ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2024 року 
м. Київ

cправа №  912/1742/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,
за участю секретаря судового засідання - Прокопенко О. В.
розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури 
на ухвалу Господарського суду міста Києва від 16.12.2021 (суддя Маринченко Я.  В.) 
і постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2022 (головуючий суддя Буравльов  С. І., судді Андрієнко В. В., Корсак В. А.)  
у справі № 912/1742/21
за позовом заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури 
до 1) Кіровоградської обласної ради, 2) Кіровоградської обласної державної адміністрації, 3) Приватного акціонерного товариства "Ліки Кіровоградщини" і 4)  Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської обласної державної адміністрації 
про визнання незаконним і скасування рішення, розпорядження та зобов`язання повернути нерухоме майно,  
(у судовому засіданні взяв участь прокурор - Керничний Н. І.)
ВСТУП
1.          Прокурор звернувся з цим позовом до суду та просив визнати незаконним і скасувати рішення, розпорядження обласної ради, обласної державної адміністрації, визнати недійсною додаткову угоду до договору оренди та повернути спірне нерухоме майно, стверджуючи про порушення інтересів територіальної громади сіл, селищ, міст кіровоградської області щодо розпорядження та отримання доходів до місцевого бюджету від оренди комунального майна.
2.          Місцевий господарський суд, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишив без розгляду позов прокурора, вказавши на те, що стверджуючи про порушення інтересів територіальної громади, прокурор не довів наявності порушених інтересів держави. Крім того, визнав помилковими доводи прокурора про відсутність уповноваженого органу, вказавши, що таким є відповідна обласна рада.
3.          Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваних судових рішень у цій справі є те, чи достатньо підтвердив прокурор підстави для представництва інтересів держави в суді.
4.          За результатом розгляду касаційної скарги прокурора, Верховний Суд не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про залишення позову прокурора без розгляду, вважає їх такими, що не відповідають останній актуальній правовій позиції Великої Палати Верховного Суду в подібних правовідносинах, про що детально викладено далі в цій постанові.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Узагальнений зміст і підстави позовних вимог
5.          Заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Кіровоградської обласної ради (далі - відповдач-1, Кіровоградська облрада), Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-2, Кіровоградська ОДА), Приватного акціонерного товариства "Ліки Кіровоградщини" (далі - відповідач-3, ПрАТ "Ліки Кіровоградщини"), Департаменту охорони здоров`я Кіровоградської обласної державної адміністрації (далі - відповідач-4, Департамент) про визнання незаконними і скасування рішення, розпорядження Кіровоградської обласної ради, Кіровоградської обласної державної адміністрації "Про продовження терміну дії договору оренди цілісного майнового комплексу Кіровоградського обласного комунального підприємства "Ліки Кіровоградщини" та про зобов`язання повернути орендоване нерухоме майно.
6.          Звертаючись до суду з вказаним позовом прокурор зазначив, що спірні рішення, розпорядження Кіровоградської облради та розпорядження голови Кіровоградської ОДА є незаконними, суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права та інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст області зокрема та держави в цілому, а зміст спірної додаткової угоди суперечить актам цивільного законодавства та інтересам держави. 
7.          В обґрунтування вказаних вимог прокурор зазначив, що перед укладанням спірної додаткової угоди, якою фактично було продовжено термін дії договору оренди, в обов`язковому порядку необхідно було провести незалежну оцінку орендованого цілісного майнового комплексу, а факт непроведення такої оцінки унеможливлює продовження строку дії договору оренди. Враховуючи непроведення оцінки при продовженні строку дії договору, вказує, що спірні рішення ради та розпорядження облдержадміністрації є незаконними. 
8.          Зазначив, що порушення інтересів держави полягає у тому, що незаконне продовження дії договору оренди на підставі спірної додаткової угоди позбавляє територіальну громаду сіл, селищ, міст Кіровоградської області розпорядитись спірним майном у економічно найвигідніший спосіб та отримувати надходження від орендної плати, визначеної на конкурсній основі за найвищою межею.
9.          Окрім того, вказав, що оскільки предметом розгляду справи, зокрема, є спірні рішення обласної ради та розпорядження голови обласної державної адміністрації - органу місцевого самоврядування та органу державної влади, які мають повноваження на захист порушених інтересів територіальної громади та держави, але самі допустили порушення вказаних інтересів, вказані органи визначені відповідачами, а за відсутності інших органів наділених повноваженнями на захист порушених інтересів, прокурор набув статусу позивача.
Узагальнений зміст і обґрунтування судових рішень
10.          Ухвалою Господарського суду міста Києва від 16.12.2021, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2022, залишено без розгляду позов прокурора на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
11.          Суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурор фактично звернувся з позовом за захистом прав територіальної громади сіл, міст та селищ Кіровоградської області щодо розпорядження та отримання доходів до місцевого бюджету від оренди комунального майна. При цьому прокурор зазначив, що відповідачами при укладенні спірної додаткової угоди було порушено порядок її укладення, зокрема щодо проведення оцінки орендованого майна та як наслідок недійсність вказаної угоди визначено через незаконність спірних розпорядження та рішення про продовження строку оренди цілісного майнового комплексу. Поданий позов спрямовано на відновлення порушених прав шляхом повернення з оренди об`єктів комунальної власності.
12.          Водночас, суди вказали, що вимоги прокурора у даній справі стосуються захисту права територіальної громади отримувати дохід від оренди майна та повернення комунального майна з оренди, тобто фактично вимоги заявлено на захист інтересів територіальної громади міст, сіл, селищ Кіровоградської області, а не державних інтересів.
13.          З урахуванням змісту норм ст. ст. 2, 10, 16 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. ст. 172, 327 Цивільного кодексу України, суди зазначили, що розпорядження, отримання доходу від розпорядження майном, що належить до комунальної власності, є власними повноваженнями органу місцевого самоврядування, а не делегованими йому повноваженнями органу державної виконавчої влади. Вказані повноваження органу місцевого самоврядування щодо передачі в оренду комунального майна не мають загальнодержавного характеру та не спрямовані на виконання функцій держави на конкретній території, а є власними функціями органу місцевого самоврядування з управління майном, що є у комунальній власності.
14.          Окрім того, місцевий господарський суд, з яким погодився суд апеляційної інстанції, вказав на те, що оскільки позов прокурора спрямований на повернення комунального майна з оренди до територіальної громади, тому в силу вимог Закону України "Про місцеве самоврядування" відповідним органом для захисту інтересів територіальної громади є Кіровоградська облрада.
15.          З огляду на вищевикладене, суди дійшли висновку про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, зокрема не довів наявності порушених інтересів держави.
Касаційна скарга
16.          Не погодившись із судовими рішеннями, заступник керівника Кіровоградської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу суду першої інстанції та постанову суду апеляційної інстанції, справу №  912/1742/21 направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Узагальнені доводи касаційної скарги
17.          Прокурор наголошує на тому, що суди першої та апеляційної інстанцій при прийнятті оскаржуваних рішень застосували положення ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", у контексті висновків про недоведення прокурором наявності порушених інтересів держави, оскільки в позові стверджується саме про порушення інтересів територіальної громади, без врахування висновків щодо застосування цієї норми права в подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18, від 24.06.2021 у справі № 219/49/20, від 24.11.2021 у справі № 910/21329/17 та від 19.01.2022 у справі № 172/232/20.
18.          У контексті висновків про необґрунтування прокурором наявності підстав для самостійного представництва інтересів держави, з огляду на наявність уповноваженого органу для захисту інтересів територіальної громади - Кіровоградської облради, скаржник вказує на наведене ним обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави, яке, зокрема, полягає в тому, що самі облрада та райдержадміністрація, які мали б здійснювати захист інтересів територіальної громади та держави в спірних правовідносинах, допустили порушення цих прав. Наголошує на неврахуванні висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 15.01.2020 у справі №  698/119/18 (п.  п. 29, 30), від 07.04.2021 у справі № 922/708/19, та від 30.06.2021 у справі №  495/6082/17.
Позиція інших учасників справи
19.          ПрАТ "Ліки Кіровоградщини" подало відзив, у якому не погоджується з доводами касаційної скарги, вважає безпідставними і необґрунтованими. Погоджується з висновком судів про відсутність у прокурора повноважень для звернення до суду в інтересах держави, адже існує орган, який може бути позивачем у суді, а також з висновком про те, що предметом позову в цій справі є захист не інтересів держави, а територіальної громади. Вказує на те, що прокурор не обґрунтував наявність підстав для представництва по кожній з чотирьох заявлених позовних вимог, а також не надав жодних доказів порушення прав територіальної громади чи держави. Просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
20.          Згідно з частинами 1 - 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
21.          Перевіряючи правильність застосування судами норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.
22.          Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновків в який колегія суддів відповідно до частини 4 статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 912/1742/21.
23.          Так, як убачається з матеріалів справи, прокурор у цій справі №  912/1742/21 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.
24.          Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
25.          Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.
26.          Абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.
27.          Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
28.          Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац 2 частини 5 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).
29.          Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).
30.          Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.
31.          Згідно із частиною 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
32.          Відповідно до абзацу 2 частини 5 статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
33.          Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).
34.          У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі №  911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі №  633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі №  607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).
35.          Частини 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).
36.          Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №  912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.
37.          Тобто визначений частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.
38.          Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18).
39.          Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
40.          Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі №  633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).
41.          У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина 7 статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).
42.          Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.
43.          У цій справі, яка розглядається, прокурор звернувся з позовом, у якому просив визнати незаконними і скасувати рішення, розпорядження Кіровоградської облради, розпорядження голови Кіровоградської ОДА "Про продовження терміну дії договору оренди цілісного майнового комплексу Кіровоградського обласного комунального підприємства "Ліки Кіровоградщини", визнати недійсною додаткову угоду до договору оренди та зобов`язати повернути орендоване нерухоме майно, стверджуючи про те, що спірні акти Кіровоградської облради та Кіровоградської ОДА є незаконними, суперечать актам цивільного законодавства і порушують цивільні права та інтереси територіальних громад сіл, селищ і міст області зокрема та держави в цілому, а зміст спірної додаткової угоди суперечить актам цивільного законодавства та інтересам держави. 
44.          Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові від 11.06.2024 у справі №  925/1133/18 вказала про те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
45.          Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
46.          При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
47.          Узагальнюючи наведені у вказаній постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що:
1)          прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:
-          орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;
-          орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;
2)          прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:
-          відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;
-          орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
48.          У цій справі, яка розглядається, прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, посилаючись на те, що відповідні органи, які мають повноваження на захист порушених інтересів територіальної громади та держави, самі допустили порушення вказаних інтересів, а тому такі органи визначені відповідачами, а за відсутності інших органів, наділених повноваженнями на захист порушених інтересів територіальної громади, прокурор набув статусу позивача. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.
49.          Висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, стосовно непідтвердження прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді (пункт 14 цієї постанови), не узгоджується з викладеною вище останньою актуальною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду щодо застосування положень частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", частин 4, 5 статті 53 ГПК України, викладеною в постанові від 11.06.2024 у справі №  925/1133/18, до розгляду якої зупинялося провадження в цій справі №  912/1742/21, оскільки дійшовши відповідного висновку, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на доводи прокурора, якими він обґрунтовував наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави, а також не врахували право прокурора звернутися до суду в інтересах держави як самостійного позивача, у випадку якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.
50.          З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, вказавши на те, що відповідні органи, які є учасниками спірних правовідносин, самі допустили порушення інтересів держави, помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про те, що прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву на касаційну скаргу.
51.          За наведеного, а також ураховуючи на підставі частини 4 статті 300 ГПК України правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, доводи скаржника щодо неправильного застосування судами положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" знайшли своє підтвердження під час касаційного розгляду справи.
52.          З огляду на те, що під час вирішення подібних спорів має враховуватися саме остання правова позиція Великої Палати Верховного Суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №755/10947/17) колегія суддів не приймає до уваги та не надає оцінку доводам скаржника стосовно неврахування висновків Верховного Суду, викладених в інших більш ранніх постановах, викладених у пункті 18 цієї постанови.
53.          Стосовно висновку судів про помилкове ототожнення прокурором інтересів держави та територіальної громади, колегія суддів зазначає таке.
54.          Так, у наведеній вище справі № 925/1133/18 предметом розгляду були вимоги прокурора про визнання незаконним і скасування рішення Черкаської міської ради, визнання недійсними змін до договору оренди землі, мотивовані тим, що рішення Черкаської міської ради та внесені на його підставі зміни до договору оренди землі порушують інтереси держави. У вже згаданій постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 суд касаційної інстанції скасував постанову суду апеляційної інстанції про залишення позову прокурора без розгляду та направив справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції, вказавши, зокрема, про те, що в разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. Крім того, Велика Палата Верховного Суду вказала на те, що з огляду на стверджуване порушення Черкаською міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.
55.          За наведеного, висновок судів стосовно того, що з огляду на стверджуване прокурором порушення інтересів територіальної громади в цій справі, яка розглядається, прокурор не довів наявність порушених інтересів держави, не узгоджується з наведеними вище в цій постанові висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, яка фактично вказала на можливість реалізації прокурором конституційної функції представництва інтересів держави у спорі про захист інтересів територіальної громади.
56.          Окрім того, відповідні висновки судів попередніх інстанцій не узгоджуються з висновком Верховного Суду, викладеному в постановах від 08.02.2019 у справі №  915/20/18, від 13.03.2018 у справі № 911/620/17, від 24.06.2021 у справі №  219/49/20, від 24.11.2021 у справі № 910/21329/17 та від 19.01.2022 у справі №  172/232/20 (на які посилається скаржник), суть якого зводиться до того, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також у захисті прав та свобод органів місцевого самоврядування, який не має загальнодержавного характеру, але спрямований на виконання функцій держави на конкретній території, та реалізуються у визначеному законом порядку та спосіб, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування у визначених законом випадках є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи.
57.          За викладеного вище, Верховний Суд вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та ухвали суду першої інстанції з направлення цієї справи для продовження розгляду до місцевого господарського суду.
58.          Інші доводи відзиву на касаційну скаргу спростовуються наведеним вище у цій постанові. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
59.          Згідно із частиною 4 статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.
60.          Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.
61.          Згідно із частиною 6 статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
62.          З огляду на викладене в мотивувальній частині цієї постанови Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції та ухвалу суду першої інстанції - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Судові витрати
63.          Відповідно до частини 14 статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.
64.          Оскільки у цій справі оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, то розподіл судових витрат суд касаційної інстанції не здійснює.
Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу заступника керівника Кіровоградської обласної прокуратури задовольнити.
2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2022 і ухвалу Господарського суду міста Києва від 16.12.2021 у справі № 912/1742/21 скасувати.
3. Справу № 912/1742/21 направити до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                                          О. В. Случ 

Судді                                                                                                    Н. О. Волковицька

                                                                                                    С. К. Могил