ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 листопада 2023 року 
м. Київ

cправа №  927/317/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Губенко Н.М. - головуючий, Вронська Г.О., Кондратова І.Д.,

за участю секретаря судового засідання - Долгополової Ю.А.,

представників учасників справи:
прокуратури (позивача) - Красножон О.М.,
відповідача-1 - не з`явився,
відповідача-2 - не з`явився,
третьої особи - не з`явився,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури

на постанову Північного апеляційного господарського суду
у складі колегії суддів: Мальченко А.О., Агрикова О.В., Чорногуз М.Г.
від 01.02.2023 

за позовом Керівника Прилуцької окружної прокуратури
до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області, Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Відділ освіти Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області
про визнання незаконним та скасування рішення, скасування запису державного реєстратора про припинення юридичної особи.

ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. Короткий зміст позовних вимог

Керівник Прилуцької окружної прокуратури, виступаючи в інтересах держави, звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області та Державного реєстратора юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Тетяни Володимирівни про: визнання незаконним та скасування рішення 16 сесії 8 скликання Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області № 451 від 23.09.2021 "Про припинення Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області"; скасування запису № 1000431110015000072 від 20.12.2021, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Державним реєстратором юридичних осіб, фізичних осіб підприємців та громадських формувань відділу надання адміністративних послуг Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області Якименко Т.В., про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації.

Позовні вимоги обґрунтовані, зокрема, тим, що спірне рішення прийнято всупереч нормативно визначеному порядку та з порушенням вимог частини 2 статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», частини 6 статті 66 Закону України «Про освіту», пунктів 5, 12 Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.11.2010 № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», внаслідок чого порушено інтереси держави у сфері охорони дитинства та освіти.

Також Керівник Прилуцької окружної прокуратури послався на порушення Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області гарантованого статтею 53 Конституції України права дітей, які проживають в с. Брагинці Варвинської селищної територіальної громади, на доступність освіти.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 позовні вимоги задоволено.

Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що:

- Варвинською селищною радою спірне рішення прийнято в межах наданих їй повноважень, однак із порушенням процедури прийняття, а саме, не проведення громадського обговорення проекту рішення "Про припинення Брагинцівського закладу загальної середньої освіти 1 ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області", опублікованого 08.09.2021 на сайті Варвинської селищної ради. Оскільки оскаржуване рішення порушує інтереси територіальної громади, є необхідність визнати його недійсним;

- обраний прокурором спосіб захисту щодо скасування запису, внесеного до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, попередить фактичну ліквідацію закладу освіти, процедуру якої вже розпочато. Тому вимоги в цій частині також підлягають задоволенню.

Постановою Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 скасовано рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у справі № 927/317/22 та прийнято нове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована відсутністю підстав для задоволення позовних вимог, з огляду на те, що:

- прокурором не надано доказів порушення права на освіту учнів 1-3 класів, або ж дітей, віком до 6 років, що проживають у с. Брагинці, як і доказів негативного впливу на реалізацію ними права на освіту у зв`язку з прийняттям спірного рішення Варвинської селищної ради;

- прокурором не надано доказів фундаментального порушення Варвинською селищною радою процедури прийняття спірного рішення з огляду на проведення громадських слухань з питання припинення діяльності закладу освіти, а неврахування думки громади з цього питання, за умови встановлення забезпечення Варвинською селищною радою підвезення учнів на навчання у сусіднє село та низької наповнюваності класів, що у сукупності з встановленим дефіцитом фінансування закладу освіти призведене до отримання учнями неякісної освіти; 

- оскільки вимога про скасування запису про державну реєстрацію припинення юридичної особи в результаті її ліквідації є похідною від вимоги про визнання незаконним та скасування спірного рішення Варвинської селищної ради, тому відсутні підстави для задоволення такої вимоги.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги. Узагальнені доводи касаційної скарги. Доводи інших учасників справи

У касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 та залишити в силі рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у даній справі.

Підставою касаційного оскарження скаржником зазначено пункт 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, а саме, судом апеляційної інстанції неправильно застосовано статті 16, 21 Цивільного кодексу України, статті 8, 32 Закону України "Про повну загальну середню освіту", статті 5, 13, 24, 66 Закону України "Про освіту", вимоги Порядку проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 996 від 03.11.2010, порушено статті 7, 74-79, 86 Господарського процесуального кодексу України, при цьому не враховано висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 14.08.2018 у справі № 359/6814/17, від 06.02.2019 у справі № 720/1536/16-а, від 17.10.2019 у справі № 1640/3147/18, від 13.05.2020 у справі № 324/1296/16-а, від 30.12.2020 у справі № 2140/1580/18, від 02.02.2021 у справі № 620/3135/19, від 08.06.2022 у справі № 819/707/18.

Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області подала відзив на касаційну скаргу прокурора, в якому просила відмовити у задоволенні вказаної касаційної скарги.

4. Позиція Верховного Суду

Імперативними приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України чітко встановлено межі перегляду справи судом касаційної інстанції, а саме: суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Водночас Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина 4 статті 300 Господарського процесуального кодексу України).

Здійснюючи касаційне провадження у даній справі, Суд зазначає таке.

З огляду на пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод кожен має право на справедливий розгляд його справи судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру.

Поняття «суд, встановлений законом» стосується не лише правової основи існування суду, але й дотримання ним норм, які регулюють його діяльність (пункт  24 рішення Європейського суду з прав людини від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України», заяви №  29458/04 та  № 29465/04).

За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.

З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово наводила критерії розмежування судової юрисдикції. 

Такими критеріями є передбачені законом умови, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, як-то: суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка у законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ (постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.01.2021 у справі № 127/21764/17, від 23.03.2021 у справі 367/4695/20).

Як вбачається з матеріалів справи, як суд першої інстанції, так і суд апеляційної інстанції, приймаючи відповідні судові рішення виходили з того, що ліквідований на підставі спірного рішення навчальний заклад належить до комунальної власності, а його засновником є Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області

Суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що відповідач як орган місцевого самоврядування, приймаючи рішення про ліквідацію навчального закладу, діяв не як суб`єкт владних повноважень, що б визначало підвідомчість такого спору адміністративним судам, а як засновник юридичної особи - комунальної установи. 

Як наслідок, дійшли висновку про те, що спір у справі щодо оскарження рішення власника корпоративних прав (засновника) навчального закладу комунальної власності підлягає розгляду за правилами господарського судочинства. 

Такі висновки суди попередніх інстанцій зробили з посиланням, зокрема, на постанову Великої Палати Верховного Суду від 09.09.2020 у справі № 260/91/19, та постанову Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 28.01.2021 у справі №  140/434/19, у яких зазначено те, що спори з приводу оскарження рішень ради як власника корпоративних прав (засновника) комунальної установи є найбільш наближеним до спорів, пов`язаних з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, а тому повинні розглядатися за правилами господарського судочинства.

Однак, відповідні висновки судів попередніх інстанцій у даній справі є помилковими, з огляду на таке.

Касаційне провадження у даній справі № 927/317/22 зупинялось до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду в касаційному порядку судових рішень у справі № 925/1741/21, у якій досліджувалось питання визначення предметної юрисдикції у спорах щодо оскарження рішень органів місцевого самоврядування про реорганізацію (ліквідацію) закладів освіти.

За наслідками перегляду судових рішень у справі № 925/1741/21 Великою Палатою Верховного Суду прийнято постанову від 02.08.2023 (оприлюднена 26.09.2023), якою, зокрема, рішення Господарського суду Черкаської області від 28.04.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.08.2022 у справі №  925/1741/21 скасовано, а провадження у справі закрито.

У зазначеній постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду вважала за необхідне відступити від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №  813/1232/18, від 09.09.2020 у справі №  260/91/19 та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28.01.2021 у справі №  140/434/19, від 22.10.2020 у справі №  694/1174/16-а, вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 зазначено, що:

«Згідно із пунктом 3 частини першої ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема: справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.

Проте спір у справі не є таким, що виник із корпоративних відносин.

На підставі статті 167 Господарського кодексу України (далі - ГК України; у редакції, чинній на час прийняття оскарженого рішення та час звернення до суду), корпоративні права - це права особи, частка якої визначається у статутному капіталі (майні) господарської організації, що включають правомочності на участь цієї особи в управлінні господарською організацією, отримання певної частки прибутку (дивідендів) даної організації та активів у разі ліквідації останньої відповідно до закону, а також інші правомочності, передбачені законом та статутними документами.

З огляду на частину третю цієї статті, під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав.

Як убачається із частини першої статті 96-1 ЦК України (у редакції, чинній на час розгляду справи судами), права учасників юридичних осіб (корпоративні права) - це сукупність правомочностей, що належать особі як учаснику (засновнику, акціонеру, пайовику) юридичної особи відповідно до закону та статуту товариства.

Як слідує із частини другої цієї статті, корпоративні права набуваються особою з моменту набуття права власності на частку (акцію, пай або інший об`єкт цивільних прав, що засвідчує участь особи в юридичній особі) у статутному капіталі юридичної особи.

Згідно із частиною 6 цієї норми права, корпоративними відносинами є відносини між учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) юридичних осіб, у тому числі які виникають між ними до державної реєстрації юридичної особи, а також відносини між юридичною особою та її учасниками (засновниками, акціонерами, пайовиками) щодо виникнення, здійснення, зміни і припинення корпоративних прав.

У справі відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що позивачка є засновником, акціонером, пайовиком юридичних осіб - учасників справи - Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області або Шабельниківського навчально-виховного комплексу «Загальноосвітня школа I ступеня - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області відповідно до закону або статуту товариства.

Ця обставина унеможливлює наявність у позивачки будь-яких корпоративних прав та корпоративного характеру відносин сторін у справі.».

Звертаючись з позовом у даній справі № 927/317/22, Керівник Прилуцької окружної прокуратури посилався виключно на порушення спірним рішенням права дітей на доступність освіти, а не захист будь-яких корпоративних прав, і у матеріалах справи відсутні будь-які відомості на підтвердження того, що відносини у цій справі є корпоративними.

Тому, враховуючи вищезазначені висновки Великої Палати Верховного Суду, Суд зазначає, що спір у даній справі № 927/317/22 не є таким, що виник із корпоративних відносин.

Крім того, у постанові від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що:

«За пунктом 10 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо оскарження актів (рішень) суб`єктів господарювання та їх органів, посадових та службових осіб у сфері організації та здійснення господарської діяльності, крім актів (рішень) суб`єктів владних повноважень, прийнятих на виконання їхніх владних управлінських функцій, та спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (тут і далі - КАС України у редакції, чинній на момент відкриття провадження у справі) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).

Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, слід розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.

За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Стаття 53 Конституції України визначає, що кожен має право на освіту. Повна загальна середня освіта є обов`язковою. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2011 року №  19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

За змістом статті 81 ЦК України, юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до  статті 87  цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються  Конституцією України  та законом.

Відповідно до частини другої статті 169 ЦК України територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених  Конституцією України  та законом.

В Основному Законі України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України). На основі цього положення Конституції України в Законі визначено, що у формі рішень рада приймає нормативні та інші акти (частина перша статті 59 Конституції України). Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію (Рішення Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року у справі №  7-рп/2009). 

Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом № 280/97-ВР.

За змістом статті 2 Закону №  280/97-ВР місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. 

Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону №  280/97-ВР представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до  закону  наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

Відповідно до частини першої статті 71 Закону №  280/97-ВР територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

Згідно із частиною першою статті 59 Закону №  280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

На підставі частини другої статті 5 Закону №  2145-VIII  (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державну політику у сфері освіти визначає Верховна Рада України, а реалізують Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки, інші центральні органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

До органів управління у сфері освіти належать: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади у сфері освіти і науки; центральний орган виконавчої влади із забезпечення якості освіти; постійно діючий колегіальний орган у сфері забезпечення якості вищої освіти; державні органи, яким підпорядковані заклади освіти; Верховна Рада Автономної Республіки Крим; Рада міністрів Автономної Республіки Крим; органи місцевого самоврядування (стаття  62 Закону №  2145-VIII).

Як убачається із статті 24 Закону № 2145-VIII система управління закладами освіти визначається законом та установчими документами.

Управління закладом освіти в межах повноважень, визначених законами та установчими документами цього закладу, здійснюють: засновник (засновники); керівник закладу освіти; колегіальний орган управління закладу освіти; колегіальний орган громадського самоврядування; інші органи, передбачені спеціальними законами та/або установчими документами закладу освіти.

Повноваження органів місцевого самоврядування, а саме сільської ради у галузі освіти, передбачені частиною третьої  статті 66 Закону № 2145-VIII, відповідно до якої сільські ради:

- відповідають за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти;

- засновують заклади освіти, а також реорганізовують, перепрофільовують (змінюють тип) та ліквідовують їх з урахуванням спеціальних законів;

- оприлюднюють офіційну звітність про всі отримані та використані кошти, а також перелік і вартість товарів, робіт, послуг, спрямованих на потреби кожного із заснованих ними закладів освіти, та інші видатки у сфері освіти;

- здійснюють інші повноваження у сфері освіти, передбачені законом.

За статтею 32 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: 

- управління закладами освіти, охорони здоров`я, культури, фізкультури і спорту, оздоровчими закладами, молодіжними центрами, які належать територіальним громадам або передані їм, молодіжними підлітковими закладами за місцем проживання, організація їх матеріально-технічного та фінансового забезпечення;

- забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів; 

- забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою;

- забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів.

Як убачається з абзацу другого частини другої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник закладу освіти або уповноважений ним орган (особа), у тому числі, приймає рішення про створення, реорганізацію, ліквідацію, зміну типу закладу освіти, затверджує статут (його нову редакцію), укладає засновницький договір у випадках, визначених законом. 

З урахуванням наведених норм права Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» Піщанської сільської ради Золотоніського району Черкаської області є юридичною особою публічного права, засновником та органом управління якого виступає Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області.

Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.

Відповідно до статті 4 Закону України від 16 січня 2020 року №  463-IX «Про повну загальну середню освіту» повна загальна середня освіта здобувається на таких рівнях:

початкова освіта - перший рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом початкової освіти;

базова середня освіта - другий рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом базової середньої освіти;

профільна середня освіта - третій рівень повної загальної середньої освіти, що передбачає виконання учнем вимог до результатів навчання, визначених державним стандартом профільної середньої освіти.

Згідно з частиною другою статті 4 Закону №  2145-VIII право на безоплатну освіту забезпечується для здобувачів дошкільної та повної загальної середньої освіти за рахунок розвитку мережі закладів освіти всіх форм власності та їх фінансового забезпечення у порядку, встановленому законодавством, і в обсязі, достатньому для забезпечення права на освіту всіх громадян України, іноземних громадян та осіб без громадянства, які постійно або тимчасово проживають на території України.

На підставі частин п`ятої, шостої статті 25 Закону № 2145-VIII засновник має право створювати заклад освіти, що здійснює освітню діяльність на кількох рівнях освіти.

Засновник закладу освіти зобов`язаний: забезпечити утримання та розвиток матеріально-технічної бази заснованого ним закладу освіти на рівні, достатньому для виконання вимог стандартів освіти та ліцензійних умов;

у разі реорганізації чи ліквідації закладу освіти забезпечити здобувачам освіти можливість продовжити навчання на відповідному рівні освіти;

забезпечити відповідно до законодавства створення в закладі освіти безперешкодного середовища для учасників освітнього процесу, зокрема для осіб з особливими освітніми потребами.

У розумінні пункту 16 частини першої статті 1 Закону № 2145-VIII освітній процес - система науково-методичних і педагогічних заходів, спрямованих на розвиток особистості шляхом формування та застосування її компетентностей.

Освітній процес у широкому значенні включає різні елементи: форму здобуття освіти, рівні освіти, форми організації освітнього процесу та види навчальних занять, отримання кваліфікації, учасники освітнього процесу: здобувачі вищої освіти, науково-педагогічні працівники, академічна мобільність тощо.

Шабельниківський навчально-виховний комплекс «Загальноосвітня школа I-III ступенів - дошкільний навчальний заклад» як заклад освіти реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу.

Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питань організації освітнього процесу, а саме забезпечення доступності освіти, права на здобуття дошкільної та повної загальної середньої освіти, можливості продовжити навчання на відповідному рівні освіти у зв`язку з реорганізацією закладу освіти, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес. 

Піщанська сільська рада Золотоніського району Черкаської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу, тому справа підсудна адміністративному суду.

Відповідно до абзацу другого статті 1 Закону №  280/97-ВР територіальна громада - жителі, об`єднані постійним проживанням у межах села, селища, міста, що є самостійними адміністративно-територіальними одиницями, або добровільне об`єднання жителів кількох сіл, селищ, міст, що мають єдиний адміністративний центр.

Згідно із частиною першою статті 6 Закону №  280/97-ВР первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста.

У випадку, якщо порушуються права територіальних громад, то будь-який із членів таких громад має право оскаржити відповідну дію чи рішення суб`єкта владних повноважень у суді, оскільки порушення прав місцевого самоврядування неминуче призводить до порушення прав кожного жителя відповідного муніципального утворення (висновок Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 11 серпня 2020 року у справі №  187/687/16-а (2-а/0187/7/16), адміністративне провадження №  К/9901/13855/18).

Отже, сільська рада є суб`єктом владних повноважень, оскаржене рішення якого прийнято на виконання владних управлінських функцій і є таким, що зачіпає права та інтереси члена територіальної громади, тому правовідносини, які виникли у справі, є публічно-правовими. Захист прав та інтересів члена територіальної громади від порушень з боку суб`єкта владних повноважень, якщо ці порушення полягають, наприклад, у перевищенні повноважень, недотриманні процедури чи порядку прийняття рішення, є завданням адміністративного судочинства.

Наведене виключає господарсько-правовий характер спірних правовідносин.».

Беручи до уваги висновки, зазначені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.08.2023 у справі № 925/1741/21, Суд зазначає наступне.

Предметом спору у даній справі № 927/317/22 є рішення селищної ради про ліквідацію навчального закладу.

Так, звертаючись з даним позовом, Керівник Прилуцької окружної прокуратури посилався на порушення спірним рішенням права дітей на доступність освіти, а не захист будь-яких корпоративних прав.

До того ж, підставами позову було також визначено порушення організації та проведення Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області громадського обговорення проєкту рішення засновника про ліквідацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості. 

Також Керівник Прилуцької окружної прокуратури посилався на порушення Варвинською селищною радою Прилуцького району Чернігівської області гарантованого статтею 53 Конституції України права дітей, які проживають в с. Брагинці Варвинської селищної територіальної громади, на доступність освіти.

Наведені підстави позову виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах.

До того ж Брагинцівський заклад загальної середньої освіти I ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області є комунальним закладом загальної середньої освіти I ступеня, що забезпечує початкову освіту, та знаходиться в комунальній власності Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області.

Засновником (власником) закладу освіти є Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області.

Отже, Брагинцівський заклад загальної середньої освіти I ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області є юридичною особою публічного права, засновником та органом управління якого виступає Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області.

Брагинцівський заклад загальної середньої освіти I ступеня Варвинської селищної ради Прилуцького району Чернігівської області як заклад освіти реалізує публічні інтереси держави під час здійснення освітнього процесу, і правовідносини у даній справі спрямовані на вирішення питань організації освітнього процесу, а саме забезпечення доступності освіти, права на здобуття дошкільної та повної загальної середньої освіти, можливості продовжити навчання на відповідному рівні освіти у зв`язку з ліквідацією закладу освіти, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес. 

Варвинська селищна рада Прилуцького району Чернігівської області у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері освіти на виконання повноважень засновника освітнього закладу.

Отже, у даній справі, оскаржується акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини 1 статті 20 Господарського процесуального кодексу України.

Даний спір належить до адміністративної юрисдикції та має вирішуватися судами за правилами Кодексу адміністративного судочинства України.

З огляду на викладене є помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що даний спір підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 231 Господарського процесуального кодексу України господарський суд закриває провадження у справі, якщо спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Пунктом 5 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

За змістом частин 1, 2 статті 313 Господарського процесуального кодексу України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених статтями 226 та 231 цього Кодексу. Порушення правил юрисдикції господарських судів, визначених статтями 20-23 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення незалежно від доводів касаційної скарги.

Враховуючи наведене та те, що заявник касаційної скарги просить скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 та залишити в силі рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 у даній справі, і оскільки як судом апеляційної інстанції, так і судом першої інстанції помилково розглянуто дану справу по суті, Суд вважає за необхідне касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити частково, постанову суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції скасувати, з підстав зазначених у цій постанові, а провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 231, 300, 301, 308, 313, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу Заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити частково.

2. Рішення Господарського суду Чернігівської області від 20.09.2022 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 01.02.2023 у справі № 927/317/22 скасувати.

3. Закрити провадження у справі № 927/317/22.

4. Роз`яснити позивачеві, що розгляд цієї справи віднесено до компетенції суду адміністративної юрисдикції та що він має право протягом десяти днів з дня отримання цієї постанови звернутися до суду касаційної інстанції із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не  підлягає.

Головуючий                                                                                       Н.М. Губенко

Судді                                                                                                    Г.О. Вронська

                                                                                                                    І.Д. Кондратова