"
про витребування земельної ділянки із кадастровим номером 6122685400:01:001:0053 площею 10,74 га,
ВСТАНОВИВ: 
1. Короткий зміст і підстави позовних вимог 
1.1. У січні 2023 року керівник Тернопільської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Тернопільської обласної державної адміністрації (далі - Тернопільська облдержадміністрація), яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації, звернувся до Господарського суду Тернопільської області з позовом до Тернопільської міської ради про витребування у власність держави в особі Тернопільської облдержадміністрації, яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації, з незаконного володіння Тернопільської міської ради земельної ділянки кадастровий номер 6122685400:01:001:0053, площею 10,74 га (далі - спірна земельна ділянка).
1.2. Позовні вимоги з посиланням, зокрема, на статті 20, 46-1, 84, 117, 122, 149 Земельного кодексу та приписи Закону України "Про природно-заповідний фонд України" обґрунтовані тим, що згідно з наказом Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 09.12.2020 "Про передачу земельних ділянок державної власності" незаконно було передано у комунальну власність спірну земельну ділянку, яка відноситься до земель природно-заповідного фонду, та незаконно змінено цільове призначення земельної ділянки на землі сільськогосподарського призначення, а тому земельну ділянку слід витребувати із незаконного володіння відповідача.
1.3. Тернопільська міська рада у відзиві на позовну заяву просила відмовити в її задоволенні, вказуючи на безпідставність та суперечливість позовних вимог, посилаючись, зокрема на те, що  гідрологічний заказник загальнодержавного значення "Серетський" (далі - заказник "Серетський") був створений без вилучення земельних ділянок, а жодна земельна ділянка в його межах не передана спеціальній адміністрації в постійне користування, як земля природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення. 
Спірна земельна ділянка є землею сільськогосподарського призначення за основним цільовим призначенням - категорія земель згідно зі статтею 19 Земельного кодексу України, із цільовим призначенням згідно з КВЦПЗ - 18.00: землі загального користування. У матеріалах справи відсутні рішення органу виконавчої вдали чи органу місцевого самоврядування щодо віднесення земель заказника "Серетський", загальною площею 1192 га, до категорії земель - землі природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення.
Відповідач вказував на те, що у складі заказника перебувають землі різних категорій земель за основним цільовим призначенням, у тому числі, спірна земельна ділянка, як земельна ділянка сільськогосподарського призначення із цільовим призначенням - землі загального користування, що не суперечить режиму природоохоронної території, за умови дотримання встановлених законом обмежень господарської діяльності при її використанні. 
Так, із Тернопільською міською радою 27.08.2021 укладено охоронне зобов`язання та внесені до Державного земельного кадастру відомості про обмеження у використанні спірної земельної ділянки і частини охоронних зон територій та об`єктів природно-заповідного фонду, що унеможливлює її використання не за цільовим призначенням, знищення, погіршення якісного складу, неправомірній передачі у приватну власність чи у користування та свідчить про відсутність порушених інтересів держави.
Обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави, на думку відповідача, у разі задоволення позову призведе до того, що спірна земельна ділянка сільськогосподарського призначення, без зміни її конфігурації та категорії земель перейде у власність Тернопільської обласної військової адміністрації, яка ніколи не була власником земельної ділянки. При цьому спірна земельна ділянка вперше сформована із земель, що розташовуються на території Малашовецької сільської ради, тобто спірна земельна ділянка ніколи не перебувала у державній власності Тернопільської обласної військової адміністрації. Більше того, із військовою адміністрацією в силу Закону України "Про природно-заповідний фонд" як з власником чи користувачем земель заказника "Серетський"  не було укладено охоронного зобов`язання, у зв`язку з чим обраний прокурором спосіб захисту не узгоджується із нормами статті 387 Цивільного кодексу України.
1.4. Ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 23.01.2023, зокрема, залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, та третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача - Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області.
1.5. Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області у поясненнях щодо позовних вимог вказувало на те, що на підставі наказів від 21.02.2019 № 59 та від 13.05.2019 про інвентаризацію земель та договору на проведення заходу з інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності від 21.02.2019, укладеного між Держагеокадастром та Державним підприємством "Центр державного земельного кадастру" Тернопільською регіональною філією у 2019 році було розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Малашовецької сільської ради. На основі розробленої землевпорядної документації та у зв`язку із відсутністю підстав для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки, визначених Законом України "Про Державний земельний кадастр", 05.12.2019 до земельного кадастру внесено відомості про спірну земельну ділянку.
На виконання статті 117 Земельного кодексу України та постанови Кабінету Міністрів України від 16.11.2020 № 1113 спірну земельну ділянку на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 09.12.2020 передано Тернопільській міській раді.
Отже, третя особа звертала увагу на те, що у зв`язку з відсутністю проєкту землеустрою щодо організації і встановлення меж земель заказника "Серетський", а також відсутністю у Державному земельному кадастрі відомостей про межі цього заказника та обмежень у використанні таких земель, Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області за наслідками інвентаризації земель до Державного земельного кадастру внесло відомості про спірну земельну ділянку як землю сільськогосподарського призначення, яку передано Тернопільській міській раді у комунальну власність.
1.6. Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України у поясненнях на позовну заяву підтримало вимоги прокурора, зазначивши, зокрема, що законодавцем визначено, що вилучення земель природно-заповідного фонду належить до виключних повноважень Кабінету Міністрів України, а тому Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області не було наділене повноваженнями щодо розпорядження, вилучення та зміни цільового призначення земель природно-заповідного фонду державної власності на землі сільськогосподарського призначення.
1.7. Ухвалою Господарського суду Тернопільської області від 23.03.2023 залучено до участі у справі третю особу, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні позивача - Управління екології та природних ресурсів Тернопільської обласної військової адміністрації та третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Тернопільську регіональну філію Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру".
2. Короткий зміст судових рішень у справі
2.1. Рішенням Господарського суду Тернопільської області від 22.12.2023, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 07.08.2024, позов задоволено, витребувано на користь держави в особі Тернопільської облдержадміністрації, яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації, з незаконного володіння Тернопільської міської ради земельну ділянку кадастровий номер 6122685400:01:001:0053, площею 10,74 га.
2.2. Суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що спірна земельна ділянка була сформована з земель природно-заповідного призначення, а тому Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області перевищило свої повноваження змінивши цільове призначення спірної земельної ділянки з природно-заповідного призначення на сільськогосподарське призначення, без погодження з Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до положень законодавства вилучати земельні ділянки державної власності природоохоронного призначення до 27.05.2021 мав виключно Кабінет Міністрів України, однак документи, на підставі яких Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області видало наказ від 09.12.2020 № 41-ОТГ про передачу, зокрема, спірної земельної ділянки, із державної у комунальну власність, не містять посилань на постанови чи розпорядження Кабінету Міністрів України. 
Суди, задовольняючи позовні вимоги, виходили з того, що прийняття наказу про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність зумовило незаконну передачу спірної земельної ділянки із земель державної власності до земель комунальної власності та фактично незаконно змінено цільове призначення вказаної земельної ділянки.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги
3.1. Не погоджуючись з постановою Західного апеляційного господарського суду від 07.08.2024 та рішенням Господарського суду Тернопільської області від 22.12.2023, Тернопільська міська рада у касаційній скарзі просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову, обґрунтовуючи доводи касаційної скарги посиланням на пункти 3, 4 частини 2 статті 287 та пункти 1, 4 частини 3 статті 310 Господарського процесуального кодексу України.
3.1.1. Скаржник акцентує увагу на тому, що зайняття земельних ділянок із порушенням положень Земельного кодексу України необхідно розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади. У такому разі позовну вимогу зобов`язати повернути земельні ділянки потрібно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця відповідної земельної ділянки (див. пункт 71 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.11.2018 у справі № 504/2864/13-ц, пункт 96 постанови Великої Палати Верховного Суду від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, а також пункт 81 постанови Великої Палати Верховного Суд від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц).
Таким чином, повернення державі земельної ділянки природно-заповідного фонду необхідно розглядати як негаторний позов, який можна заявити впродовж усього часу тривання порушення прав законного володільця цієї ділянки.
У цій справі прокурор для відновлення порушеного права власності на земельну ділянку заявив вимогу про її витребування з підстав, передбачених статтею 387 Цивільного кодексу України, тобто віндикаційний позов.
Обрання позивачем неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові. Такий правовий висновок сформульований, зокрема у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.01.2021у справі № 916/1415/19, від 02.02.2021 у справі № 925/642/19, від 22.06.2021 у справі № 200/606/18.
3.1.2. Скаржник звертає увагу на те, що в матеріалах справи відсутнє рішення органу виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування щодо віднесення земель заказника "Серетський" загальною площею 1192 га до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення. Спірна земельна ділянка є землею сільськогосподарського призначення за основним цільовим призначенням - категорія земель згідно зі статтею 19 Земельного кодексу України, із цільовим призначенням - землі загального користування.
У цьому випадку відбулося формування земельної ділянки, як об`єкта цивільних прав, та її передача в комунальну власність, а не її вилучення від одного власника та форми власності та передача іншій особі та в іншу форму власності. В такій ситуації спірна земельна ділянка як об`єкт цивільних прав сформована вперше і, як наслідок, не перебувала в постійному користуванні.
Скаржник зазначає, що обраний прокурором спосіб захисту інтересів держави у разі задоволення позову призведе до того, що спірна земельна ділянка сільськогосподарського призначення, без зміни її конфігурації та категорії земель, перейде у власність Тернопільської обласної військової адміністрації, власником якої вона не була. Зазначена земельна ділянка перебуває під охороною Тернопільської міської ради згідно з охоронним зобов`язанням. Натомість з військовою адміністрацією відповідно до вимог статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", як з власником чи користувачем земель заказника "Серетський", не було укладено охоронного зобов`язання.
Тернопільською міською радою як органом місцевого самоврядування та одним із користувачів заказника "Серетський" забезпечується дотримання норм міжнародного та національного права, природоохоронного режиму території, вживаються заходи для здійснення національної політики охорони дикої флори, дикої фауни та природних середовищ, що підтверджується охоронним зобов`язанням, укладеним 27.08.2021, відповідно до якого Тернопільською облдержадміністрацією передано Тернопільській міській раді під охорону частину території заказника "Серетський" площею 865,44 га у порядку, встановленому частиною 4 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".
3.1.3. Оскаржуючи судові рішення з підстави, передбаченої у пункті 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, скаржник вказує на відсутність висновків Верховного Суду щодо питання застосування норм права у правовідносинах, пов`язаних з витребовуванням вільної від забудови земельної ділянки сільськогосподарського призначення, в порядку визначеному статтями 149, 150 Земельного кодексу України (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) з урахуванням вимог пункту 24 Перехідних положень Земельного кодексу України, яка сформована як об`єкт цивільних прав вперше, що знаходиться в межах об`єкта природно-заповідного фонду - заказник (стаття 25 Закону України "Про природно-заповідний фонд України") із комунальної власності в державну.
3.1.4. У касаційній скарзі заявник вказує на те, що суди не дослідили та не надали оцінки поданому Тернопільською міською радою до матеріалів справи витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку разом з додатком.
Під час розгляду справи Тернопільською регіональною філією ДП "Центр державного земельного кадастру" за заявою Тернопільської міської ради до Державного земельного кадастру внесено відомості про вид обмеження у використанні спірної земельної ділянки - заказники. Таке обмеження унеможливлює використання спірної земельної ділянки всупереч режиму території об`єкту природно-заповідного фонду, не за цільовим призначенням, знищення, погіршення якісного складу, неправомірній передачі у приватну власність чи користування, що у свою чергу, свідчить про відсутність порушених інтересів держави та як наслідок підстав для звернення прокурором із даним позовом.
Отже, суди попередніх інстанцій не дослідили зібрані у справі докази, а саме витяг з Державного земельного кадастру разом із додатком, чим порушили норми пункт 1 частини 3 статті 310 Господарського процесуального кодексу України.
3.1.5. Також, на думку заявника касаційної скарги, суди встановили обставини, що мають суттєве значення на підставі недопустимих доказів.
Зокрема, суди посилалися на постанову Кабінету Міністрів України від 12.10.1992 № 584 згідно з якою заказник "Серетський" затверджений як об`єкт природно-заповідного фонду загальнодержавного значення. Однак зазначена постанова не надавалась сторонами як доказ у справі та не досліджувалась у судах на етапі дослідження доказів. У цій постанові відсутні відомості, які мають значення для вирішення справи по суті, оскільки, в ній відсутні будь-які відомості про заказник "Серетський", а тому вказана постанова не може вважатись належним та допустимим доказом у справі, оскільки не містить конкретних та достовірних фактів щодо предмета спору
Суди попередніх інстанцій посилалися на висновки судових експертиз, однак помилково не взяли до уваги посилання відповідача на положення статті 106 Господарського процесуального кодексу України та недотримання експертами Інструкції про призначення та проведення судових експертиз та експертних досліджень, затвердженої наказом Міністерства юстиції України від 08.10.1998 № 53/5, який зареєстровано у Міністерстві юстиції України 03.11.1998 № 705/3145.
3.2. У відзиві на касаційну скаргу прокурор просить відмовити в її задоволенні з підстав, вказаних у відзиві.
3.3. Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області у відзиві на касаційну скаргу просить її задовольнити з визначених у відзиві підстав.
4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду
4.1. Заслухавши суддю-доповідача, представників учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права в межах касаційної скарги, колегія суддів вважає, що касаційну скаргу слід задовольнити частково з огляду на таке.
4.2. Суди попередніх інстанцій установили, що у 2019 році Тернопільською регіональною філією Державного підприємства "Центр державного земельного кадастру" розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності на території Малашовецької сільської ради Зборівського району Тернопільської області (далі - технічна документація), у тому числі, на спірну земельну ділянку площею 10,7400 га. 
Зі змісту пояснювальної записки до технічної документації вбачається, що підставою для її  розроблення є такі документи: розпорядження Кабінету Міністрів України від 31.01.2018 № 60-Р "Питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності у комунальну власність об`єднаних територіальних громад", наказ Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області від 13.05.2019 № 129, клопотання, технічне завдання на виконання робіт з інвентаризації земель та земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 64,7960 га в межах Малашовецької сільської ради Зборівського району Тернопільської області та складення за їх результатами технічної документації із землеустрою.
Замовником розробки технічної документації є Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, який є розпорядником зазначених земель згідно з пунктом 4 статті 122 Земельного кодексу України.
На титульній сторінці технічної документації зазначено договір № 12-Г від 13.05.2019; замовник: Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру.
4.3. Згідно з наказом Головного управління  Держгеокадастру у Тернопільській області від 09.12.2020 № 41-ОТГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" відповідно до статей 15-1, 17, 122, 148-1 Земельного кодексу України, Указу Президента України від 15.10.2020 № 49/2020 "Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин", постанови Кабінету Міністрів України від 16.11.2020 № 1113 "Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин", Положення про Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, наказу Держгеокадастру від 17.11.2020 № 485 "Деякі питання передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності до комунальної власності", листа Тернопільської міської ради від 08.12.2020 № 12017/01-Ю визначено, зокрема таке:
1) передати Тернопільській міській раді (Тернопільській міській територіальній громаді) Тернопільського району Тернопільської області у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 513,7741 га, які розташовані на території колишніх Кобзарівської, Курівецької, Городищенської, Малашовецької, Чернихівської сільської ради (колишнього Зборівського району), Тернопільської міської ради Тернопільського району, згідно додатку;
2) укласти з Тернопільською міською радою (Тернопільською міською територіальною громадою) Тернопільського району Тернопільської області акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення з державної в комунальну власність;
3) право комунальної власності земельних ділянок виникає з моменту державної реєстрації цього права та оформлюється відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень";
4) перехід права власності не припиняє встановлених обмежень та обтяжень на земельні ділянки.
Відповідно до укладеного до вказаного наказу додатку зазначено, зокрема, місце розташування земельної ділянки (район, рада): Малашовецька сільська рада Зборівського району, кадастровий номер земельної ділянки: 6122685400:01:001:0053, площа(га): 10,74, цільове призначення земельної ділянки (код, назва): 18.00 землі загального користування; відомості про обтяження речових прав: відсутні, відомості про обмеження у використанні земельної ділянки: відсутні.
09.12.2020 між Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області та Тернопільською міською радою складено акт приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність, згідно з пунктом 1  якого Головне управління Держгеокадастру у Тернопільській області передає із державної власності, а Тернопільська міська рада (Тернопільська міська територіальна громада) приймає у комунальну власність 71 (сімдесят одну) земельну ділянку загальною площею 513,7741 га згідно з додатком, що є невід`ємною частиною цього акта. 
Згідно з додатком до вказаного акта приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 09.12.2020 у комунальну власність передано, у тому числі, спірну земельну ділянку.
Рішенням Тернопільської міської ради від 05.03.2021 № 8/4/165 погоджено прийняття в комунальну власність Тернопільської міської територіальної громади земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 513,7741 га, які розташовані за межами населених пунктів на території Кобзарівської, Курівецької, Городищенської, Малашовецької та Чернихівської сільських рад Зборівського району та Тернопільської міської ради, згідно з додатком (додається). Виконавчому комітету Тернопільської міської ради доручено в двомісячний термін забезпечити оформлення право комунальної власності на земельні ділянки відповідно до Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень".
Відповідно до інформації з Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та Реєстрі прав власності на нерухоме майно, Державному реєстрі іпотек, Єдиному реєстрі заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна (№ 318804827 від 26.12.2022) в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 30.06.2022 державним реєстратором Сливкою В. І. проведено державну реєстрацію права власності, форма власності: комунальна, розмір частки 1/1 за Тернопільською міською радою на об`єкт нерухомого майна: земельна ділянка, кадастровий номер 6122685400:01:001:053, площею (га): 10,74, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 2398653161226. Номер запису про право власності/довірчої власності: 42780444.
Відповідно до витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, Тернопільська міська рада є правонаступником Малашовецької сільської ради Зборівського району Тернопільської області.
4.4. Предметом позову у справі, яка розглядається, є вимога прокурора в інтересах держави в особі Тернопільської облдержадміністрації, яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації,  про витребування у власність держави в особі Тернопільської облдержадміністрації, яка набула статусу Тернопільської обласної військової адміністрації, з незаконного володіння Тернопільської міської ради земельної ділянки кадастровий номер 6122685400:01:001:0053, площею 10,74 га, у зв`язку із незаконною передачею у комунальну власність земельної ділянки, яка відноситься до земель природно-заповідного фонду, та незаконної зміни цільового призначення земельної ділянки природно-заповідного фонду на землі сільськогосподарського призначення.
4.5. Частиною 1 статті 19 Земельного кодексу України передбачено, що землі України за основним цільовим призначенням поділяються на такі категорії: а)землі сільськогосподарського призначення; б) землі житлової та громадської забудови;  в) землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; г) землі оздоровчого призначення; ґ) землі рекреаційного призначення; д) землі історико-культурного призначення; е) землі лісогосподарського призначення; є) землі водного фонду; ж) землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.
За змістом статей 43, 44 Земельного кодексу України землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. До земель природно-заповідного фонду включаються природні території та об`єкти (природні заповідники, національні природні парки, біосферні заповідники, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища), а також штучно створені об`єкти (ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва).
Відповідно до статті 45 зазначеного Кодексу землі природно-заповідного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Порядок використання земель природно-заповідного фонду визначається законом.
Закон України "Про природно-заповідний фонд України" визначає правові основи організації, охорони, ефективного використання природно-заповідного фонду України, відтворення його природних комплексів та об`єктів. Природно-заповідний фонд становлять ділянки суші і водного простору, природні комплекси та об`єкти яких мають особливу природоохоронну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність і виділені з метою збереження природної різноманітності ландшафтів, генофонду тваринного і рослинного світу, підтримання загального екологічного балансу та забезпечення фонового моніторингу навколишнього природного середовища.
Статтею 1 цього Закону передбачено, що завданням законодавства України про природно-заповідний фонд України є регулювання суспільних відносин щодо організації, охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду, відтворення їх природних комплексів, управління у цій галузі. 
До природно-заповідного фонду України належать: природні території та об`єкти - природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища; штучно створені об`єкти - ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, пам`ятки природи, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва (частина 1 статті 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України").
Згідно зі статтею 7 вказаного Закону землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші і водного простору з природними комплексами та об`єктами, що мають особливу природоохоронну, екологічну, наукову, естетичну, рекреаційну та іншу цінність, яким відповідно до закону надано статус територій та об`єктів природно-заповідного фонду. Землі природно-заповідного фонду України, а також землі територій та об`єктів, що мають особливу екологічну, наукову, естетичну, господарську цінність і є відповідно до  статті 6  цього Закону об`єктами комплексної охорони, належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного або історико-культурного призначення.
Межі територій та об`єктів природно-заповідного фонду встановлюються в натурі відповідно до законодавства. До встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі їх межі визначаються відповідно до проєктів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду (частина 4 статті 7 Закону).
За змістом статей 25, 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" заказниками оголошуються природні території (акваторії) з метою збереження і відтворення природних комплексів чи їх окремих компонентів. Оголошення заказників провадиться без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів.
На територіях заказників забороняються рубки головного користування, суцільні, прохідні, лісовідновні та поступові рубки, видалення захаращеності, а також полювання та інша діяльність, що суперечить цілям і завданням, передбаченим положенням про  заказник. Господарська, наукова та інша діяльність, що не суперечить цілям і завданням  заказника, проводиться з додержанням загальних вимог щодо охорони навколишнього природного середовища. Власники або користувачі земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів, оголошених  заказником, беруть на себе зобов`язання щодо забезпечення режиму їх охорони та збереження.
Відповідно до частини 4 статті 4 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" у  разі зміни форм власності на землю, на якій знаходяться  заказники, пам`ятки природи, заповідні урочища, парки-пам`ятки садово-паркового мистецтва, землевласники зобов`язані забезпечувати режим їх охорони і збереження з відповідною перереєстрацією охоронного зобов`язання.
На використання земельної ділянки або її частини в межах природно-заповідного фонду може бути встановлено обмеження (обтяження) в обсязі, передбаченому законом або договором. Обмеження (обтяження) підлягає державній реєстрації і діє протягом строку, встановленого законом або договором (частина 5 статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України").
У статті 8 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" наведено перелік основних засобів збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду та передбачено, що збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду забезпечується шляхом: встановлення заповідного режиму; організації систематичних спостережень за станом заповідних природних комплексів та об`єктів; проведення комплексних досліджень з метою розробки наукових основ їх збереження та ефективного використання; додержання вимог щодо охорони територій та об`єктів природно-заповідного фонду під час здійснення господарської, управлінської та іншої діяльності, розробки проектної і проектно-планувальної документації, землевпорядкування, лісовпорядкування, проведення екологічних експертиз; запровадження економічних важелів стимулювання їх охорони; здійснення державного та громадського контролю за додержанням режиму їх охорони та використання; встановлення підвищеної відповідальності за порушення режиму їх охорони та використання, а також за знищення та пошкодження заповідних природних комплексів та об`єктів; проведення широкого міжнародного співробітництва у цій сфері; проведення інших заходів з метою збереження територій та об`єктів природно-заповідного фонду.
У статті 53 цього Закону закріплено, що порядок відведення земельних ділянок природним заповідникам, біосферним заповідникам, національним природним паркам, регіональним ландшафтним паркам, а також ботанічним садам, дендрологічним паркам, зоологічним паркам визначається  Земельним Кодексом України. Території та об`єкти природно-заповідного фонду або їх частини, що створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, передаються під охорону підприємствам, установам, організаціям і громадянам обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями, органом виконавчої влади Автономної Республіки Крим з питань охорони навколишнього природного середовища з оформленням  охоронного зобов`язання.
4.6. Зі змісту вказаних положень законодавства не вбачається наявності заборони передачі об`єктів природно-заповідного фонду у складі земель для сільськогосподарського виробництва, як й не встановлено можливості закріплення права власності на такі об`єкти виключно за державою, оскільки як зазначено у статті 45 Земельного кодексу України, яка кореспондується зі статтею 4 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", такі землі можуть перебувати не лише у державній, але й у комунальній та приватній власності, в той час, як створення заказника загальнодержавного значення проводиться без вилучення земельних ділянок у їх власників або користувачів, відповідно власник або користувач таких земельних ділянок не втрачає право користування земельною ділянкою, на якій створено заказник, з урахуванням встановлених природоохоронним законодавством обмежень. 
4.7. Суди попередніх інстанцій установили, що постановою Ради Міністрів Української РСР від 25.02.1980 № 132 "Про доповнення переліку державних заказників Української РСР" створено державний заказник "Серетський" (місцезнаходження: Тернопільський район, с. Верхній Іванів, Зборівський район, с. Чернихів; коротка характеристика державного заказника: система боліт на р. Серет у верхів`ї Тернопільського водосховища, яка є регулятором його водного режиму, притулком і місцем розмноження багатьох видів водоплавних і болотних птахів, підприємства, організації заказника (га), установи, у віданні яких знаходяться державні заказники: Тернопільський район, колгоспи: "Перше Травня", 147 га, ім. Леніна - 174 га, Зборівський район, колгоспи: "17 вересня"-325 га, "Світанок" - 540 га).
Пунктом 2 вказаної постанови погоджено пропозицію Тернопільського облвиконкому, погодженою з Міністерством сільського господарства УРСР і Державним комітетом УРСР по охороні природи, про часткову зміну меж Серетського державного заказника відповідно до рішення облвиконкому від 23.08.1982 № 425.
Постановою Кабінету Міністрів України від 12.10.1992 № 584 "Про зміну деяких рішень Уряду України у зв`язку з прийняттям Закону України "Про природно-заповідний фонд України" заказник "Серетський" затверджений як об`єкт природно-заповідного фонду загальнодержавного значення.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 21.08.2012 № 415 затверджено Положення про гідрологічний заказник загальнодержавного значення "Серетський" (далі - Положення), згідно з пунктом 1.2. якого заказник входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення й використання.
Відповідно до пункту 1.3. Положення заказник загальною площею 1192 гектара розташований у межах заплави р. Серет та р. Лопушенка від с. Плотича Тернопільського району до с. Носівці Зборівського району у віданні Івачеводолішнівської (39,5 га), Великоглибочецької (138,6 га), Плотицької (93,9 га) сільських рад, комунального підприємства "Тернопільводоканал" (0,3 га) Тернопільського району,     Чернихівської (266,7 га), Малашівської (501,9 га), Городищевської (64,04 га), Кобзарівської (62,1 га) сільських рад, приватного підприємця ОСОБА_3 (24,96 га) Зборівського району Тернопільської області (далі Землекористувачі).
Згідно з    пунктом 1.4., 1.5. Положення земельна ділянка, якій надано статус заказника, не вилучається з користування зземлекористувачів, які здійснюють у його межах свою діяльність згідно з цим Положенням. Землекористувачі на території заказника у своїй діяльності керуються Конституцією України, Законами України "Про охорону навколишнього природного середовища", Про природно-заповідний фонд України", іншими законодавчими і нормативно-правовими актами та цим Положенням, забезпечують і несуть відповідальність за належний стан та додержання встановленого режиму території Заказника. 
Відповідно до пункту 1.6. Положення межі заказника встановлюються в натурі, оформляються державними знаками та інформаційними матеріалами, наносяться на відповідні планово-картографічні матеріали, відображаються у формах державної статистичної звітності з кількісного обліку земель (форма № 6-зем) та землевпорядній документації відповідно до законодавства, обов`язково враховуються при здійсненні землеустрою, розробленні містобудівної документації, проектних матеріалів щодо планування території на регіональному рівні, а також при реконструкції та розвитку прилеглих територій.
До встановлення меж заказника у натурі його межі визначаються відповідно до проєкту його створення.
Відповідно до пункту 5.1. Положення зміна меж, категорії та скасування статусу заказника проводиться відповідно до законодавства України про охорону навколишнього природного середовища.
Суди установили, що наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 20.07.2021 № 493 затверджено оновлене Положення про гідрологічний заказник загальнодержавного значення "Серетський", згідно з пунктами 1.2. якого заказник входить до складу природно-заповідного фонду України, охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення й використання. Заказник загальною площею 1192 га, розташований у межах заплави р. Секрет та р. Лопушенка від с. Плотича Тернопільського району до с. Носівці Тернопільської області, на території Білецької сільської ради (301,6 га), у тому числі 0,3 га у постійному користуванні КП "Тернопільводоканал" та Тернопільської міської ради                (890,4 га).
Територія заказника розташована у межах об`єкту Смарагдової Мережі Європи - "Seretskyi" площею 6 489 га ("Серетський", UA 0000189).
Згідно з пунктом 1.4. Положення земельна ділянка, якій надано статус заказника, не вилучаються у власників або користувачів.
Відповідно до     пункту 1.6. Положення межі заказника встановлюються в натурі (на місцевості) відповідно до законодавства. До встановлення меж заказника у натурі його межі визначаються відповідно до проєкту створення заказника.
4.8. Суди попередніх інстанцій установили, що в матеріалах справи наявний висновок експерта 06.09.2022 № 669/22-22 за результатами проведення судової земельно-технічної експертизи у кримінальному провадженні № 42022212050000065 від 10.08.2022, з якого вбачається, що земельна ділянка кадастровий номер 6122685400:01:001:0053:
- згідно з даними Державного земельного кадастру знаходиться в межах гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Серетський"; 
- відповідно до фактичного місця розташування знаходиться в межах гідрологічного заказника загальнодержавного значення "Серетський"; 
- згідно даних Державного земельного кадастру, відноситься до земель сільськогосподарського призначення     - землі загального використання, пасовища станом на дату проведення експертизи. Земельна ділянка сформована із земель природно-заповідного фонду.
За результатами інвентаризації, проведеної на виконання наказу Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) від 13.05.2019 №129 "Про деякі питання проведення заходу з інвентаризації земель державної власності" спірна земельна ділянка була внесена в Державний земельний кадастр.
Також суди установили, що у матеріалах справи знаходиться поземельна книга (копія) кадастровий номер земельної ділянки 6122685400010010053, яка відкрита 05.12.2019 державним кадастровим реєстратором відділу у Зборівському районі Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, за змістом якої її відкрито 05.12.2019 та до Державного земельного кадастру внесено відомості про категорію земель "землі сільськогосподарського призначення", вид використання земельних ділянок в межах певної категорії земель "землі загального користування", код цільового призначення - 18.00 землі загального користування (землі будь-якої категорії, які використовуються як майдани, вулиці, проїзди, шляхи, громадські пасовища, сіножаті, набережні, пляжі, парки, зелені зони, сквери, бульвари, водні об`єкти загального користування, а також інші землі, якщо рішенням відповідного органу державної влади чи місцевого самоврядуванн їх віднесено до земель загального користування), форма власності "державна власність". 
Отже, судом апеляційної інстанції встановлено, що спірній земельній ділянці площею 10,74 га було присвоєно кадастровий номер 6122685400:01:001:0053 і така спірна земельна ділянка зареєстрована в Державному земельному кадастрі. Проведено державну реєстрацію права комунальної власності на спірну земельну ділянку за Тернопільською міською радою.
Разом з тим, суд дійшов висновку, що земельна ділянка була сформована з земель природно-заповідного призначення.
4.9. Водночас суди попередніх інстанцій не з`ясовували обставин стосовно визначення меж заказника "Серетський" у натурі відповідно до проєкту його створення відповідно до частини 4 статті 7 Закону України "Про природно-заповідний фонд України" та Положення про заказник та обставини щодо наявності/відсутності у Державному земельному кадастрі відомостей про межі цього заказника та обмежень у використанні таких земель на час здійснення інвентаризаційних заходів та внесення Головним управлінням Держгеокадастру у Тернопільській області за наслідками інвентаризації земель до Державного земельного кадастру відомостей про спірну земельну ділянку як землі сільськогосподарського призначення і передачі її Тернопільській міській раді у комунальну власність, а також віднесення спірної земельної ділянки до відповідної категорії земель і наявність у Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області повноважень на розпорядження такою земельною ділянкою  
4.10. Також під час розгляду справи суди попередніх інстанцій не надали належної оцінки доводам Тернопільської міської ради стосовно того, що спірна земельна ділянка перебуває під охороною Тернопільської міської ради згідно з охоронним зобов`язанням, а з військовою адміністрацією відповідно до вимог статті 26 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", як з власником чи користувачем земель заказника "Серетський", не було укладено охоронного зобов`язання. Тернопільською міською радою як органом місцевого самоврядування та одним із користувачів заказника "Серетський" забезпечується дотримання норм міжнародного та національного права, природоохоронного режиму території, вживаються заходи для здійснення національної політики охорони дикої флори, дикої фауни та природних середовищ, що підтверджується охоронним зобов`язанням, укладеним 27.08.2021, відповідно до якого Тернопільською обласною державною адміністрацією передано Тернопільській міській раді під охорону частину території заказника "Серетський" площею 865,44 га у порядку встановленому частиною 4 статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України".
Натомість, як свідчать матеріали справи, зокрема у листі від 02.01.2023 № 04.1/1 Тернопільська облдержадміністрація (Тернопільська обласна військова адміністрація) управління екології та природних ресурсів повідомила Тернопільську міську раду про те, що заказник "Серетський"  свторений без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів. Також повідомлено, що правових підстав для передачі обласній державній адміністрації чи Міністерству захисту довкілля та природних ресурсів України під охорону територій та об`єктів пиродно-заповідного фонду або їх частин, які створюються чи оголошуються без вилучення земельних ділянок, що вони займають, не має. Обласною державною адміністрацією у межах наданих законодавством повноважень передано під охорону Тернопільській міській раді частину території заказника "Серетський" загальною площею 865,44 га у межах міської територіальної громади з оформленням охоронного зобов`язання від 27.08.2021 № 50/03 (том 2, а. с. 247-248).
4.11. Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу на те, що суди дійшовши висновку про те, що спірна земельна ділянка відноситься до земель природно-заповідного призначення, дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог прокурора про витребування земельної ділянки з незаконного володіння Тернопільської міської ради.
У той же час Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що зайняття земельної ділянки природно-заповідного фонду з порушенням Земельного кодексу України та Закону України "Про природно-заповідний фонд України" потрібно розглядати як порушення права власності держави чи відповідної територіальної громади, що не пов`язане з позбавленням власника володіння відповідною земельною ділянкою, навіть якщо інша особа зареєструвала її право приватної власності на цю ділянку (такий підхід не суперечить висновку Великої Палати Верховного Суду, сформульованому щодо земельних ділянок водного фонду у постановах від 22.05.2018 у справі № 469/1203/15-ц (провадження № 14-95цс18); від 28.11.2018 у справі № 504/2864/13-ц (провадження № 14-452цс18, пункт 70); від 12.06.2019 у справі № 487/10128/14-ц (провадження № 14-473цс18, пункт 80); від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19, пункт 96); від 07.04.2020 у справі № 372/1684/14-ц (провадження № 14-740цс19, пункт 45), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21, пункти 51-52)). 
За таких умов, ефективним способом судового захисту щодо повернення земельної ділянки природно-заповідного фонду власнику є негаторний, а не віндикаційний позов.
Способи захисту цивільного права чи інтересу - це закріплені законом матеріально-правові заходи охоронного характеру, за допомогою яких проводиться поновлення (визнання) порушених (оспорюваних) прав, інтересів і вплив на правопорушника (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22.08.2018 у справі № 925/1265/16, пункт 5.5). Тобто, це дії, спрямовані на запобігання порушенню або на відновлення порушеного, невизнаного, оспорюваного цивільного права чи інтересу. Такі способи мають бути доступними й ефективними (постанови Великої Палати Верховного Суду від 29.05.2019 у справі № 310/11024/15-ц (пункт 14) та від 01.04.2020 у справі № 610/1030/18 (пункт 40)).
Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорювання. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорювання та спричиненим цими діяннями наслідкам (постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі № 338/180/17 (пункт 57) та від 11.09.2018 у справі № 905/1926/16 (пункт 40)).
Обрання прокурором (позивачем) неналежного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови у позові. Такий висновок сформульований, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 19.01.2021 у справі № 916/1415/19 (провадження                           № 12-80гс20, пункт 6.21), від 02.02.2021 у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20, пункт 52), від 22.06.2021 у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20, пункт 76).
Проте суди попередніх інстанцій залишили поза увагою доводи відповідача у справі про обрання прокурором неналежного способу захисту.
4.12. Відповідно до статті 79 Господарського процесуального кодексу України наявність обставини, на яку сторона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, вважається доведеною, якщо докази, надані на підтвердження такої обставини, є більш вірогідними, ніж докази, надані на її спростування. Питання про вірогідність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання.
Аналіз змісту статті 79 Господарського процесуального кодексу України свідчить, що нею покладено на суд обов`язок оцінювати докази, обставини справи з огляду на їх вірогідність, яка дозволяє дійти висновку, що факти, які розглядаються, скоріше були (мали місце), аніж не були.
Одночасно статтею 86 цього Кодексу передбачено, що суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).
Таким чином, з`ясування фактичних обставин справи має здійснюватися судом із застосуванням критеріїв оцінки доказів, передбачених статтею 86 Господарського процесуального кодексу України щодо відсутності у доказів заздалегідь встановленої сили та оцінки кожного доказу окремо та їх сукупності в цілому.
Верховний Суд неодноразово наголошував на необхідності застосування категорій стандартів доказування та зазначав, що принцип змагальності забезпечує повноту дослідження обставин справи. Зазначений принцип передбачає покладання тягаря доказування на сторони. Одночасно цей принцип не передбачає обов`язку суду вважати доведеною та встановленою обставину, про яку сторона стверджує. Така обставина підлягає доказуванню таким чином, аби задовольнити, як правило, стандарт переваги більш вагомих доказів, тобто коли висновок про існування стверджуваної обставини з урахуванням поданих доказів видається більш вірогідним, ніж протилежний.
Близький за змістом висновок викладений у постановах Верховного Суду від 02.10.2018 у справі № 910/18036/17, від 23.10.2019 у справі № 917/1307/18, від 18.11.2019 у справі № 902/761/18, від 04.12.2019 у справі № 917/2101/17.
Такий підхід узгоджується з судовою практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), який у рішенні від 23.08.2016 у справі "Дж. К. та інші проти Швеції" зазначив, що "у країнах загального права у кримінальних справах діє стандарт доказування "поза розумним сумнівом" ("beyond reasonable doubt"). Натомість у цивільних справах закон не вимагає такого високого стандарту; скоріше цивільна справа повинна бути вирішена з урахуванням "балансу вірогідностей". … Суд повинен вирішити, чи являється вірогідність того, що на підставі наданих доказів, а також правдивості тверджень заявника, вимога цього заявника заслуговує довіри".
Крім того, Верховний Суд також зазначає, що у пунктах 1-3 частини 1 статті 237 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що при ухваленні рішення суд вирішує, зокрема, питання, чи мали місце обставини (факти), якими обґрунтовувалися вимоги та заперечення, та якими доказами вони підтверджуються; чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження; яку правову норму належить застосувати до цих правовідносин.
4.13. З урахуванням викладеного для правильного вирішення спору у справі, яка розглядається, необхідним є встановлення обставин щодо віднесення спірної земельної ділянки до визначеної законом категорії та підтвердження прокурором наявності підставі для витребування/повернення земельної спірної ділянки, а тому колегія суддів визнає доводи скаржника про ненадання судами оцінки всім доказам та доводам сторін такими, що знайшли підтвердження, у той час як інші твердження заявника касаційної скарги не беруться до уваги з огляду на викладене вище.
5.  Висновки Верховного Суду
5.1. За змістом статті  236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
5.2. За змістом пункту  2 частини  1 статті  308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.
Згідно із частиною  3 статті  310 цього Кодексу підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не  дослідив зібрані у справі докази.
5.3. Зважаючи на викладене, колегія суддів вважає, що судові рішення у справі слід скасувати, а справу передати на новий розгляд до суду першої інстанції.
6. Розподіл судових витрат
6.1.  Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не  змінює та не  ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті  129 Господарського процесуального кодексу України).
Керуючись статтями 300, 301, пунктом 2 частини 1 статті 308, статтями 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд 
П О С Т А Н О В И В :
1. Касаційну скаргу Тернопільської міської ради задовольнити частково.
2. Постанову Західного апеляційного господарського суду від 07.08.2024 та рішення Господарського суду Тернопільської області від 22.12.2023 у справі № 921/16/23 скасувати, справу передати на новий розгляд до Господарського суду Тернопільської області. 

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не  підлягає.

Головуючий                                                                                                         Т. Б.  Дроботова
   
Судді                                                                                                         Н. О. Багай

                                                                                                              Ю. Я. Чумак